泛珠三角区域环境法治的联动建设

张积储++钟凰元

摘要： 泛珠三角市场经济发展以来，区域环境法治联动建设不仅是该地区环保领域内的一项长期而艰巨的任务，更是现代宪政制度所确认的人权保障工程。针对当前我国泛珠三角区域环境法治的现状以及所面临的困境，要大力推进环境法治联动建设，并按照环境法治的要求搞好环境立法、司法和执法，将环境保护全面纳入法治轨道，加快区域环境法治的步伐，促进泛珠三角区域一体化发展战略的实现。

关键词： 环境法治；区域联动；泛珠三角

中图分类号：D922.68 文献标志码：A文章编号：1009-055X（2014）06-0043-06

珠三角地区是我国经济改革开放的最前沿阵地，也是我国经济发展最为活跃的区域之一。时代以及经济的发展促使珠三角地区不断扩大自己的腹地，逐步推进与周边省市区以及珠江流域的经济合作，构筑一个优势互补、市场广阔的区域经济体系。早在2003年7月，现任中央政治局常委，十二届全国人大常委会委员长张德江（曾任广东省委书记）就首先提出了“泛珠三角”这一说法，并得到了邻近各省市区的积极响应，从而实现了从珠三角到泛珠三角的飞跃。至今为止，泛珠三角区域范围已经扩张到：广东、福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州等中国九个省（区），再加上香港和澳门两个地区，[1]形成了颇具特色和影响力的“9+2”共建经济圈。[2]在这之中，差异互补、合作共赢是泛珠三角地区经济发展的基础，它所形成的区域联动发展是泛珠三角区域建设的重要标志，但是伴随着区域一体化的迅速发展，泛珠三角地区仍走着“先污染后治理”的发展老路，[3]不能很好地协调经济发展与环境保护的关系，环境法治仍是该地区环保领域内的一项长期而艰巨的任务。[4]鉴于此，本文将从区域联动建设的角度，分析泛珠三角环境法治的理论与实践，为泛珠合作的全面推进提供一些参考。

一、泛珠三角区域环境法治联动建设的法理基础

发展权、环境权和自治权是第三代人权中的重要内容，也是现代宪政制度所确认的重要宪法权利。[5]作为国际人权和国内人权的统一，发展权、环境权和自治权都是区域法治联动建设中不可忽视的宪法权利，也是泛珠三角区域环境法治联动建设的重要法理依据。

（一）发展权是区域环境法治联动建设的终极目标

发展权作为人权体系中的一项基本人权，其权利主体和责任主体都具有广泛性和统一性。首先，国家、集体和所有个人都应当是发展权的权利主体。国家有满足自身发展的权利，集体有按照集体内部成员的特性，选择适合自己的发展方式。其次，国家、集体和所有个人又是发展权的责任主体。国家、集体和所有个人在满足自身发展的同时，不得侵犯其他国家、集体和个人的发展权利。区域法治的运动发展应当是“一个具有许多规定和关系的丰富的总体”，[6]38是一个兼具统一性与多样性的综合体。有学者认为，环境法治就是对发展权的一种限制，禁止以环境作为实现发展权的代价。该观点具有其一定的合理性，但是必须认清一点，环境法治并不是为了限制各区域的发展，而是为了能够让区域经济更好地向前发展。泛珠三角区域环境法治联动建设对该区域经济可持续发展具有重要的意义，能够保障泛珠三角区域环境资源的合理配置，促进区域经济、政治、文化和社会的可持续发展。

（二）环境权是区域环境法治联动建设的直接目的

环境权是实施可持续发展战略以及坚持科学发展观的法权基础和依据，是区域法治联动建设中的一项重要宪法权利。环境权是在生存权的基础上发展起来一项新的基本人权，它对弥补生存权在可持续发展方面的缺漏具有无可替代的作用。环境权作为一项基本人权，其权利主体和责任主体同发展权一样，具广泛性和统一性。它既是一项个体权利，又是一项集体权利，同时还是一项代际权利。环境资源的保护涉及到每个国家、区域、集体和个人，这些权利主体在享有环境权利，也承担着保护环境的责任。确定于1992年《联合国气候变化框架公约》中的共同但有区别原则，正是国际社会综合考虑了经济发展与环境协调保护的关系，以确定一个实现环境责任合理分配的联合机制。国际社会达成的共同但有区别的责任分配原则，对我国泛珠三角区域环境法治联动建设具有积极的借鉴意义。泛珠三角区域是一个经济发展不平衡的地区，大到区域内的部分地域，小到区域内部的省、县，它们的经济发展水平都是不一样的，根据“共同但有区别”原则，各区域对于环境保护承担着不一样的责任。但是任何集体、个人都有趋利性，不想承担过多的环境责任。泛珠三角区域环境法治联动建设是对共同但有区别责任原则的保障，确保每个区块主体承担起属于自己的环境责任，直接保障区域内部成员的环境权利。

（三）自治权是区域环境法治联动建设的重要内容

自治权既是一项国际人权，又是一项国内人权。它是宪法规定的一项基本权利，每个省份都拥有一定的自治权利，尤其是少数民族地区拥有着高度的自治权。根据自治权的基本内涵，每个省份都可以在宪法、法律的框架下，根据自身的情况，制定适合自己的发展的法规规章。区域法治建设应当是一种以新的法治理念为基础，即“区域性的规则共治”。[7]87共治与自治是一对矛盾统一体，共治要建立在自治权的基础上，但同时又要对自治权进行一定限制。要实现区域法治，就意味着泛珠三角区域环境法治联动建设需要在一定程度上牺牲“9+2”共建经济圈的自治权，将各省份的部分自治权让渡给某个特殊机构，以期通过该特殊机构实现环境责任合理分配。我国的地域具有严重的城乡分割和严重的区域分割特性，[8]2这就造成实现区域环境法治必须冲破各区域完全自治的理念，将区域内部多方主体视为平等主体，通过各方主体之间的协商，以图制定出共治规则。自治权的规定有利有弊，利在于能够实现因地制宜，弊在于过分重视本区划的利益。环境法治联动建设就是要发挥自治权的优势所在，克服地方政府过分重视地方利益，以期达成环境法治共治的局面，有利于促进泛珠三角区域协同发展。华 南 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版）

第6期张积储 等：泛珠三角区域环境法治的联动建设

二、泛珠三角区域环境法治联动建设的现状

改革开放以来，为了深入贯彻落实《泛珠三角区域合作框架协议》，增强泛珠三角区域的整体竞争力，实现泛珠三角地区的一体化发展战略，广东省人民政府相继颁布与修订了一系列地方性环境法规、规章等规范性法律文件，如《广东省环境保护条例》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》、《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》、《广东省环境保护厅关于珠三角地区执行国家排放标准水污染物特别排放限值的通知》以及《广东省环境保护规划》等；此外，为促进区域内资源的合理配置和环境保护的合理规划，以广东省人民政府为主的泛珠三角区域还印发和贯彻实施了《珠江三角洲环境保护规划》、《关于加强环境保护促进科学发展的实施意见》等区域性环保规划文件，分别对不同区域进行分类指导。这些不断完善的环保规范性文件，充分推动了区域环境法治的联动建设，更好地营造了公平、开放、规范的泛珠三角合作环境。与此同时，泛珠三角区域的各个地方政府也更加重视可持续发展理念在工作实践中的运用，[9]12-13积极响应国家政府的要求，不断改善生态环境，加强构建区域环保统一监管标准，提升整体工作效能，促进经济与环境的协调发展，在已初步建立的区域环境保护一体化体制机制基础上，争取到2020年能够实现建成全面、协调的可持续发展示范区，[10]形成泛珠三角生态城市群。这不仅对泛珠三角地区的可持续发展，而且对全国范围内的可持续发展都有着重要的意义。

现如今，泛珠三角地区环境保护已经取得阶段性成果。《珠江三角洲环境保护规划纲要》确定的2010年主要阶段性目标任务基本完成，[11]泛珠三角环境质量总体情况维持在一个基本稳定的状态，局部地区还有不断优化的趋势，区域内的大江大河和主要水道的水质情况基本符合国家标准，空气中的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳以及可吸入颗粒物等主要污染物均在可控范围内。但是，泛珠三角地区环境保护不断优化的同时，仍然临着严峻的环境形势。部分地区江河段污染严重，给水、排水系统不完善，区域内跨界水体污染治理困难，县、镇、村的生活垃圾普遍没有得到无害化处理，环境基础设施建设和环保执行力度较差等，这些区域性、复合型、压缩型的环境问题已成为制约泛珠三角环保一体化发展的重要因素。

三、泛珠三角区域环境法治联动建设的困境

虽然说现阶段我国环境保护工作已经取得显著的成果，区域环境质量也基本维持稳定，整体环境质量符合国家标准，但随着经济社会的发展，泛珠三角环境污染问题呈区域化发展，跨界污染、污染转移与行政分割、地方本位、信息封闭的矛盾仍然十分棘手，要实现区域内环境与经济发展的协调、有序、可持续仍面临着重大挑战。[12]8-11

（一）行政分割，缺乏统一协调机关

在严峻的环境问题面前，由于泛珠三角各行政区划所追求的利益不同，区域内缺乏一个强有力的统一领导机构来确保环保规划的实施，没有形成一套制度化和程序化的决策机制、执行机制、反馈机制与监督机制，[13]导致泛珠三角区域的环境法规、规章忽视了区域环境管理机制的设计。通常各省区在设计发展规划时，只是考虑到是否有利于本地经济发展，却并不为整体区域的环保利益考虑，极易引发行政区域间出现环境治理的空白区域，更严重的是，行政区之间污染转移现象以及跨行政区污染事件频发，一旦这些事件久拖不决，不仅环境问题无法得到及时有效的解决，甚至可能激发成群体性事件，[14]导致他们在处理和协调区域经济与环境保护问题时难上加难。另外，对于区域内部分地方政府所倡导的区域环境合作、共同治理环境，虽说在现阶段有一定的可行性，但是这仅仅是一种政府倡导的非制度性合作协调机制，偏向于依赖政策引导，许多共识是靠领导人作出的承诺来保证，缺乏法律有效性和长期稳定性，[15]也间接导致了该区域环境法治面临着更大的威胁与挑战。

（二）地方本位，缺乏法律审查机制

地方本位一直是中国社会存在的老大难问题。长期以来，泛珠三角地区的部分地方政府为保护和扩大本地利益，片面强调地方特殊性，[16]忽视了构建有效的监督审查机制约束其违法行为。首先，由于缺乏监督审查机制，部分地方政府对上位法规定的内容和旨意视而不见，制定了符合自身利益需求和本地经济发展的地方性法规和政策，并冠之以“法律依据”，这与我国法治发展道路是背道而驰的。其次，现有的区域环境法治规范缺乏一套明确的法律审查机制，缺少对区域环境管理的督促审查，仅仅是在监管上给予了环境区域管理机构某些监督、监测权力，一旦涉及跨行政区的环境纠纷问题就只能由相关地方政府协商解决。最后，由于地方保护主义色彩浓重，各行政区地方法院又高度地方化，不少高级人民法院或中级人民法院在法律、法规的基础上又制定了一些符合本地经济利益的内部会议纪要、指导意见或操作规则，[17]而执法机构借此纪要、意见、规则等在办理案件的过程中肆意简化审批程序，甚至违反法律规定和审批程序，片面强调地方利益，偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益，导致法院司法审查形同虚设，这是明显不符合我国整体经济发展与环境保护需要的。

（三）信息封闭，缺乏执法共享机制

随着网络科技的发展，政府信息公开原则突破地域局限势在必行。当前环境问题已从过去的点源局部性污染转变为现阶段的区域性生态破坏和环境污染，并以区域性特征不断向周边转移和扩散。然而在环境资源管理法律实施机制上，我国泛珠三角所涉及的两个或两个以上不同的行政区域之间环境信息不对称、信息资源封闭、相互独立，即使涉及部分执法沟通与信息共享，也缺少一个完善统一且具体化的执法信息共享平台，造成双方沟通协商困难和信息公开、共享的不足。再加上很多直接污染、破坏环境资源的开发建设活动是由各地企业和政府联手进行或者由各地政府单独进行的，并没有一个稳定统一的区域内执法标准，直接造成执法难以透明运作，公民的环境知情权、参与权甚至财产权、生命健康权等权益往往得不到有效的维护，甚至以牺牲环境资源换取经济发展的现象较为普遍。

四、加强泛珠三角区域环境法治联动建设的可行性

发展权、环境权和自治权为泛珠三角区域环境法治联动建设奠定了法理基础，从法律层面充分显示了进行泛珠三角区域环境法治联动建设的必要性和可行性。在现实需求、战略需求方面更能够体现出加强泛珠三角区域环境法治联动建设的可行性。

（一）泛珠三角区域环境法治联动建设的现实需求

目前，泛珠三角的生态破坏和环境污染已经使得该地区原本脆弱的自然生态环境承受了更大的压力。为了保障泛珠三角区域一体化发展能够奠定一个良好的基础设施条件，形成整体竞争优势与发展合力，以环境再造泛珠三角区域的一体化建设，泛珠三角区域积极开展与一体化相适应的区域环境保护合作，整合区域环境资源，满足区域环境法治联动建设的现实需求，促进区域生态环境的健康发展。[18]这不仅有利于推动区域内产业结构的调整，促进经济增长方式的转变，有利于环境资源的保护，实现区域内环境资源的和谐发展，而且更加有利于改善生态环境，构建环境保护与经济发展间优势互补、资源共享的利益格局，实现环境与经济的共同持续发展。

（二）泛珠三角区域环境法治联动建设的战略需求

未来几年的发展是泛珠三角地区实现区域经济结构调整、构建经济新格局的战略机遇期，在这样的时代背景下，推动区域环境法治的联动建设符合了该地区贯彻落实全面建设小康社会和率先基本实现现代化的战略需求。尽管泛珠三角各地区政府之间存在地方保护主义，片面注重本地经济利益，但大多数污染物都具有流动性和传播性，区域之间面临着的共同环境污染问题，如区域大气污染治理、跨界水污染治理等都需要各地协调联动治理，统筹建立复合污染防治体系，实现泛珠三角区域内资源的可持续利用和良好生态环境的健康发展。因此，推进环境保护联动建设对于促进泛珠三角经济发展，保护区域内主要河流、湖泊水质优、保障大部分城镇大气环境质量好具有重要战略意义。它是实现泛珠三角区域一体化的重要领域和关键环节，更是推动区域实现和谐发展的重要保障。

五、泛珠三角区域环境法治联动建设的实现

发展泛珠三角区域市场和处理泛珠三角环保问题已成为共识。欲实现区域市场与环境保护间的通力合作，需要打破传统行政区划限制、加强部门间的合作、改革构建新体制、加快推进环境保护的联动建设，推动建立双管齐下的法律审查机制，去除行政壁垒、地方保护，促进相邻两个地域之间政策、法规的连接与完善，促进统一区域市场的建立和统一发展环境的形成，提升区域的整体可持续发展能力。

（一）塑造具有权威性的协调机关

建立和完善具有高权威性的合作协调机制是区域合作取得成功的重要因素。[19]对于区域环境问题的解决，区域环保合作不应该仅仅局限于各行政区间环保工作的简单叠加或者各行政区间环保重点工作的平行推进，而应围绕跨流域、跨区域的重大环境问题进行总体规划和分类指导，通过防治结合、联手共进的方式推动流域、区域内重大环境问题的解决。[20]例如英国对于环境管理权的分配采用分散管理与统一监督相结合的模式，即在赋予各环保部门管理权的同时，也赋予中央机关统一协调的管理权。[21]393因此，我国在协调有关城市，共同推进泛珠三角区域综合治理和大气联防联治工程时，急需一个具有权威性的中央协调机关，如泛珠三角区域协调发展委员会，[22]并设置相应的协调机制，协调好各行政区域间的环保关系，统筹规划，实现重大基础设施的对接和区域共同环境问题的治理，促使各城市融合在同一机制下进行环境法治的宏观调控，更好地保障泛珠三角区域的环境统筹治理。

该中央协调机构的职能定位主要是在两方面发挥作用。一是统一协调，即法律的制定并不能保证其能够得到充分的实行，它需要一个统一的协调机关协调各地区的平衡发展，特别是产业结构、发展规划、资源利用和能源开发等问题。通过构建多层次的协调机关，针对不同层次、不同领域的问题进行专门性协调，能够较好的避免执法过程中出现的行政区划困扰，增强统一管理性，最终实现整个区域的统一协调。二是争议处理，即在合作过程中，统一化管理模式的建成难免会造成部分行政区划的利益受损，甚至引起区域间的利益争夺，这就需要建立起类似仲裁机构的团体来处理争议，依据合作协议的规定定纷止争，作出协调决定，切实解决区域环境纠纷，厘清利益相关者之间的复杂关系，克服地方保护主义。

（二）建立双管齐下的法律审查机制

珠三角区域一体化进程中，立法、司法地方保护主义和司法效率低下等问题已严重阻碍环境纠纷的解决。为创造一个良好的法治环境，清除地方保护和行政壁垒的保护伞，保障国家法律能得到如实的贯彻执行，可以考虑建立双管齐下的法律审查机制，[23]克服地方保护主义倾向，提高司法效率。

双管齐下的法律审查机制主要是指建立立法审查机制和司法审查机制。一是立法审查机制。我国地方政府拥有一定的立法权，在不违背上位法的情况下，各地可以结合自己的实际情况制定符合当地发展的地方性法规、行政规章。一方面，泛珠地区各立法主体面对这些已经出台的地方性法规和地方政府规章，应根据经济发展与环境保护相互促进的原则，对各地区的地方性法规、行政规章等进行统一审查，对有违上位法原则、有地方保护色彩以及有反泛珠合作精神的法规、规章予以明令废止或修改，扫清区域合作已存的立法障碍。另一方面，泛珠三角区域内各行政区可以在不违背上位法的前提下，通过协商、交流并结合区域的整体情况向社会公开发布一些具有指导性意见或操作性规则的规章、制度，[24]明确原本模糊的法律灰色地带，以构建有效运行的立法审查机制，增强统一管理性，促进统一的环保监管体制的形成。二是司法审查机制。保证司法审查有效性的前提基础是司法权的独立与公正。由于目前我国司法审查高度地方化，而部分地方政府为发展经济，在招商引资中又不管项目有无污染，片面强调简化审批，[25]可见，在法院设立专门环境庭专职处理司法审查案件，通过整合法院司法审查资源，完善法院司法审查机制，统一处理案件的审查标准，加强法院司法审查，强化对审批部门的法律约束，监督行政机关严格执法和守法是可取的，也是应当的。此外，司法审查还可以将地方性法规和地方政府规章纳入法院审查范围实行统一管理、统一审查，消除区域认识差异。

（三）完善高效统一的执法共享机制

大多数污染物都具有流动性，区域之间面临着共同的环境污染问题，如珠江水域的水体污染、大气污染的流动传播，需要各地协调统一规划、联动治理、联合监管，逐步推进联合执法的共享机制，确保区域间的环境整治实现同步统筹和优势整合。因此，鉴于满足区域内信息交流的需要，要充分利用信息网络的优势，妥善搭建各职能部门合作交流与资源共享平台，将本地区的地方职能部门的执法依据、执法程序、执法标准、执法结果等信息及时地向其他合作地区的政府机关公开，同时积极地进行工作经验交流，通过信息公开和交流，促使在跨省区信息交流、联合执法维权等方面实现更紧密、更畅通的交流合作，提高执法效率。在此基础上，我国应该尽早颁布《地方政府跨区域合作法》，[26]以明确地方政府合作的法律依据，构建统一的环境执法标准，特别是区域内的环保准入标准、环保排放标准以及环保整治标准，建立有效的执法信息共享机制，促使能够有效防止污染物的跨区域转移，[27]有效提升区域整体环境质量，建立复合污染防治体系。

值得注意的是，在统一的执法共享机制下，由于资源禀赋、地理区位、政策环境、发展基础等方面的差异，区域内各市（区）在加强区域合作的过程中，还应当树立全局观念和分工合作意识。例如广东、香港和澳门地区，对于泛珠三角地区的主要城市，应充分发挥环保规划的“指挥棒”作用，在统一的执法机制中应强化其整合区域资源的能力和责任心，承担更多的责任和义务，增强其核心地位的主人公意识，集聚和共享更多的人流物流信息流，进行科学规划，合理产业布局，在发展中保护好环境。四川、云南、贵州地区考虑到经济发展相对缓慢，在共享机制中给予更多的帮助，允许其制定适当的环境补贴政策，平衡经济发展与环境保护的关系。

总之，实现泛珠三角环境法治是一个相当长的过程，国家乃至各级地方政府的立法机关、行政机关、司法机关、党政领导、各社会组织、企业事业单位和全体公民都应结合自己的职责和能力，坚持环境法治，按照环境法治的要求搞好环境立法、司法、行政执法和法律监督，才能将环境保护全面纳入法治轨道，加快实现泛珠三角的环境法治步伐。

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Panpearl River Delta Regional Construction of Linkage

of Environmental Rule of Law

ZHANG Jichu，ZHONG Huangyuan

（Law School of Fuzhou University， Fuzhou 350108， China）

Abstract： Since the development of market economy started in Panpearl River Delta， the construction of linkage of regional environmental rule of law has been a longterm and arduous task in the field of environmental protection in the region， which has been regarded by the modern constitutional system as a human rights protection project. For the status quo and the plight of regional environmental governance in Panpearl River Delta， it is necessary to give great impetus to the construction of linkage of environmental rule of law， to perfect environmental legislation， judicial and law enforcement in accordance with the requirements of the environmental rule of law， to let environmental protection be fully included in the orbit of the rule of law， and to speed up the pace of regional environmental rule of law to promote the realization of Panpearl River Delta regional integration development strategy.

Key words： environmental rule of law； linkage of region； panpearl river delta

（责任编辑： 邓泽辉）