新形势下泛珠三角区域合作的战略思考

郝寿义 曹清峰 程 栋

自2004年6月《泛珠三角合作框架协议》签订以来，泛珠三角区域合作已历十年之久。十年间，泛珠三角区域合作取得了显著的成效；与此同时，国际和国内形势都发生了很大的变化，在新形势下泛珠三角区域合作面临着哪些机遇与挑战，破解之道又在哪里，这些都是目前泛珠三角区域合作中迫切需要解决的问题。此外，从更广泛的意义上来看，泛珠三角区域合作作为国内区域间自愿协商参与区域治理模式的典范，其经验对于中国未来区域发展战略的制定和完善都具有很强的借鉴意义。基于此，本文结合目前宏观环境的新变化与泛珠三角区域合作的现状，对泛珠三角区域合作面临的问题进行了新的战略思考，并提出相应的对策建议。

一、泛珠三角区域合作的现状

（一）泛珠三角区域合作概况

泛珠三角区域包括珠江流域及周边的广东、广西、湖南、福建、江西、海南、四川、云南、贵州等9个省区，再加上中国香港和澳门两个特别行政区形成的经济区域，简称“9+2”。从地理范围来看，泛珠三角区域的总面积为208万平方公里，占全国总面积的21.7%，地跨长江与珠江两个流域；经济总体实力强大，人口、经济总量均占全国的1/3，但区域内部发展差异较大。

泛珠三角区域合作目前已经形成了完整的制度框架，主要以《泛珠三角合作框架协议》为核心，具体包括行政首长联席会议制度、泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处工作制度、政府秘书长协调制度、日常工作办公室工作制度以及部门衔接落实制度。同时，搭建了泛珠三角区域合作与发展论坛、泛珠三角区域经贸合作洽谈会两个合作平台，给成员间的合作提供了大量的机遇；此外，泛珠三角区域在基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游、农业、劳务、科教文化、信息化建设、环境保护、卫生防疫等十大领域展开了大量的合作。

泛珠三角区域作为目前国内最大的区域合作组织，经过长期的发展，已经形成了自身鲜明的特点，突出的表现在以区域治理为特征。

首先，地方政府（主要是省级政府）在泛珠三角合作中发挥主导作用。泛珠三角区域合作由广东省倡议、其他省份响应而形成。因此，泛珠三角区域合作的进程具有鲜明的地方政府主导色彩。同时，合作的相关制度也是由参与合作的各地方政府共同制定，这也使得合作各方的诉求能够得到相对充分的表达，增强了各方参与泛珠三角区域合作的向心力。

其次，泛珠三角区域合作属于典型的以自愿协商为基础的自下而上式治理模式。一方面，泛珠三角区域合作主要是九省二市经过协商自愿加入的非正式合作组织，组织成员间的地位是平等的，在合作中的分工协作关系不是由行政命令指定，而是以市场机制为基础进行分工。另一方面，泛珠三角区域合作没有强制性，也没有国家的主导性参与，而是由利益相关方自下而上进行推动。因此，严格而言，泛珠三角区域合作属于典型的区域治理模式，即由区域主体推动的合作，有别于传统的来自上级政府部门的自上而下式的规划。

再次，泛珠三角区域合作目前已经形成了一定的区域自组织。区域自组织的形成是一个区域形成内生增长能力的关键，在自组织形成后，区域的增长可以由市场机制这只“看不见的手”来实现，进而形成区域内部合理有序的协作机制，这也是维持区域合作生命力的重要保障。从泛珠三角区域合作来看，除了已经制度化的相关合作平台与领域，更重要的是，在市场机制主导下形成的产业、要素等方面的分工协作机制，这意味着泛珠三角区域已经具有坚定的微观基础。

（二）泛珠三角区域合作的动力机制

在区域合作中，合作收益的存在是维系不同区域参与合作的根本动力，特别是考虑到不同区域在发展基础、发展目标等方面的差异性，如何激发不同区域主体参与区域合作的动力是区域合作的关键。从现实来看，我国一些跨区域规划实施效果差的重要原因就在于虽然上级政府配套了相关措施，但参与合作的区域主体并没有参与合作的动力。从泛珠三角区域合作来看，该区域合作的动力主要体现在以下两方面的合作收益上。

1.经济协作收益

按照比较优势原则，不同区域通过专业化生产自身具有比较优势的产品，然后通过贸易互通有无，此时每个区域的福利水平达到最大，这意味着不同区域经济主体通过参与区域合作可以获取经济协作收益。从泛珠三角区域来看，该区域内部各省区在经济发展水平、产业结构、要素禀赋等方面具有显著的梯度差异，这也为各省区基于比较优势参与合作提供了基础。

具体来看，目前泛珠三角区域按发展梯度差异可以划分为四个层次，其中中国香港与澳门是第一个层次，这两个地区经济最为发达，在产业结构上主要以高端服务业为主，处于后工业化阶段，在发展梯度上属于泛珠三角区域经济发展水平最高的区域；第二个层次主要包括广东与福建，这两个省经济比较发达，在产业结构上处于高度工业化阶段；湖南、江西、四川属于第三个层次，这些省份工业体系相对健全，尚处于工业化的加速发展阶段；第四个层次包括广西、云南、贵州和海南，这些省份经济发展相对落后，工业基础薄弱，大都处于工业化的初级阶段，在一些边远地区农业仍然占了很大比重。

可以发现，目前泛珠三角区域的“9+2”地区形成了相对清晰的梯度差异，这表明通过加强区域间的合作，基于比较优势进行分工协作，促进区域间的商品和要素流动，使得泛珠三角区域的所有成员都可以获得收益，这也构成了泛珠三角区域合作的主要动力之一。

2.扩大开放收益

中国自2001年加入WTO后，国际市场对国内经济的影响日趋明显，国内不同区域也积极利用这一契机进一步扩大开放来促进自身经济发展。在2013年上海自贸区建立之前，泛珠三角区域的一个重要优势便是拥有中国香港与澳门两个自由贸易区，特别是依托两个“CEPA”，参与泛珠三角区域合作的成员可以充分利用中国香港与澳门这两个平台，提高自身的对外开放水平，从而获得扩大开放的收益，这也构成了泛珠三角区域合作的重要动力之一。

（三）泛珠三角区域合作的优劣势

从对泛珠三角区域合作特点与动力机制的分析，可以进一步对目前泛珠三角区域合作的优势与劣势进行总结，具体来看：

泛珠三角区域合作的优势体现在，首先，相对完善的合作制度框架。经过十年的合作，目前泛珠三角区域合作的各项制度已经相对比较完善，已建立两大合作平台，确立了十大合作领域以及相关的合作制度，这为泛珠三角区域合作提供了良好的制度保障。其次，基于市场分工协作形成的区域自组织优势。泛珠三角区域合作主要依赖成员间的优势互补、协作分工，市场力量在里面起到了基础性作用，这也使得泛珠三角区域具有了一定的区域自组织特征，形成了一定的内生增长机制。第三，基于自主协商模式形成的制度创新优势。泛珠三角区域合作是建立在成员间自愿、协商的基础上的，相关制度的设计是由参加合作各方自下而上推动的。因此，这种模式对外部环境具有很强的适应性，可以及时结合新形势的变化对合作的相关机制进行调整，在制度创新方面的自主性、灵活性都相对更强，这在当前中国改革进入“深水区”的大环境下显得尤为重要。

另一方面，泛珠三角区域合作也存在一些不足。第一，区域合作缺乏权威性。由于泛珠三角区域合作成员间的地位都是平等的，相关制度也是协商形成的，因此在面临一些跨区域以及涉及地方切身利益等问题上缺乏一个权威机构来有效协调不同成员的行为。第二，合作成员的目标多极化。在区域合作中，参与区域合作成员的目标往往具有不一致性，并因此导致冲突。具体来看，在参与泛珠三角区域合作的各省份中，中国香港希望通过借助合作扩大自身腹地，进一步巩固自身作为国际金融中心的地位，中国澳门则希望进一步增强以博彩业为主导的服务业的发展；广东目前正面临着产业结构调整的压力，希望借助泛珠三角区域合作转移落后产业，实现产业结构的升级；福建则同时面对着长江三角洲经济区与泛珠三角经济区的吸引，此外，福建一直重点发展对台经济；湖南在参与泛珠三角区域合作的同时还受到武汉城市圈与川渝城市圈的吸引；江西、四川、贵州、海南等则希望加快工业化并借助泛珠三角区域扩大开放；云南和广西在借助泛珠三角区域合作强化自身的同时积极参与与东盟的经济合作。因此，目前参与泛珠三角区域合作的各省区在发展目标上都呈现出了明显的多极化特征，这也是当前制约泛珠三角区域合作的重要问题之一。

二、国家区域发展的新战略

“十一五”规划以来，空间发展战略开始纳入到国家发展规划中来。自2006年天津滨海新区被纳入国家战略，到2012年9月6日南沙新区的获批，目前共有78项区域规划及相关政策文件上升为国家战略。其中，剔除一些重复规划，主要的国家战略性区域规划文件共53项。在此基础上，党的十八大以来，国家分别从海路与陆路、国内与国外不同战略方向提出了三大国家重大区域发展战略：“一带一路”（“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”）、京津冀协同发展与长江经济带。因此，泛珠三角区域合作也面临着新的机遇和挑战。

总的来看，这三大国家重大区域发展战略具有以下显著特点：第一，层次高，由中央高层主导区域重大发展战略。第二，格局大，兼顾东中西南北，强调国土平衡发展。其中“一带一路”涉及东部沿海地区，中西部地区，横贯东中西；长江经济带东起上海，西至云南，涉及上海、重庆、江苏、湖北、浙江、四川、云南、贵州、湖南、江西、安徽等9个省和2个直辖市；京津冀协同发展则是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，也有利于南北平衡发展。第三，视野宽，全球布局，形成全方位开放格局。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”；长江经济带的建设则要实施东西双向开放战略，与依托亚欧大陆桥的丝绸之路经济带相连接，构建沿海、沿江、沿边全方位开放新格局；京津冀协同发展的目标则是要建设世界级的城市群。第四，海陆统筹发展，面向海洋和中西部地区相结合的思路，体现了建设海上强国战略的要求。其中“一带一路”主要强调东部沿海地区和陆上丝绸之路的连接，长江经济带主要侧重长三角、长江中游城市群和成渝经济区这东中西三大城市群紧密衔接，京津冀协同发展的主要目的则是把环渤海和三北腹地发展连接起来。

值得注意的是，在党的十八大前后，国家战略性区域规划呈现出了不同的特点，这也反映了中国宏观经济规划的新形势，这对于未来泛珠三角区域的发展是至关重要的。具体来看，在党的十八大之前，国家战略性区域规划大都基于行政边界进行规划，在所有规划中，省内城际和重要城市的区域规划占主导地位，占总体的75%。在此期间，泛珠三角区域合作围绕着两个“CEPA”，具有明显的整合特征，即不同区域通过打破行政边界来提高自身的对外开放水平。而党的十八大以来提出的国家重大区域发展战略则具有明显的整合特征，即规划的立足点都是尝试打破行政边界的束缚。因此，在这种情况下如何继续保持泛珠三角区域合作的竞争优势是一个值得深思的问题。

三、新形势下泛珠三角区域合作条件分析

泛珠三角区域合作经过十年的实践，其区域自组织优势的发挥取得了显著成效，自下而上的运行机制不断成熟。随着“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等三大国家重大区域发展战略先后提出并逐步实施，泛珠三角区域合作也将面临新的问题。

（一）不利条件

1.空间上的分割

泛珠三角区域合作与两大国家重大区域发展战略空间上相重合。区域内所有成员完全被两大战略覆盖，其中广东、广西、福建、海南、香港、澳门纳入“21世纪海上丝绸之路”的战略规划当中，江西、湖南、云南、贵州、四川属于长江经济带的规划范围，泛珠三角区域各省区被完全分割。两大国家战略的强力推动，直接增加了泛珠三角区域合作内部成员间利益协调和跨省域重大基础设施建设的难度。

2.未上升到国家重大战略层面

“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带先后上升为国家重大区域发展战略，而泛珠三角区域发展规划仅仅是2009年国家发改委在《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》之后公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，泛珠三角区域在国家区域发展新战略层面略显“尴尬”。

3.区域合作的利益协调和动力问题

国家重大区域发展战略的提出，在一定程度上增加了泛珠区域内部成员利益的协调难度。泛珠三角区域合作顺利推进最关键的因素在于，参与泛珠三角区域合作的预期利益的正向激励，以及未参与泛珠三角区域合作可能在经济版图“边缘化”的负向激励。港澳通过参与泛珠合作能够巩固其世界城市和自由港的地位，扩大经济腹地。广东能够“腾笼换鸟”，促进产业结构高级化。周边省区希望吸引粤港澳产业转移，利用自身资源优势，在区域分工中占据有利位置。如果不能获得期望的收益，则很有可能退出泛珠三角区域合作；如果多个成员参与泛珠三角区域合作处境变差，将直接损害到泛珠三角区域合作的可持续发展。泛珠三角区域内部成员分属于不同的国家发展战略，如何整合、协调两大战略是维持泛珠三角区域合作的重要课题。尤其是江西、湖南、云南、贵州、四川属于长江经济带的规划，极易被国家权威推动区域合作的规划和各类政策资源吸引，此时长江经济带开发带来的收益大小会直接影响到这五省区参与泛珠三角区域合作的动力。

4.协调合作的自组织与自上而下的权威规划

泛珠三角区域合作相对松散的组织形式在解决跨区域合作中的深层次问题时面临困难。涉及不同成员切身利益的问题，例如消除地方保护主义、跨省区重大基础设施建设、区域统筹规划、环境保护等，往往需要中央层面的协调规划和更有效力的制度安排来保障。

泛珠三角区域合作主要以地方政府主导的自组织模式为主，如何与中央政府主导的国家发展战略实现有效契合，充分发挥以市场原则为基础的区域自组织的优势，同时利用好中央权威推进基础设施建设、实现体制机制创新是当前泛珠三角区域合作的突出问题。

（二）有利条件

1.“21世纪海上丝绸之路”有助于提升泛珠三角区域的战略地位

“21世纪海上丝绸之路”串联了东盟、南亚、西亚、北非、欧洲等各大经济板块的市场链，泛珠三角区域，特别是粤港澳地区是海上丝绸之路中国区域内经济最发达、开放度最高的区域，其海上丝绸之路战略桥头堡地位凸显。海上丝绸之路战略的启动，进一步提高了泛珠三角区域的战略地位，有助于其开展与国外市场的经贸联系，进而推动区域经济一体化。

东盟是中国境外海上丝绸之路的第一站，也是海上丝绸之路战略的首要发展目标。中国已连续4年成为东盟第一大贸易伙伴，东盟连续3年成为中国第三大贸易伙伴。2010年全面启动的中国-东盟自由贸易区是仅次于欧盟、北美自由贸易区的第三大区域经济合作组织。泛珠三角区域是中国与东盟国家经贸联系最为紧密地地区，东盟国家与泛珠三角区域省份具有悠久的合作历史、紧密相连的地缘人缘、产业差异性和资源互补性强、经贸基础坚实。因此，海上丝绸之路将为泛珠三角区域合作带来新的增长空间。

2.长江经济带与泛珠三角区域合作发展相互促进

长江经济带与泛珠三角区域在空间上有江西、湖南、四川、贵州、四川等5省重叠。长江经济带带动区域资源整合，完善域内基础设施建设，培育区域统一市场，保护区域生态环境，为泛珠三角区域合作发展打下重要基础。泛珠三角区域在发挥市场配置资源基础性作用、港澳世界城市和自由贸易港建设、对外开放和经贸合作等方面则可以与长江经济带区域相互借鉴学习。

长江经济带国家战略的启动，实现了国家自上而下的区域治理，具有极强的权威性和执行力，但是最终区域治理的效果还要取决于区域内部自下而上的区域自组织发育程度。泛珠三角区域以自下而上的区域自组织机制运行十年之久，整体制度设计上相对完善，可以为长江经济带重大国家战略的推进提供良好的经验借鉴。

3.国家战略带来丰富的配套资源和政策红利

在新的形势下，泛珠三角区域既可以获取中国沿海开放政策、西部大开发优惠政策、长株潭两型社区国家综合配套改革试验区先行先试政策红利，又可以充分利用两大国家区域发展重大战略的政策支持。两大重大国家区域发展战略重点推进的建设与泛珠三角区域自下而上推进的内容具有一致性。泛珠三角区域内各省份均可以享受两大国家战略在完善区域内交通体系、一体化市场建设、创新区域协调机制和生态环境开发保护等方面的政策。两大战略的推进，为泛珠三角区域合作扫除空间阻力、机制阻力和环境保护压力打下坚实基础，有助于提高各成员对泛珠三角区域合作发展的信心。同时，两大重大国家战略给泛珠三角区域合作带来了大量的政策配套资源，对于完善区域内各省的基础设施、自身定位与功能优化有重要的推动作用，这也将进一步提高泛珠三角区域合作的水平和层次。

四、新形势下泛珠三角区域合作的对策与建议

（一）契合三大战略，正确处理泛珠三角区域与国家发展战略的关系

1.积极配合海上丝绸之路、长江经济带的战略推进

主动配合“21世纪海上丝绸之路”发展战略的启动，利用区位优势条件和竞争力，整合泛珠三角区域内各经济区的开发，协调产业对接，促进产业结构的高级化和泛珠三角区域内部产业转移。针对长江经济带重叠包含的5省区，应加强在区域资源整合、完善基础设施、区域统一市场培育、区域生态环境开发保护等方面的对接合作，利用长江经济带开发为泛珠三角区域合作发展夯实基础。

2.努力提升自身战略规划层次

泛珠三角区域在跨区域重大基础设施建设，破解区域内行政区划分割和体制壁垒障碍等方面也需要有国家层面的统一协调。泛珠三角区域合作同属一个国家，又存在两种制度与东中西三个梯次的发展差异，泛珠三角区域在国内区域合作与国际区域合作竞争中具有特殊的示范意义，同时又与两大国家重大区域发展战略空间重叠，应积极争取纳入国家重大发展战略决策。

（二）创新体制机制，充分发挥并强化区域自组织优势

1.充分发挥市场配置资源的基础性作用和自组织优势

借鉴港澳市场体制优势，深化体制机制创新，破除行政壁垒，为市场发挥作用创造条件，同时积极发挥区域自组织的优势。随着区域合作关系的深化，区域合作规划成为一种有效的合作方式。从美国都市区实行区域协调管理的做法和经验看，成效最为明显的协调手段是区域合作规划［1］。随着泛珠三角区域合作的加深，区域产业合作的主要方式开始由产业间的垂直联系向垂直和水平联系并存的局面演变。空间经济自组织作为市场条件下基本的运行机制，根据产业分工水平的不同分为因果累积型自组织和合作推进型自组织［2］。新形势下泛珠三角区域合作应把握区域合作进程和区域合作规划动态变化关系，根据区域内要素禀赋和产业梯度，完善基于产业垂直联系的因果累积型自组织和基于产业水平联系的合作推进型自组织运行机制。

2.理顺区域合作发展的长效机制

动力机制只能保证各成员参与泛珠合作，能否获得泛珠三角区域合作的目标收益并保证合作长效发展，必须完善泛珠三角区域合作的长效机制。泛珠三角区域合作是自下而上充分发挥市场机制的区域自组织，而市场的力量使得区域经济发展水平差异呈现出倒U形的轨迹。因而，需要在市场机制发挥作用的同时，配合必要的符合各成员利益的利益分配机制和补偿机制，形成泛珠三角区域合作的长效机制。建立和完善合作协调机制，完善利益分配机制，保证各利益主体能够在专业化分工中获益；建立补偿机制，可通过设立发展基金用于支持域内生态环境保护和落后区域产业转移对接。

（三）扩大对外开放，努力整合国际资源促进区域发展

1.打造21世纪海上丝绸之路的桥头堡

泛珠三角区域要充分利用港澳自由贸易港和金融服务贸易中心的地位，加强与海上丝绸之路沿线国家地区的经贸合作，提高泛珠三角区域的国际化水平。充分依托中国-东盟自贸区平台优势，利用广东、福建与东盟国家的人缘优势，广西、云南省份的地缘条件，深化与东盟国家的经贸合作。充分发挥中国-葡语国家经贸合作论坛的作用，利用澳门与葡语系地区深化经贸合作，拓宽同拉丁语系国家的经贸联系；促进澳门与巴黎、卢森堡和里约热内卢等拉丁语系国家金融城市合作，共建拉丁语系国家的金融网络。

2.建立粤港澳区域自由贸易区

上海自由贸易区已经启动一年之久，天津自贸区也正在积极酝酿。依托于两个CEPA和《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，粤港澳经济合作由自发的非制度合作转向市场基础上的制度化合作。粤港澳经济联系日益紧密，三地的产业联系由垂直分工向水平分工转变，在环珠江湾正在形成以港深、澳珠和广佛为核心的要素集聚高地，经济一体化水平显著提高。可以考虑利用港澳与内地之间CEPA实施十多年来的成效，发挥港澳作为自由港的优势，结合深圳福田、盐田、沙头角，珠海，广州南沙保税（港）区、保税物流园区等已有的基础条件，建立具有特色的粤港澳区域自由贸易区。

［1］罗勇.粤港澳区域合作与合作规划的耦合演进分析［J］.城市与区域规划，2014，（6）.

［2］金丽国.区域主体与空间经济自组织［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］王晖.泛珠三角区域合作的利益博弈与协调机制［J］.天府新论，2009，（6）.