民众示威抗议的警务处置模式之变迁*——以美国为例的讨论*

肖唐镖，王江伟

(南京大学政府管理学院，江苏南京210023;江西行政学院政治学系，江西南昌330003)

民众示威抗议的警务处置模式之变迁*——以美国为例的讨论*

肖唐镖，王江伟

(南京大学政府管理学院，江苏南京210023;江西行政学院政治学系，江西南昌330003)

摘要:针对民众的各类聚众抗议行为，美国政府的警务处置模式经历了从“武力升级”到“协商管理”、再到“策略性限制能力”三个阶段的变迁。“武力升级”模式强调使用逐渐升级的武力以压制和驱散示威抗议者，维护或迅速恢复秩序;“协商管理”模式强调警察与抗议者在事前进行充分的协商和沟通，优先保护公民的表达权利;“策略性限制能力”模式则依赖监视、情报收集和空间控制，使抗议者丧失采取破坏性抗议方式的行为能力，在充分保障公共秩序的前提下允许公民行使表达权利。“协商管理”模式是美国警务处置风格的一次质的飞跃，重塑了当今美国应对示威抗议的基本架构、法律程序和警务理念。“策略性限制能力”模式更多的是在应对新挑战、融合前两种警务处置模式基础上的警务创新。

关键词:警务处置;武力升级;协商管理;策略性限制能力;示威抗议

“警务处置”是指警察对民众抗议事件的处理，它是国家回应抗议事件的一个具体层面，也是对其更为中性的界定和描述，抗议者通常将其视为国家的压制，而国家则称之为维护法律和秩序。［1］62在我国，随着社会经济的发展，社会矛盾日益突出，尤其是在群体性事件等聚众抗议事件频发的背景下，不少学者已大量使用西方的集体行动和社会运动理论分析国内问题，但它们均较少涉及西方学者有关警务处置的研究。国内学界对于社会运动理论的关注点更多地是解释集体行动的发生，政府与警察对集体行动的应对与处置则在一定程度上被忽视了。实际上，警务处置是一个解释集体行动为何发生的重要变量，它在某种程度上框定了集体行动的空间和界限。当然，警务处置也会受到行动者抗议策略和手法的影响，行动者在抗议手法上的策略创新会促使警察改变控制策略和方式，以便更好地维护公共秩序。换言之，抗议活动与警察的处置手法在相互调适与创新的过程中共同演变、发展。［2］94因此，对于警务处置的研究，有助于理解民众抗争行动策略的转变与创新，有助于评估警察回应方式的实际绩效。

西方学者对集体行动、社会运动和抗议政治的研究已发展成为一个系统的研究领域，有关国家如何处置和应对示威抗议等集体行动则是其中一个研究论题，即“警务处置”研究。警务处置是国家与民众互动过程中更为直接的一环，20世纪80年代，“政治机会结构”理论成为主流分析理论后逐渐受到学界关注。政治社会学家德拉波尔塔教授作为最早一批研究警务处置的学者，将警务处置视为考察社会运动外在政治机会结构的“晴雨表”，作为影响民众抗议手法的一个非常重要和直接的影响变量加以研究。［1］62

本文将以美国为例，研究警务处置模式的变迁。美国警察对民众示威抗议警务处置模式的形成始于20世纪早期，在应对和处置60年代民权运动中有了一次明显的质性转变，大体而言，其警务处置模式经历了“武力升级”(escalated force)、“协商管理”(negotiated management)和“策略性限制能力”(strategic incapacitation)三种模式的演变。本文将逐一介绍这三种模式的内容、特点和演变的原因，并简要讨论各种警务处置模式的影响。

一、20世纪70年代以前:“武力升级”模式

美国学者麦克派尔等人在分析美国的警务处置模式时发现，1960年代、1980年代和1990年代的警务处置模式有明显的不同，他们将60年代的警务处置模式称为“武力升级”模式，将80年代和90年代的警务处置模式称为“协商管理”模式，并以五个维度区分这两种模式。五个维度包括: (1)警察对第一修正案权利的尊重和保护程度; (2)对社区破坏的容忍度; (3)与示威者之间的沟通性质; (4)逮捕方式及其使用程度; (5)武力使用的方式和程度。［3］50－53依据五个维度，“武力升级”模式具有以下五个特点:

第一，第一修正案的权利被忽略，申请示威许可亦很难得到批准。

第二，常规的和传统的民众抗议形式会被容忍，比如和平的集会或纠察活动。由民权示威引起的干扰和破坏，以及诸如非常规的抗议形式、破坏性策略和违反社会规则等行为则不被警察所容忍。

第三，警察与示威者之间的沟通极少。除非为了获取必要的信息，警察不会在示威前或示威期间与示威组织者商谈或单独沟通。

第四，任何违反法律的行为会导致直接的大量逮捕，甚至在未破坏法律的情况下警察也会逮捕示威者，逮捕作为警察实现目的之强有力的策略手段而被应用。

第五，使用武力是处置示威的标准方式。警察常常以大量的武力展示面对示威者，当示威者不遵从警察的命令时，会招来警察不断升级地使用武力以压制或驱散示威者。

在“武力升级”模式下，示威抗议几乎被视为非法的诉求表达方式，不尊重公民的表达权利、公共秩序至上以及暴力压制是该模式的突出特点。多种因素促成了警察在该时期面对示威抗议时使用此种警务模式，其中两个相互作用的因素至为关键:一是种族骚乱与示威运动交织的社会背景;二是社会学的群体行为理论对警务理念的影响。

美国种族骚乱的大量爆发始于内战时期。内战结束后，美国联邦最高法院虽然连续通过了三个宪法修正案以保护黑人权利，但种族问题仍然没有得到有效的解决，种族骚乱和暴力冲突频发。自20世纪初到第二次世界大战，种族骚乱主要表现为黑人和白人之间为争夺领土居住空间的斗争。二战至20世纪60年代，另一种类型的种族骚乱开始大量出现，其表现为黑人居民对在贫困区内的白人店主和商人的财物进行破坏和抢夺。这些骚乱事件更具暴力性，而且波及多个地区，弥漫于全美的许多城市和地区。据估计，20世纪60年代各类型的骚乱事件不少于1893件。［4］53－60

指导这一时期处置聚众群体活动的警务理念则来自于早期社会学的群体行为理论，以勒庞和布鲁默为代表。勒庞认为，无论具有何种差异的个体，一经聚合为群体后，便受集体心理的支配而迥异于个人独处时的状态。勒庞将群体中个人行为典型地描述为“孤立的他可能是个有教养的个人，但在群体中他却变成了野蛮人”。［5］18勒庞的理论在20世纪初的欧洲非常盛行，并传播到了美国。布鲁默于20世纪40年代在勒庞理论基础上发展出集体行为形成理论，他继承勒庞有关聚众群体具有易受感染、相信谣言和非理性的特点，认为集体行为的形成具有集体磨合、集体兴奋和社会感染三个阶段的互动过程，其中集体磨合阶段是核心，是指聚众内谣言的传布和共同愤怒感的形成。［6］63早期社会学关于群体行为的基本观点是聚众群体中的个人行为易受煽动和刺激，具有匿名性、无责性和非理性的特点。至60年代，美国种族骚乱频发和民权运动盛行，此种有关群体行为的观点很容易找到理论市场，并迅速融入警察处置聚众行为的实务当中。

施威格鲁伯曾清晰地证明“暴民社会学”与武力升级模式之间的密切关联。暴民社会学来自于早期社会学中的群体行为理论，其核心观点是所有的群体都有可能转变为违法犯罪的暴徒群体。1947年，芝加哥大学罗曼博士为芝加哥公园区警察局编写的警务手册，便将“暴民社会学”的观点引入了群体管理与控制的警察实务中。至60年代，以罗曼所编手册为蓝本介绍暴民社会学的警务手册大量出现，遍布于美国各个警察机构，诸多警察杂志也大肆介绍暴民社会学理论。暴民社会学进入美国高级联邦官员培训课程，FBI机构、军人和警官学习暴民社会学，将其作为群体控制训练的一部分。［7］377－378

罗曼博士基于暴民社会学而为警察应对和控制群体行为所开出的“药方”，成为武力升级模式的一部分。首先，警察展示武力;其次，将特定的个体从群体中移除以免其成为暴民;最后，将群体和会与之产生相互感染影响的人隔离开。警察遵循武力升级模式采取这些不同的策略，暴民社会学则提供了对武力升级模式的理论解释。［7］378表1为罗曼博士的暴民形成阶段理论和相应的警察行动方式，更为直观地展示了暴民社会学与武力升级模式之间的关联。

表1　罗曼的暴民形成阶段论与警察行动［7］379

直接诉诸逐渐增加的武力压服或驱散聚众抗议群体，是“武力升级”模式最突出的特点，其更多地应用于防制和处置骚乱事件。但在种族骚乱与民权示威交织的社会背景下，地方政府优先考虑维持治安和社会秩序，大多数警察部门将处置民众骚乱的方式应用于集会、示威、游行等公民行使宪法第一修正案所保障的集体行动，将民众合法地聚集表达抗议的权利视为具有转变为暴民的潜在危险群体，此种警务模式非常容易导致聚众人群与现场处置的警察之间的对抗与冲突。由于“武力升级”模式对抗议者第一修正案权利的漠视，且大量逮捕以及不加分别地使用武力，导致了严重的人员伤亡和财产损失，因而也遭到了舆论的批评和指责，促使政府改变策略并寻求新的警务处置模式。

二、20世纪70年代至90年代:“协商管理”模式

20世纪70年代，美国警察开始改变应对聚众抗议的执法策略和方式，逐渐形成以“协商管理”为主导的警务处置模式。如前文所述，依据麦克派尔等人所提出的五个区分维度，与“武力升级”模式相比，“协商管理”模式具有以下特点:［3］51－54

第一，保护公民行使第一修正案的表达权利是警察的主要目标。

第二，可接受的干扰程度被视为示威者努力达致社会改变所不可避免的，警察不会试图阻止示威，而是限制由此种示威导致的干扰程度。警察所要做的是尽力引导示威活动在合适的时间和地点举行，以将此种干扰减至最低。

第三，警察与示威者之间的沟通交流被认为是保护第一修正案权利和保持干扰在可接受的程度范围内所必需的。警察通常会在示威前和示威进行期间主动与示威者就示威许可、时间和地点以及应当遵守的事项进行协商沟通。

第四，逮捕仅作为最后的手段被使用，而且仅针对违法者才使用。逮捕必须要有合法的授权，不得伤及示威者。警察通常会在示威前与示威者就逮捕进行协商沟通，告知逮捕的方式以及预估逮捕的数量，以判断是否会遭到积极或消极的对逮捕的抵制。

第五，警察应对示威抗议的治安执法仅使用最小必要武力。

“协商管理”模式的核心在于警察与示威者进行充分的协商沟通，双方不再处于对立的状态，警察的街头执法不仅要维护公共秩序，也要保护公民的表达权利。在“协商管理”模式下，美国的示威抗议数量越来越多，但是大多数的示威抗议却变得比过去更为规范和有序。［8］108促成美国警务处置模式从“武力升级”向“协商管理”模式转变的原因主要有两个方面的因素:一是内在因素。包括联邦调查委员会的调查、公共论坛法的确立和公共秩序管理体系的建立以及警察培训;二是外在因素。外在因素则通常表现为示威抗议的常规化。

1.联邦调查委员会的调查。20世纪60年代警察处置骚乱和示威引发大量暴力冲突事件后，美国三个国家调查委员会对此展开调查，相继发布了“柯勒尔报告”(the Kerner Report)、“艾森豪威尔报告”(the Eisenhower Report)和“斯卡兰顿报告”(the Scranton Report)。“柯勒尔报告”认为警察行为是促发骚乱的关键因素，建议对警察控制和处置聚众活动进行培训，并对使用致命性武力进行批评，提议仅能使用最小必要武力实现执法任务。“艾森豪威尔报告”更多地集中于警察对示威的处置，其主要观点和建议为:示威抗议在美国是普遍存在的现象，但暴力抗议仅仅是极少数;公众抗议是第一修正案保护的公民权利，因此总统、律师和联邦法院应采取必要措施保护该权利行使不受干扰;过分使用武力处置骚乱是不明智的策略，只会加剧而非消除骚乱。“斯卡兰顿报告”的观点和建议与上述两个委员会的研究报告类似。［3］54－55这三个委员会的调查报告直接影响了政府对于处置聚众活动的政策制定，并融入到警察处置聚众活动的实践当中。

2.公共论坛法的确立。“公共论坛法”(Public Forum Law)是指美国联邦最高法院于20世纪70年代运用“公共论坛原理”所宣判的一系列有关游行示威案例所组成的判例法，它确定了公众抗议表达的界限以及政府管制此种抗议表达的限度。最高法院在1972年的“芝加哥警察局诉莫斯里”案中首次使用了该原理，此后在1983年的“佩里教育委员会诉佩里地方教师协会”案中进一步明确了公共论坛的分类，该案将公共论坛分为“传统公共论坛”、“有限公共论坛”和“非公共论坛”。［9］45－46传统公共论坛是指基于长期的传统或法律而一直被用于公众集会或讨论的公共场所，比如公园、公共街道和人行道等。有限公共论坛是指由政府开放并用于公众进行表达活动的场所，比如公立大学设施和市政剧院等场所。对于公共论坛上的表达活动，政府仅能施加于合理的时间、地点和方式的限制，而不能禁止表达活动。非公共论坛是指既非传统上也非开放用于公众交流的场所，比如监狱和军事基地等场所，政府可以完全限制或禁止公众使用非公共论坛举行表达活动。这些判例，成为法院审判有关集会、游行、示威等聚众表达案件的依据，其最大的意义在于将第一修正案所保障的公民表达权利明确化和具体化，它“将言论表达的权利与论坛的地理或功能性特征结合在一起，创造了有关何种表达的类型将被允许的共享的预期，并且因此减少了因对何者将被允许的模糊不清而导致的对言论表达产生‘寒蝉效应’的危险”。［10］2140

3.公共秩序管理体系的建立。公共秩序管理体系(Public Order Management Systems)是指警察机构引导和管理抗议者进入和使用公共空间的一整套警务实践的政策、程序和标准。其最早出现于哥伦比亚特区警察局的警务实践中，此后逐渐被美国其他地方警察局模仿和借鉴。它由许可制、协商沟通、应对计划和抗议者自我管理四个核心部分组成。［8］91许可制度是公共秩序管理体系中最为基本的构成部分。抗议者欲举行示威游行必须事先向警察机构申请许可，申请的内容应包括:示威组织者的姓名;示威的时间、地点、方式、目的;欲举行的活动以及预计参与的人数。协商沟通是指警察须主动与示威抗议的组织者或负责人进行沟通，双方沟通的主要内容涉及拟示威抗议的时间、地点和方式;公共秩序维护以及清洁设施、演讲舞台、扩音设备的安排和使用等。应对计划是指为应对抗议示威，警察机构必须为此制定详细的计划以做好充分的准备。计划的内容通常包括:收集信息;评估警察面对的情形;安排和调配警察人员;考虑可能发生的情形并做好预案等。抗议者自我维持秩序是指警察机构通常会鼓励或要求示威群体使用编队管理制度，在大型示威中尤其如此。比如以50人为一个编队，并选派或委任一名“队长”以维持示威秩序，警察通常会就编队管理问题与示威组织者进行讨论，以便评估该示威群体自我管理的能力，并提供建议和帮助以增强示威群体的这种能力。

4.警务培训。20世纪60年代的骚乱事件发生后，美国军事警察学校共开发了两套用于培训警察应对示威和骚乱的课程，分别于1968年和1970年投入使用。据估计，共有一万名警官、警员和其他官员接受了这些课程的培训，［3］62这两项培训课程对新的警务处置实践产生了直接的影响。其中更为重要的是第二套培训课程，它对警察提出的一些警务处置要求直接反映了“柯勒尔报告”和“艾森豪威尔报告”中所提出的观点和建议，这些要求包括:强调脱序行为有各种形式，大多数的冲突事件不能简单地定义为“骚乱”，且应重新评估各种控制骚乱的方式;导致脱序的不同方式对社会和政治现状的破坏程度不同，因此处置方式应具有灵活性和区别应对;在任何情况下仅能使用最小武力实现维持法律和秩序的目标。［3］63－64与此同时，警察处置聚众活动的方式也发生了很大改变，警察更多地使用沟通技术、防御性装备，比如头盔、盾牌和防护服，攻击性装备主要为警棍、橡皮子弹和特制武器。

5.示威抗议的常规化。除政府自身的革新与转变外，抗议活动本身的变化也促使了这一时期采用新的警务模式。20世纪60年代民权运动取得很大成就后，在70年代便走向低谷，此后美国的示威抗议日益走向常规化。示威抗议的常规化表现在抗议频次增加和抗议方式温和两个方面。据麦卡锡等人对1982年和1991年哥伦比亚特区示威数量的研究表明: 1982年和1991年的示威总数分别为1209起和1856起，示威规模少于26人的在这两个年份里分别占60.4%和53.4%; 26－100人的分别占17.0%和20.8%;超过100人的分别占22.7%和25.8%。［11］484越来越多的小规模示威抗议意味着民众更倾向于选择低度对抗形式的集体行动(如集会请愿)，更具斗争性的抗议方式(如占领交通要道)逐渐减少，并且高度对抗的方式被接受和实际被公民使用的数量与过去二十年相比更为有限。［12］7－8公众抗议的常规化使得抗议行为不再是一种非常规政治，而成为公民日常政治参与不可或缺的组成部分。因而过去以“武力升级”模式回应公民聚众示威等集体行动变得不再必要，保障公民权利的“协商管理”模式逐渐成为主流。

在上述因素的相互作用下，自20世纪70年代始“协商管理”逐渐成为警察应对示威抗议的主导性警务处置模式。该模式鼓励警察与抗议者通过许可申请程序而积极合作，许可制将协商管理方式制度化，使抗议活动变得更加可预测和常规化，而充分的事先沟通则有助于增强彼此信任，避免和减少暴力冲突发生的可能性。然而，示威抗议的目的在于表达诉求以引起公众的关注和政府对该诉求的回应。因此，对示威抗议者而言，很重要的一个方面就是要获得媒体的广泛报道，“一个没有被报道的社会运动就如同一个没有发生过的社会运动”。［6］268研究表明，绝大多数的示威会被主流媒体所忽略，只有规模非常大的示威才会被媒体报道。［11］494因此，当示威抗议变得越来越日常化和制度化之后，为了达到预期的示威效果和目的，示威抗议者必然会发展出新的抗议策略，而抗议者的策略创新对既有的警务处置模式无疑又是新的挑战。

三、21世纪以来的新趋向:“策略性限制能力”模式

1999年10月30日，约5万名抗议者对WTO部长级会议举办城市西雅图举行示威抗议。抗议者占领街道，组成人墙封锁交通，阻挡建筑物出入口，损毁财物和破坏公物，甚至直接与WTO参会代表发生冲突。西雅图警方完全未对如此大规模和破坏性的抗议事件做好准备，为了控制局势，警察对示威者采取了攻击性的方式，如向示威群众喷洒辣椒粉、发射催泪瓦斯和橡皮子弹，试图驱散示威人群。抗议者与警察之间发生了激烈的对抗冲突，致使第一天的会议日程被迫取消。西雅图市长宣布戒严并在市中心建立起“禁止抗议区”。华盛顿州州长宣布进入紧急状态，并且要求国民卫队帮助警察夺回街头。整个抗议过程持续了5天，这起事件被称之为“西雅图之战”，它“在抗议手法和警察回应两方面都是标志性的事件，开启了一种全新的模式”。［13］335西雅图事件之后，美国警方吸取经验教训，积极调整应对抗议示威的策略方式。此后，在许多大型的抗议示威中，警察均采取了不同于“武力升级”和“协商管理”模式的应对抗议事件的方式，一种新的警务处置模式已然成型。

诺亚克斯等人认为，西雅图事件之后美国警察已采取了新的应对示威抗议的警务处置模式，即“策略性限制能力”模式。“策略性限制能力”是“指一系列旨在暂时性地使具有违法倾向的抗议者失去行动能力的策略和手段，包括建立广泛的禁止抗议区、增加非致命武器的使用、策略性地使用逮捕以及对示威群体的监视等”。［14］343吉尔哈姆结合麦克派尔等人区分不同警务处置模式的五个维度，增加了三个维度以比较“武力升级”、“协商管理”和“策略性限制能力”三种警务处置模式之间的不同(见表2)。其中，警察针对不同的抗议者区别使用不同的回应方式在前五个维度上体现得非常明显，吉尔哈姆所增加的三个维度则使“策略性限制能力”模式更为明显地区别于前两种模式。依据这八个维度，“策略性限制能力”模式具如下八个特点:［15］640－646

表2　三种警务处置模式比较［15］640

第一，第一修正案权利。只有事先经由许可程序获得许可并遵从警察引导的抗议者，其言论自由及和平集会权利才会得到保护。

第二，对破坏的容忍。警察会选择性地决定哪些地点、哪个时间以及哪种方式的示威抗议可以被容忍。抗议者只有遵从这种事先确定好的规则才会被容忍，任何对这些规则的偏离均是不被允许的。

第三，协商沟通。针对愿意申请许可的，警察会选择性地与抗议者进行单向沟通，告知其什么样的抗议活动是被允许的。而对于拒绝遵守警察发布的命令且可能或实际上具有违法倾向的抗议者，警察通常会拒绝与其协商沟通。

第四，逮捕的使用。逮捕被选择性地应用于那些尚未有任何犯罪行为但被认为或怀疑是具有违法倾向的抗议者。先发制人地逮捕可以使警察对无法预测其行动的个人和群体丧失行动能力。

第五，武力的使用。常规性地针对被认为或实际上具有违法倾向的抗议者使用武力，且广泛使用非致命性武器。警察使用武器的目的是暂时性地使潜在的破坏性抗议者失去行动能力，并使他人远离警察把守的入口或驱散示威者。

由上述五个维度的比较可见，“限制能力策略”模式与前两种警务模式相比，更强调选择性区分方式的运用，即警察将抗议者分为“好的”和“坏的”抗议者或有节制的和逾越界限的抗议者两类。［16］83对于那些愿意遵循许可程序且进行和平示威的抗议者，警察仍然会尊重其示威的权利，也不会对其进行逮捕或使用武力。因此，在此种情况下警察仍然没有放弃“协商管理”模式的使用。而下面三个特点，即监视、情报共享和空间控制，则是“策略性限制能力”模式所具有的更为显著的特点，也是该模式下警察所普遍采用的应对示威抗议的方式，且针对所有的示威抗议者。

第六，监视。“武力升级”模式下，警察通过渗透或告密者的告发对异见群体进行监视，收集有关重要的或激进的个人和团体及其从属关系的情报;依据“协商管理”模式，警察更少依赖监视，更多的是通过许可制直接从抗议者组织本身获取示威活动的信息。而在“策略性限制能力”模式下，则更多地使用新技术，如摄像录像监控、视频转播示威画面到指挥控制中心等手段，进行大规模和广泛的实时监控。

第七，情报共享。前两种模式下，受制于分权型的警察体制，各警察机构之间的情报共享受到较大限制。而在“限制能力策略”模式下，情报共享则更为广泛。其表现在: 1.在抗议事件前，有关抗议组织的信息会常规性地经由每周的情报公报从联邦机构分发给各州和地方警察局。2.在抗议事件期间，相关机构会进行大量的信息收集和共享，而对于被视为是“国家特别安全事件”的大型集会，联邦、州和地方机构在美国特工处的领导下联合运作，收集、评估、分发和传递实时情报。此外，一些媒体也会自觉地向警察提供抗议者的有关信息。

第八，空间控制。“武力升级”模式下，警察使用障碍物或警戒线驱逐抗议者进入某个地点以便大量逮捕或以武力惩罚他们，对空间的控制主要是当发生对抗时警察所进行的反应性回应。“协商管理”模式下，主要是用障碍物引导抗议者进入他们在许可阶段经协商同意进入的被限制区域进行抗议，这些区域通常会设置在被抗议的目标群体听力所及范围。而在“策略性限制能力”模式下，警察通常会将空间分成四类:［17］96－97(1)严格保护区，它是抗议者所抗议的目标群体所在的区域，任何没有证件和未经安全检查的人不得进入; (2)言论自由区，它是警察事先决定允许合法的抗议举行的区域，并且其通常远离抗议者的目标群体; (3)弹性区域，它是临近严格保护区的公共空间，在这些区域，第一修正案的权利暂时性地被剥夺，该区域也是警察和抗议者非常可能发生冲突的区域，个人进入该区域会被认为是具有违法倾向的抗议者; (4)报道自由区，它是由警察事先选定的允许记者报道抗议活动的区域，其目的在于使记者远离上述三个区域。通过这样一种区域的划分，警察在抗议的目标群体周边建立起大量的严格保护区，从而建构了一套严密的隔离体系，以限制示威抗议者或使其丧失有效的行动能力。

大量和广泛使用监视、情报共享和空间控制手段是“策略性限制能力”模式最为突出的特点，它已经取代“武力升级”和“协商管理”模式成为警察应对大规模抗议事件的主导型执法模式。进入21世纪以来，这种新的警务执法模式的出现，主要源于以下三个方面的因素:

首先，回应示威抗议策略创新的需要。自1999年西雅图抗议事件开始，一股反全球化示威运动迅速兴起，并带来了新的抗议策略。抗议者的策略创新主要体现在: 1.组织形式上，抗议运动采取非等级化的组织结构、广泛使用非正式的招募网络，抗议群体由来自各地的学校、家庭、教会和工作中的“亲缘团体”组成，它是反全球化运动的基本组织单元。［16］55由亲缘团体建立起来的运动没有核心的领导人物，它是一种分散的组织结构。在这种结构下，警察无法对其进行事先的监控，也难以估计参与抗议的人数。因为没有核心领导者，警察也无法与抗议者事先协商沟通。2.抗议手法上，抗议运动也拒绝事先与警察协商沟通，他们通常诉诸直接的行动方式，使用警察无法预测和具有对抗性的抗议手段，比如静坐、占领和封锁等。尤其是规模较小、激进和草根的群体，他们往往会采取具有违法性的抗议手段以引起媒体的关注和报道。［14］348－349因此，分散的组织结构和破坏性的抗议手段使“协商管理”模式在应对和处置抗议示威时不再有效。

其次，新的犯罪控制警务理念的影响。“策略性限制能力”模式受被称之为“新刑事政策学”的犯罪控制警务理念所影响。［15］639新刑事政策学从传统刑法和犯罪学关注于个人转向对危险群体的总体控制，更强调情报和监控。［18］10－11这种理念将犯罪视为系统性的而非个人性的，与“破窗理论”一样，它非常强调对失范行为的预防和控制，通过风险管理和评估而事先采取措施使具有犯罪危险的个人或群体丧失行为能力，这在处置聚众抗议中非常突出地体现在强调空间控制和隔离上。

最后，“9·11事件”使公共安全在治安执法中成为首要考虑因素。2011年美国发生“9·11”恐怖袭击事件之后，更加强调公共安全的重要性，对防范现实危险和威胁的认知明显超出了对保护公民自由权利重要性的认知。“9·11事件”后，美国当局于2001年10月迅速通过了《美国爱国者法案》，这使警察机构更容易将表达异见犯罪化。［16］66过去游行示威是公民日常生活中的普遍现象，而在“9·11事件”后，警察机关则更加普遍地以维护安全的名义减少对游行示威的许可或仅允许其在指定的地点和路线举行游行示威。法院也往往以维护公共安全的利益为由判定政府和警察限制公民权利的行为合宪。［19］404－405因此，自“9·11事件”之后，在预防恐怖主义和防范公共安全威胁的背景下，警察执法可以更加积极地介入公民的个人领域，监视、情报收集、空间控制等一系列新的警务处置方式被广泛使用。

总之，自西雅图抗议事件以后，警察对抗议事件的处置更加强调公共安全的维护和犯罪预防，“9·11事件”则大大增强了对这点的重视。“策略性限制能力”模式的主要目的在于通过监视、情报共享和空间控制来识别和免除可能的和潜在的威胁，从而使公共秩序脱序的风险最小化。在应对2011年9月开始并持续数月之久的“占领华尔街”运动中，警察同样大量使用了监视、信息共享和控制空间的处置策略，［17］94－97再次表明了“策略性限制能力”模式在警察处置示威抗议中的有效运用。但这种警务模式也带来了一些问题，如: 1.成本高昂。比如处置2002年世界经济论坛会议期间的示威抗议，单警察加班费就接近1100万美元; 2004年迈阿密召开北美自由贸易协约国会议期间处置示威抗议的预算是2390万美元。［16］1082.限缩了公民权利。监视、情报收集和空间控制的大量使用，不可避免地会侵犯公民的自由权利。尤其是使用篱笆和栅栏建立起各种“禁止示威区”和“言论自由区”的做法，遭到了美国法学界的大量批评。

四、结论

美国警察回应示威抗议活动经历了“武力升级”模式、“协商管理”模式和“策略性限制能力”模式三种不同的警务处置风格。“武力升级”模式强调使用逐渐升级的武力以压制和驱散示威抗议者，其首要目的是迅速维护或恢复秩序，但结果却往往造成抗议者与警察之间的对抗与冲突。“协商管理”模式更侧重于经由许可制的程序使警察与抗议者在事前进行充分的协商沟通，其优先考虑的是保护公民的表达权利，该模式下的示威抗议往往以和平的方式进行和结束。而“策略性限制能力”模式则更为依赖于监视、情报收集和空间控制，从而使抗议者丧失采取破坏性抗议方式的行为能力，其在充分保障公共秩序的前提下允许公民表达权利的行使，为维护公共秩序，此种模式通常要耗费大量的人力、财力和物力，且严重限制了公民的表达权利。这三种模式是在不同时期占据主导性的警务处置模式，其中从“武力升级”模式转向“协商管理”模式是警务处置风格的一次质的飞跃，它奠定和重塑了当今美国应对示威抗议的基本架构、法律程序和警务理念。而进入21世纪以来的第二次警务转向，则更多的是在新形势下为应对新的挑战，在融合前两种处置模式基础上的警务创新。它同样使用武力，但与“武力升级”模式不同的是，它更多地使用预防性逮捕、非致命性武器等更为软性的武力形式;它也没有抛弃“协商管理”模式的使用，只是更为强调对“有节制”的抗议者和“逾越界限”的抗议者采取不同的应对策略，同时大量使用监视、情报收集和空间控制以防范潜在风险和预防失序。

美国三种警务处置模式的演变，反映了西方主要民主国家警务处置发展变化的一般趋势。西方民主国家在控制公共秩序上的彻底转向源于在20世纪60年代末期达到顶峰的最大一波抗议浪潮，自70年代始这些国家的警务处置模式便逐渐从不容忍、武力升级的风格转向更为容忍、柔性、协商管理的风格。［20］198进入21世纪后，在面对反全球化运动和跨国抗议的大背景下，预防性逮捕、空间隔离与控制、非致命武器、情报收集和共享等手段被广泛应用于处置大规模的示威活动。［21］136至于如何解释不同警务处置模式的变化演进，德拉波尔塔及其合作者最早提出了解释抗议警务模式的六个变量，即不同的抗议警务模式取决于:警察的组织特征;政治权利的配置;公共舆论;警察的职业文化;警察与抗议者的互动;警察认知。［22］2这些变量在美国警务处置模式的变化演进中均发挥了作用，其中三个方面的因素至关重要，即制约警察行为的外部因素(国家政策、法律结构和公共舆论)、引导警察行为的警务理念以及抗议者行动策略的变化创新，这三个因素相互影响共同塑造了不同的警务处置模式。在此，尤其应当关注的是抗议者的抗议手法与警察的处置模式之间的互动影响，一方作为挑战者，另一方作为回应者，每一方的策略创新都会促使另一方调整和改变策略。在“策略性限制能力”警务模式下，抗议者所发起的示威运动将会越来越难以成功和取得预期效果。而随着网络力量的兴起，经由网络进行抗议动员变得更为方便快捷，网络也越来越成为抗议手法的创新点，公众抗议也越来越多地从街头走向网络，大量的网络抗争形式是否会对目前的警务处置模式发起新一轮的挑战，抑或警务处置模式在网络社会的背景下正在经历着新的调整与适应，这有待进一步的观察。

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责任编辑:熊先兰

On the Models of Policing Protest and Its Evolution about the Public Protest Demonstration*——Taking the United States as the example

XIAO Tang－biao，WANG Jiang－wei*(School of Government，Nanjing University，Nanjing，Jiangsu 210023; Political Department，Jiangxi Administration Institute，Nanchang，Jiangxi 330003，China)

Abstract:Policing protest refers to the police handling of protest events.American government has developed three kinds of models of policing protest，escalated force，negotiated management and strategic incapacitation.Escalated force model stressed that police use escalating force to suppress and disperse protesters，its primary purpose is maintain or restore order quickly.Negotiated management model focus more on mutual communication between police and protester，which prefer to protect citizens’expressive rights.Strategic incapacitation model relies heavily on use of surveillance，information gathering and controlling space aimed at temporarily incapacitating transgressive protesters，which allow citizens exercise expressive rights under fully safeguard public order.Shifted from“escalated force”to“strategic incapacitation”is a qualitative leap，which shaped the basic framework，legal procedure and policing philosophy of policing protest in United States.The second transformation from“negotiated management”to“strategic incapacitation”is a policing innovation based on the first two kinds of policing protest models in order to response new challenge.

Keywords:policing protest; escalated force; negotiated management; strategic incapacitation; protest demonstration

基金项目:国家社科基金项目“社会转型时期的群体性事件研究”(编号: 05BSH009) ;江西行政学院2015年度专项课题“公共安全治理视域下集会自由权的限制研究”(编号: 15ZX16) ;复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心跨学科基金项目“发达国家聚众抗争活动的法律规范研究”(编号: CCPDS－FudanNDKT15004)阶段性成果。

作者简介:肖唐镖(1964－)，男，江西泰和人，南京大学公共事务与地方治理研究中心教授、博士生导师，主要从事地方治理与抗争政治研究;王江伟(1988－)，男，江西丰城人，江西行政学院政治学系讲师，博士，主要从事地方治理与抗争政治研究。

*收稿日期:2015－04－12

中图分类号:D911

文献标识码:A

文章编号:1001－5981(2015) 04－0020－07