农业福利国家的理论与经验*

张光，吴进进，陈少威

(1.厦门大学公共事务学院，福建厦门361005; 2.江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013; 3.清华大学公共管理学院，北京100084)

农业福利国家的理论与经验*

张光1，吴进进2，陈少威3

(1.厦门大学公共事务学院，福建厦门361005; 2.江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013; 3.清华大学公共管理学院，北京100084)

摘要:农业政策转型的普遍规律是逐渐走向农业福利国家。运用现代化—趋同理论，认为自工业化以来，成功地实现了经济现代化的国家农业政策，普遍经历了从农业推动到农产品价格支持、再到对农业生产者进行直接财政补贴的演进过程。

关键词:现代化—趋同理论;农业福利国家;理论与经验

一、引言

一个国家想要依靠自给而非进口来解决国民的吃饭问题，那么，国家就必须采取农业政策推动农业发展。但是，在工业化的不同阶段，农业在经济中扮演的角色和国家对农业的态度也呈现出不同的特征，观察已经实现工业化的国家农业政策的演进过程，或者分析同一时期工业化国家与欠发达国家的农业政策的差异，我们就会很清晰地发现，工业化进程与农业保护主义呈现正相关性的普遍规律，我们将这一规律称之为农业保护主义的现代化—趋同理论。现代化即工业化进程，是农业政策演进的经济动力。工业化进程决定了农业支持政策的需求和供给，随着工业化进程的推进，农业的地位和农业的相对收入会不断下降，农业对国家加强农业支持与保护的需求增加。工业化进程也显著提高了政府财政能力，而且农业生产人口数量的锐减，国家也有能力为农业提供越来越大的支持与保护。农业福利国家代表了工业化国家的一个普遍的农业政策类型，以对农业生产者的价格补贴和财政直接补贴为主要形式，在本质上是国家推动对农业生产者的收入再分配政策，因而是一种明显的福利政策。

在前工业化时代，农业不仅是国家经济和国民就业的主体，也是国家财政收入的主要来源，统治者本能地十分重视农业生产。但是由于农业人口规模巨大以及技术水平和国家财力的不足，国家对农业的支持推动力度很小，在大多数情况下，政府对农业一般持放任态度，辅以有限的投入。工业化开始后，农业担任为工业提供原料和初始资金的角色，农业在经济中的地位更加重要，国家对农业的支持力度也有所增加，投入的资金也更多。随着工业化的发展，农业的薄弱性也充分展示出来。相比非农产业，农业生产率较低，农产品价格波动也更为频繁，农民收入增长十分不稳定，此时国家对农业的政策开始发生巨大转型，农业政策不再仅仅止于推动措施，国家在价格和财政直接补贴上对农业予以支持，农业政策也从推动型政策转变为再分配型的农业福利政策。

本文探讨的是国家农业政策转型的一般规律，认为随着工业化进程，国家的农业政策的转型有着一定的发展规律，近代以来农业政策的演进经历了三个阶段:大致上从农业推动政策开始，向农业价格支持政策过渡，并最终发展为农业福利政策。这一发展规律是由经济发展与经济结构转型决定的，而具体的转型过程与形态则由各国复杂的政治经济制度与环境塑造。

二、农业福利国家的现代化—趋同理论

只要人类饮食仍依赖生物资源，那么农业的基础性地位就不会改变。除了极少数小国或气候环境极为恶劣的国家的粮食依靠进口外，大多数国家都必须在不同程度上发展本国农业。农业不仅对人类生存极端重要，而且在经济增长与转型过程中扮演着特殊的角色。在前现代社会的农业国，农业是经济的主体，农业容纳了绝大多数人口和劳动力。农业经济同时也是统治者收入的主要来源，国家对农业的重视程度不言而喻。然而，随着工业化发展与经济转型，农业在经济增长中地位不断下降，工业取代农业成为推动经济增长的源泉，农业扮演的角色和发挥的作用不断变化，国家的农业政策取向也随之不断转型。

工业代化理论是解释国家农业政策变迁的最经典理论。二十世纪八九十年代的学者们观察到一个有趣的现象，发达国家总是保护农业，而贫穷国家却对农业征收重税。学者们发现了人均收入增长和经济结构的现代化转型与国家农业保护程度之间存在显著的正相关关系。［1］124回顾发达国家经济发展过程，学者们也发现农业政策从汲取到保护的演变过程，［2］263－275学者们借此提出了农业政策转型的现代化理论，又称发展模式(development pattern)。这一理论的基本观点是:随着工业化发展和经济现代化进程，国家的农业政策也逐渐从汲取与剥夺农业走向农业保护主义。

这种随着现代化发展而出现的国家农业保护主义与农业福利国家兴起的现象与趋势是现代化趋同理论的一个重要体现。Wilensky指出的发达国家工业化进程中经济、政治与文化结构出现的同质化现象，提出了现代化中的趋同理论。所谓趋同论(convergence theory)，是指随着国家越来越发达，这些国家会发展出一套相似的经济、政治和文化结构，以及某种程度上的共同价值观和理念。趋同论认为，随着工业化的进程，富裕国家在社会结构、文化和政治制度上将朝着共同的方向发展，出现共同的趋势，导致趋同现象产生的决定因素就是工业化进程。［3］3Wilensky概括了政治、经济和社会文化9个方面的现代化趋同趋势:亲属关系与家庭构成及其政治需求的变化、少数群体的平等化趋势以及政府的平权运动;高等教育的大众化;大众传统的主导地位以及政治与文化的娱乐化趋势;专家与高智群体的增加;中高产阶级的扩张，高级蓝领以及中低产阶级的增长;农民与低技能手工工人阶层的萎缩;工作组织、日程与时间的变化;福利国家的兴起与增长;政治制度的变革。

农业福利国家趋势对应了趋同理论中的福利国家兴起与发展的趋同趋势。推动福利国家兴起的主要因素是经济增长及其人口结构的变迁。在全世界范围内，经济发展水平与国家的福利发展程度呈现高度正相关性。经济增长导致人口生育率的下降，人口结构也逐渐走向老龄化，产生了大量需要养老、医疗服务等社会保障需求的老龄人口。经济增长与工业化也增加了劳动阶层的疾病、失业、意外伤害等经济社会危机与风险，为了应对这些风险，政府不得不满足公众需求，建立和扩张社会福利项目，推动福利国家的建立与发展。［4］10发达国家福利政策在很多维度上呈现趋同趋势:主要发达国家都形成了7种到8种福利项目与类型;福利支出规模在二战后，特别是1950年代到1980年代期间迅速扩张，福利项目的覆盖面不断扩张，实现广覆盖，福利项目的筹资模式也在一定程度上相近。

最新的研究表明，农业福利国家是福利国家体系的重要构成。与养老、医疗等普惠性的社会福利项目不同，农业福利政策属于特定型福利项目，如针对失业人员、贫困救济、妇女儿童等特殊群体的福利项目。现代化的一个显著趋势就是经济结构中农业地位的下降、农业人员比重的降低和工农收入差距的拉大，农业从业者也逐渐成为需要福利政策救助的对象，国家福利体系也从传统福利项目的受众扩张到农业从业者，农业福利国家也是现代化趋同论的典型表现，人均收入越高，农业产值和农业产业从业者比重越低的国家，农业保护程度也就越强，农业福利国家程度也就越高。Honma ＆Hayami［5］56以及Krueger，Schiff＆valdes［6］245等都提出了工业化国家农业保护政策和低收入国家农业汲取政策之间的强烈对比，形成了一种经济越发展越支持农业的发展悖论(development paradox)。［7］32

在工业化的最初阶段，国家对农业征税，从农业汲取资源来支援工业部门的发展，同时为了维持工业部门较低的劳动工资，食品价格也被控制得很低。然而在工业化进一步发展后，工业部门劳动力收入增长很快，随着他们生活水平的提高，对食品的需求弹性开始降低。与此同时，农业产值和农民收入的增长也遇到瓶颈，农业产值和农民收入开始滞后于工业部门，农业部门的劳动力比重也快速下降。农业部门地位下降，农民收入增长缓慢，以及农业与农民受经济危机与价格波动之害尤为剧烈。国家开始考虑对农业进行补偿，农业政策的保护主义取向越来越明显。随着现代化发展，人均收入不断提高，食品消费支出在日常支出中的比例显著下降，因此消费者对食品价格也变得越来越不敏感。在工业化社会，农业从业人口比重很小，国家对农业的支持与补偿分散到所有消费者和纳税人头上，每个人支付的成本很小，因此消费者和纳税人对食品价格以及政府支持和保护农业的反对也不再强烈。［8］124政府因此也开始对农业和农民实施保护政策，即农业保护主义。农业保护主义旨在维持农业生产的生活水平，其角色表现为一种国家的福利供给，农业保护主义实质上成为发挥再分配作用的社会福利政策。

农业政策变迁的趋同理论阐释了工业化与经济结构转型驱使着农业政策从汲取到保护主义的转型规律。Sheingate总结了十九世纪末以来主要发达国家农业政策发展史，开创性地将农业政策和农业政策的演变划分为三个阶段和三种类型:农业推动政策、农业价格支持政策、农业补贴政策，并将以农业补贴政策为主要内容的农业支持政策称为农业福利国家。［9］15

图1展示了农业福利国家兴起的现代化—趋同理论。在工业化初期，农业是工业汲取的主要来源，食品特别是粮食是工人消费的主要构成，无论是出于提高工业资源供给，还是减低食品支出的考虑，国家都需要采取农业推动政策，通过一定程度的农业投入保持农业增长，提高农产品产量。经济的初级阶段限制了国家财力，国家不愿也无力为农业推动政策支付较高的政府支出。因此，这一时期国家农业政策是农业推动政策。随着经济发展和经济结构的转型，工业产值的增长和工业从业者收入不断提高，农业在经济中的地位则持续下降，农业人口比重也随之降低，国家为补偿农业和农民在经济转型过程中不断拉大的工农收入差距，实施了越来越强的农业保护政策，通过价格支持政策保护农业生产收益，并最终在高额的国家财力基础上采取再分配手段对农民提供补贴与收入支付。因此，在工业化后期与完成后，国家的农业政策则以价格支持政策和农业补贴政策为主。

图1　农业福利国家的现代化趋同理论

(一)农业推动政策(Agriculture－promotion Policy)

在工业化之前，尽管农业是经济的主体，但由于农业生产率的低下，国家没有充足的财力推动农业增长;由于技术条件的落后，也没有足够的技术手段推动农业技术的革新;由于市场经济不发达和农业的自然经济性质，国家也没有足够的动力去推动农业的扩张。因此，在工业化革命之前的传统农业社会，国家对农业政策是放任的，以及极有限的推动措施，如劝农兴桑、拨付极少的资金，主要依靠农民进行农田水利建设、改良粮种鼓励农民耕种。农业放任态度使得中央政府也没有设立专门主管农业的部门，如帝制时代的中国，有限的农田水利主要在地方政府支持下，由农民承担徭役来完成。在中央六部中，并没有为农业留下独立位置，只有工部承担一定的屯田、水利工程，但其主要职能是军事和皇家土木工程建设，与农田水利并无多大关联。在农业国家，税收是国家财政最主要的来源，是统治者汲取财富的主要渠道。国家往往通过调整农业相关的税赋与徭役等负担项目影响农业生产。

工业化初期，工业化是经济增长的引擎，国家发展战略的重点是工业，农业则被视为落后的产业形态。然而农业却是主要经济部门和劳动力主要就业部门，因此，尽管国家大多轻视农业对经济增长的作用，但是重视农业对工业增长的服务作用。农业对工业的贡献表现为工业应从中榨取食物、劳动力和资本，经济发展也就是现代工业不断吸收传统农业的资源而得到扩张的过程。早期的发展经济学理论分析了工业化初期农业与工业化的关系，刘易斯提出的二元经济发展模式认为，传统部门(农业部门)的剩余劳动力的边际生产力接近于零甚至为负数，因此农业部门的命运在于劳动力向现代部门即工业转移。经济发展也就是二元部门向一元化机构转变的过程。只有当工业发展将农业的剩余劳动力吸收告罄后，农业劳动率才能得到提高。拉尼斯和费(Ranis＆Fei)提出的“费－拉”模式强调了农业为工业提供劳动力和农产品剩余的作用，认为农业发展缓慢制约了工业的扩张。［10］533－565关于农业对工业化的贡献，早期的发展经济学家认为农业在劳动、资本、外汇、粮食和市场(农民作为买者与卖者)五个方面为工业提供资源。［11］255在较为发达的市场经济条件下，农业脱离自给自足的小农经济状态，通过工农业商品流通互换，工业凭借其高生产率、高附加值与价格优势，从农业获得大量资金积累。在后发国家，为了加快追赶工业化步伐，尽快实现国家工业化与经济腾飞，农业成为部分国家政策驱动资金汲取的主要对象。落后国家往往采取偏向工业与城市的农业歧视政策，制定高农业税率，直接汲取农业税收，再利用财政资金直接投资工业，或者运用行政权力或垄断农产品购销市场，压低农产品的城市销售价格，降低城市消费和工业发展成本。在工业化基础薄弱的国家，农业也是出口创汇的主要来源，农产品出口获得的外资被用做工业化资金，进口国外先进工业设备。

由于农业对工业化初始阶段有着如此重要的功能，国家在工业化启动后也开始实施不同程度的农业推动政策。国家出于理性，不但不能抑制农业发展，反而要推动农业增长，特别是粮食和工业原料等农产品产量的增长。国家在中央政府设立专门农业部门、制定农业推动政策，特别是要开辟农业财政支出，改革土地与农业生产制度，调整农业税率。在西方民主国家，农业部门不仅是农业政策的决策机构，而且担任农业从业者代言人的角色。在非民主或后发国家，农业部则主要为统治集团的国家工业化战略服务，在执行推动政策的同时，为汲取农业资源而实施推动政策。国家最主要的农业推动政策就是农业财政支出政策，支出政策一般由已经建立的农业部门负责。财政支农支出内容广泛，包括为解决农业市场失灵的农业基本公共设施支出，如农产品销售与运输的交通建设、农产品公共储备支出、农产品营销和促销支出等，以及直接提高农产品产量和附加值的支出，如农业培训与教育支出、农业研究与技术推广服务支出、农业信贷服务等。然而，这一时期的农业推动政策在总量和比例上都是很小的，其原因一方面源于国家致力于发展工业化，农业推动政策远非国家发展政策的重心;另一方面由于工业化初中期，农业经济仍然占据国民经济相当大的比例，国家财力尚不足以支持较大比重的农业支出。

正如上文提到的，工业化初中期的农业推动政策是与各种的汲取联系在一起的。然而值得注意的是，在先发与后发国家以及不同的经济与政治体制的国家，汲取与推动的比重、汲取的形式都不相同，甚至截然相反。在先发国家，特别是西方民主国家，工业化推动了农业市场化的发展，农业从业者作为重要的利益群体开始走上政治舞台，在政党政治的制度环境下对农业政策发挥着越来越显著的影响，国家实施农业推动政策的同时并没有国家政策意义上的汲取，而工业对农业的汲取则主要通过市场机制即工农产品的价格差距来实现，而国家则并未制定不利的农业政策。如在美国十九世纪中期，南部地区是棉花的主要生产地，而棉花主要以出口为主，南部地区本身很少生产工业品，而北部工业发达，南方通过出口棉花获得的资金流入北方，为北方工业化提供了资本。

然而，在后发达国家，民主制度不健全，农业缺乏有效的利益代表制度，统治阶层存在强烈的工业化优先的发展战略，有限的推动政策往往伴随着显著的国家对农业的汲取与扭曲政策，这种汲取政策一般表现为高农业税率、阻碍农业生产的土地和所有制、人为压低粮食与农产品的价格、国家垄断国内农产品市场与贸易政策等。在部分后发达国家，在农业推动政策与汲取政策搭配下的双重效应下，农业产量和农业生产率仍然得到了显著的增长，然而工农业收入差距却不断拉大，城乡二元经济局面并未扭转。如日本在十九世纪末到二十世纪初，农地税是日本政府主要的收入来源，政府制定高农业税率汲取农业资金，而对初生的工业企业则实施低税政策，在农业推动政策方面，日本政府对农业的支出尽管较少，但仍然不断增长。工业生产出来的机械设备被用于农业生产，工业技术进步产生出的肥料能源则为农业增长创造了条件。更为糟糕的情况是，在部分后发达的国家和地区，如二十世纪六七十年代的西非以及1953－1978年的中国，有限的农业推动政策与强烈的农业汲取政策相结合、推动政策为汲取政策服务、严重的工业优先战略、统治阶层强烈的意识形态偏好，完全扭曲了有限的农业推动政策的积极效应，不仅使农业推动政策效果十分微弱，国家还通过扭曲性的市场干预与价格机制汲取农业剩余，其结果是极大地破坏了农业生产率，甚至使农业陷入危机，使国民陷入饥荒与灾难。

(二)价格支持政策(Price Support Policy)

当工业化发展到中后期，由于工业化的发展，国家不仅不需要从农业中汲取资源发展工业，反而有能力加大对农业的推动力量，实施以工补农战略。在仍然向农业征税的国家，农业相关税收占国家财政收入的比重已经微不足道，国家财政收入也主要来源于非农产业，相比工业化初期，国家财力得到了显著的增长。因此，汲取和扭曲型的农业政策逐渐被消除，如农业税比重逐渐降低乃至取消，国家放松对农产品市场管控和价格管制，农产品价格逐渐走向市场化。

在实质性的农业推动政策和理性的农业汲取条件下，农业生产将获得显著的增长和发展，主要农产品产量将获得大幅增长，增幅远远超过人口增长，使得人均粮食消费量不断增长，并出现富余。由于农业技术的改进和生产条件的完善，农业生产率也进一步提高。尽管农业获得了长足的发展，但农业在经济中的地位却越来越低。一方面，农业产值占GDP的比重被二、三产业超过，其份额越来越小;另一方面，农村人口与农业劳动力比重也日益降低。

这一时期，对农业和农业从业者而言最严峻的挑战是农业与农民的相对经济地位的不断下降。随着农产品市场化的完善和国际贸易的发展，农民根据国内、国际市场情况生产。和平年代，在农业推动政策的促进下，农业产量增长迅猛，农产品富余与过剩现象时有发生。然而产量的剧增并不一定增加农民收入。产量过剩导致价格大跌，而农产品需求却并非显著增加，农民收入增长缓慢，甚至下降。在工业化中后期，农民面对日益拉大的工农收入差距越来越不满，要求政府改变单一的农业推动政策，实施更加有力的干预和保护政策的呼声也越来越高涨。特别是在极端环境下，如面临严重的经济危机，农产品价格暴跌，农业产值严重缩水，农民收入急剧降低，且大量负债。传统的农业推动政策已经无法解决农业发展与农民增收问题了，推动农业政策变迁的时机成熟。

一战后，特别是二十世纪二十年代，资本主义世界出现了一段“相对安定”的局面。在这一时期，各主要资本国家基本完成了工业化。工业化带来的技术革命使农产品产量大增。尽管农业生产受到一战的严重影响，但战后的和平与繁荣使农业生产恢复正常并节节攀升。工业化带动了市场经济的繁荣，产生了大量脱离农业生产的城市从业人员，对农产品的需求与日俱增。农业产出回升的直接后果是农产品价格的下跌。价格的下跌波动不仅影响农业人员的收入与农业地区的稳定，国家也不得不采取价格干预政策。在西方发达国家，政府价格干预政策真正的兴起源于大萧条的爆发，大萧条使农业陷入危机，农产品价格遭受严重打击。世界农产品相对价格从1927－1929年迅速狂跌到1931－1933年的最低点，按不变价格计算，1932年的小麦价格仅相当于1925年的四分之一，从1929年到1932年，棉花、小麦、稻米等农产品平均价格下降了一倍多，大萧条严重打击了农场主的经济收入。［12］356

在农业总体过剩的背景下，前一时期旨在扩大产量的农业推动政策只能使农产品价格继续降低，政府的农业政策因而改弦易张。政府的农业政策从旨在提高农产品产量增长的推动政策走向控制产量、提高农产品价格的价格支持政策，旨在降低减轻农产品价格波动的影响。在农产品市场价格较低时，农民可以以高于市场价格的保护价销售农产品，从而稳定农民收入的增长。价格支持政策开启了政府直接干预农业市场的先河。在农业推动政策阶段，政府对农业的干预较小，而且主要使用间接手段。政府对农产品市场保持放任状态，农产品价格基本上由市场机制决定。价格支持政策意味着政府对农产品生产和流通过程进行直接干预。最初的价格支持政策是通过政府参与农产品购销来干预价格，如政府在农产品价格过低和过高时分别买进和卖出农产品，从而维持农产品价格的稳定，这一策略还没有直接干预农民的决策和市场交易行为。较为简单的价格支持政策是只规定一个基准保护价，在市场过剩、农产品价格低于规定的保护价时要求按照保护价销售。更为复杂的形式是美国在三十年代以后实施的价格支持政策是控制产量，农民按照与政府的补偿协议减少耕种面积，同时政府通过控制农产品市场流通环节，以保护价收购农产品，或者以农民的农产品作为抵押向农民提供贷款，当市场价格过低时，农民通过不偿还贷款而获得高于按市场价销售收入的贷款额。

农业价格支持政策表明国家开始对农民实施价格补贴，补贴的资金既有可能来自政府财政资金，也有可能通过提高城市农产品价格来由消费者承担。即使由政府承担，工业化也为国家价格支持政策的实施创造了物质条件。工业化创造了相对丰腴的国家财政，使得国家有能力为价格支持政策投入大量资金，消费者也有能力承担更高的农产品价格。随着城市居民收入的提高，食品消费在消费者消费结构中的比重持续降低，少量增加的食品支出对城市消费者而言负担很小。而且，这一时期农业产值和农业劳动力在经济和劳动力结构上已经下降到很小的比例，国家财政和城市消费者也能够支持小规模的农业价格补贴。

(三)农业福利政策(Agriculture－welfare Policy)

价格支持政策几乎不可避免地刺激了生产，产量控制计划往往被农民规避，而农产品的消费却没有取得同等程度的增加，供给过剩问题日益严重。在价格支持政策体系下，政府控制农产品购销。农产品价格支持推动产量的进一步增长，政府也无法将过剩的粮食销售出去，政府库存不断累积，政府如何消化过剩的农作物已经成为政府不得不考虑的问题。此外，即使有价格支持政策的保护，农产品产量过剩也使农民收入增长乏力。

农民收入和不断增加的农产品库存过剩问题迫使政府逐渐改变既有的价格支持政策，开始越来越多地推行对农民的补贴政策，通过政府补贴政策来实现减少政府粮食库存以及提高农民收入的目标。补贴的方式主要有两种:一种是价格补贴，补贴方式是政府先设立一个目标价格(保护价)，之后根据市场价格和目标价格之间的差额，政府再把差额的资金补贴给按市场价格销售农产品的农民。根据这种补贴方式，政府不再以保底价收购农产品，农民则以目标价格为基础决定生产量，然后以实际市场价格销售其农产品。这一政策的实施使得因政府收购而导致的农产品过剩问题得以缓和。价格补贴的另一种方式是政府以高于市场价格的保护价格收购农产品，并以市场价格销售出去，其中由于价差产生的支付就是政府给予农民的补贴。价格补贴无疑刺激了农民生产的积极性，产量越大，政府补贴支出规模也就越大，公共财政压力也随之增大。此时，为了抑制农业补贴的过度膨胀，缓解财政压力或可能的财政赤字难题，政府通过调整补贴方式，实施第二种补贴方式，即对农民收入的直接补贴。直接补贴将补贴和价格与年度农业产量脱购，根据耕地或种植面积来确定补贴额。因为相对于价格和产量，耕地和种植面积在一段时间内是相对稳定的，因此，国家支付的农业补贴额的增长也将得到控制。

直接补贴意味着农业补贴的资金成本由消费者转向完全由政府财政支付，实际上是分摊在所有纳税人头上。这种由全体纳税人承担，通过政府财政转移支付向农民提供补贴，以增长农民收入的方式和社会福利支出一样，起着收入再分配的作用，因此实质上也是一项政府再分配的社会福利政策。因此，政府对农民的补贴，无论其形式手段如何，只要是主要运用财政资金予以直接支付，都可称为农业福利政策。

农业福利政策是福利国家体系的重要补充，它是一种针对农业生产者的隐性福利制度，是对传统福利政策体系的扩展。传统的福利国家政策体系一般包含社会保障、医疗、失业保障等普惠性福利项目和针对特定人群的特定福利项目。更广义的社会政策还包括教育、住房政策、农业补贴政策等，而以农业直接补贴和价格补贴为主要形式的农业福利政策，则大大拓宽了传统的福利国家理论的内涵，尽管欧美发达国家近十年来对农业补贴呈现下降趋势，但总体上仍维持着很大的规模，加上农业福利支出，这些国家广义的福利规模将更加庞大。

另外，农业福利国家理论也是发展型国家理论的重要补充。按照传统的福利国家政策的标准，以东亚国家和地区为代表的新兴资本主义国家是典型的低社会福利国家。根据2007年的统计数据显示，东亚新型工业国家和地区的代表，即亚洲四小龙——香港、新加坡、韩国和台湾的平均社会性支出仅占GDP的4%到6%，而OECD国家平均的社会性支出要占GDP的四分之一，即使日本的社会性支出也不到GDP的20%，低于OECD国家的平均水平。［13－14］这种高经济增长、低社会福利的国家经济社会政策导向被称为生产主义福利国家(Productivist Welfare Regime)或发展型福利国家(Developmental Welfare’State)。生产主义或发展型福利国家将促进经济增长、提高物质生产率作为最重要的国家战略目标，经济政策优先于社会政策。有限的社会保障政策最初只覆盖最重要的公职人员，如军队、政府公务员、教师等，随着社保制度的发展，覆盖面缓慢扩大到重要的私营大企业劳工群体，而非生产性的部门和次要私营部门则仍然被排除在社会福利体制之外。［15］163－169尽管发展型福利国家理论概括了东亚新型工业国家重经济增长轻社会福利的政策倾向，但是忽略了这些国家很多隐性的社会福利与再分配政策内容，其中最为重要的就是东亚国家的农业福利政策。东亚的这些低社会福利国家，如果加上对农业生产者的再分配支出，即农业补贴，这些发展型福利国家的福利支出规模将有着显著的提升。［16］411－435

三、结论

农业福利国家自二十世纪七八十年代以来已经成为西方发达国家农业政策的一个普遍趋势，国家对农业生产者的支持等值(PSE)占农业收入的比重平均值达到30%，部分国家甚至高达50%以上，尽管自2000年以来农业福利国家有收缩趋势，但国家对农业的补贴仍然维持在高位。实际上农业福利国家的产生并不是一蹴而就的，而是国家工业化进程和经济结构变迁的产物，随着工业化程度的提高，国家对农业的支持力度不断增长，从单纯的农业公共物品的供给，再到对农产品价格的支持，最终走向对农民收入的直接补贴。农业保护政策现代化理论已经充分证实了国家现代化发展与农业保护程度之间的正相关关系，农业福利国家的产生是国家经济发展的必然产物，是农业政策转型的普遍规律。

具体而言，工业化以来，农业政策转型走过了大致三个政策阶段:农业推动政策阶段、价格支持政策阶段和农业补贴政策阶段。每个阶段都有一个主流的农业政策。工业化初期是以农业推动政策为主导型的农业政策，此时国家在推动工业化起步阶段，农业对工业化资源的供给作用更加重要，政府对农业重视度增加。但是国家财力的不足，以及由于城市人口的政治、经济优势地位，对农业的支持仅仅是增加农业公共物品的供给，如道路交通建设、建立农业科技研发机构、农业生产工具与耕作技术的改造等，这一时期见证农业推动政策增加的标志是财政对农业支持的增长。随着工业化发展和国家经济结构的转型，农业产值和农业就业人口在经济和劳动力的比重显著降低，农业的地位不断下降，但是农民的组织能力和游说政府支持的动力却显著增加。与此同时，城市人口收入大大提高，食品消费支出比重普遍下降，城市人口对提高农业支持力度的反对态度降低，这些因素决定了国家对农业的保护将远高于工业化初期，而农业保护政策也从间接影响农民收入的公共物品供给发展到直接提高农民收入的价格支持和直接补贴。农业补贴政策是农业政策转型的第三个阶段，其主要特征是国家财政负担对农民的大规模收入转移支付，标志着农业福利国家的产生。

参考文献:

［1］Anderson，K.，Hayami，Y.The Political Economy of Agricultural Protection: East Asia in International Perspective［M］.London and Boston: Allen and Unwin，1986.

［2］Tracy，M.Government and Agriculture in Western Europe 1880－1988［M］.New York: Harvester Wheatsheaf，1989.

［3］Wilensky，H L.2002.Rich democracies: Political Economy，Public Policy，and Performance［M］.Berkeley: University of California press，2002.

［4］Wilensky，Harold L.The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures［M］.Berkeley: University of California Press，1975.

［5］Honma，Masayo，Yujiro Hayami.The Determinants of Agricultural Protection Levels: An Econometric Analysis［C］//Kym Anderson，Yujiro Hayami.The Political Economy of Agricultural Protection: East Asia in International Perspective.London: Allen and Unwin，1986.

［6］Krueger，Anne O.，Maurice Schiff，Alberto Valdes.The Political Economy of Agricultural Pricing Policy［M］.Baltimore and London: Johns Hopkins University Press，1991.

［7］Timmer，C.P.Agriculture and the State: Growth，Employment，and Poverty in Developing Countries［M］.Cornell University Press，1991.

［8］Anderson，Kym.Lobbying Incentives and Pattern of Protection in Rich and Poor Countries［M］.Geneva: GATT Secretariat，1991.

［9］Sheingate，Adam D.The Rise of the Agricultural Welfare State: Institutions and Interest Group Power in the United States，France，and Japan［M］.Princeton University Press，2003.

［10］Ranis，G.，Fei，J.C.A Theory of Economic Development［J］.The American Economic Review，1961，51(4).

［11］Chang，P.K.Agriculture and Industrialization: The Adjustments That Take Place as An Agricultural Country is Industrialized［M］.Cambridge，MA: Harvard University Press，1949.

［12］David Oden，Robert Paariberg，Terry Roem.Policy Reform in A-merican Agriculture: Analysis and Prognosis［M］.Chicago: The University of Chicago Press，1999.

［13］ADB.Key Indicators［Z］.Manila: Asian Development Bank，2007.

［14］OECD.Social Expenditure Database(1980－2005)［Z］.Paris: OECD，2008.

［15］Gough，I.Globalization and Regional Welfare Regimes: The East Asian Case［J］.Global Social Policy，2001，1(2).

［16］Kim，P.H.The East Asian Welfare State Debate and Surrogate Social Policy: An Exploratory Study on Japan and South Korea［J］.Socio－Economic Review，2010，8(3).

责任编辑:熊先兰

On the Theory and Practice about the Agricultural Welfare State

ZHANG Guang1，WU Jin－jin2，CHEN Shao－wei3*(1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，Fujian 361005; 2.School of Public Finance＆Public Administration，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang，Jiangxi 330013; 3.School of Public＆Policy Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract:The rise of agricultural welfare state reflects the widespread principle of agricultural policy transition all over the world.This paper employs the modernization convergence theory to propose three stage in the rise of agricultural welfare state.We argue that since the evolution of industrialization，the agricultural policy in modern countries had universally transited from the agricultural promotion policy to price support policy and ultimately the agricultural subsidy policy.

Keywords:modernization convergence; agricultural welfare state; theory and practice

作者简介:张光(1956－)，男，福建福州人，厦门大学公共事务学院政治系教授、博士生导师，主要从事公共财政与政府经济学研究;吴进进(1987－)，男，安徽安庆人，江西财经大学财税与公共管理学院讲师，主要从事公共财政与政府经济学研究;陈少威(1991－)，男，福建三明人，清华大学公共管理学院博士研究生，主要从事公共财政与政府经济学研究。

*收稿日期:2015－04－10

中图分类号:C913

文献标识码:A

文章编号:1001－5981(2015) 04－0014－06