基于治理理念的大学章程建设

张笑涛

(许昌学院高教所，河南 许昌461000)

近年来，为贯彻落实《高等教育法》，建立中国的现代大学制度，大学章程的制定已被提上议事日程，教育部全面推动大学章程建设，明确要求高等学校在2015年年底前要实现“一校一章程”的目标。大学章程作为大学精神的集中体现和大学行为的总规范，实际上是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化。大学章程建设的重大意义在于，它不仅是促进现代大学制度的建立与创新的重要载体，更是明确高等学校与政府管理部门与社会的关系，健全和完善学校内部管理制度，规范学校办学与管理行为，落实学校的法人地位和办学自主权的重要保障。质言之，大学章程建设是推进依法治校的前提和基础，依法治校主要是依章程治理学校。可见，大学章程与大学治理、现代大学制度等存在密切联系，从现代治理理念观照和评价我国现在的大学章程制定及随后的执行、监督工作，可以提高大学章程建设的有效性和长效性。

一、治理与大学治理理念

(一)大学治理的内涵和结构

一般认为，治理有狭义和广义两种概念界定。狭义的如英语中的治理(governance)，可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵，与统治(government)的含义交叉使用。“治理”一词在英语国家作为日常用语已有数百年，指的是在特定范围内行使权威，常用作对范围广泛的组织或活动——从现代公司到大学再到海洋的经营等——进行有效安排的同义语。“治理”是在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。《现代汉语词典》(商务印书馆，1986)中治理有两种含义:一是统治、管理，使之安定有序，如治理国家、治理家务;二是处理、整修，使之不发生危害并起作用，如环境治理、污水治理、综合治理，等等。治理的广义概念，即现代意义上的治理是一个现代现象，诞生于20世纪80年代末。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》一书中把治理定义为:“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。他认为与统治不同，治理指的是一种有共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现;治理既包括政府机制，但同时也包括非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对“治理”进行了较为详细的界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。治理有四个特征:第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;第二，治理过程的基础不是控制，而是协调;第三，治理既涉及公共部门，又包括私人部门;第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

总之，对现代意义上的治理概念学界目前达成的基本共识有:(1)强调政府与公民社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合;(2)强调管理主体的多样性;(3)在管理性质上，强调政府对公民的服务;(4)在管理技术上，强调引入市场机制。［1］简言之，治理是指组织内外利益相关者参与重大事务决策的结构和过程。治理结构是一种基本制度安排，所有决策活动都在一个基本的治理结构中展开，必须考虑权力的制约，以保证利益相关者的权利。治理过程具有复杂性、不可控性和不确定性，始终处于变化之中，更需要权力的制约。［2］

现代大学作为一种独特的社会组织，不同的利益主体对大学的理解和所求是不同的。如博克所言:“对于有的学生和家长来说，它是青年人获得教育、体验愉快而轻松学习生活的‘圣地’;对于有学问的职业者而言，大学是引导专业学院选择才华出众的学生，并将之训练成为胜任实践工作人员的‘加工厂’;对于政府来说，大学是实现赋予少数民族的平等权利以及国防、外交、医疗、科技等社会目的所必备知识的重要源泉和工具;对于社会基金组织以及公众部门来说，大学也是解决复杂问题的‘知识宝库’。”［3］201所以，现代大学也需要治理才能维持其运行和可持续发展。大学治理是指大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构与过程，是指大学内部和外部决策权力在各个利益相关者之间的分配以及权力行使问题。从治理结构或制度层面而言，大学治理规定了具有法定决策权力的机构和职位、这些机构和职位的职责范围以及各机构和职位之间的权力关系。大学治理是联系大学内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。大学治理涉及学校纵向和横向关系各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局，其构架包括两个层面:宏观层面和微观层面。宏观层面是指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与学校依法自主办学;微观层面是指学校内部关系，包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。就其核心而言，“大学治理就是在政府的宏观调控下，通过制定大学章程，明确大学与政府的关系，使大学成为具有一定办学自主权的真正独立法人，独立面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。［4］从治理过程来看，大学治理既包括静态的一面——相对稳定的治理结构，还包括动态的一面——治理过程。

(二)现代大学治理的特点和问题

现代大学是典型的利益相关者组织，众多的利益相关者存在“冲突而多元利益”的诉求。大学在所有权与管理权分离的情况下，形成委托——代理关系，由于信息不对称可能带来代理风险，又由于大学组织的学术性具有学术和效益双重目标，具有学术和行政双重权力，导致组织结构复杂，增加了治理的难度。与政府、企业等组织相比，大学权力具有复杂性、多中心性，治理更为复杂。只有形成强有力的制约机制，理顺权力关系，协调各利益相关者的关系，才能激发师生员工的积极性，提高办学效益，促进学校健康发展。对于治理理念滞后的我国大学尤其如此。

有学者总结了目前我国大学治理存在三方面的问题。其一，大学正在成为追求自身利益的主体，思想与行为日益与企业趋同，大学管理者正在演化为企业的经理人员。其二，高等教育资源由政府职能部门以行政化的方式配置，导致大学以行政化的方式获取资源，强化了大学从属于政府的地位与逻辑。大学成为政府的下属部门，成为实现国家即时目标的工具。其三，大学内部行政权力不断膨胀，学术权力不断被挤压。大学主要负责人日益成为管理者的代表，而非学术领袖。大学管理机构在大学的运转中成为主体，学术机构不断被边缘化。大学管理者数量不断增多，成为大学中重要的利益相关者，许多重大决策或者是为了管理者的利益或者是为了管理者的方便。［5］

二、大学章程与大学治理、现代大学制度的关系

第一，大学治理是大学章程制定和建设的核心内容之一。如根据《教育法》、《高等教育法》以及相关的法律法规、政策文件的有关规定，大学章程应该规定学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略、校内各种关系、学校的领导体制、治理结构、管理模式、教职员工的权利和义务、学生的权利和义务等重要内容。根据2011年教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，大学章程通常应该包含三个方面的要素:一是大学作为教育组织法人所必须具备的基本条款，包括学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、经费来源等;二是大学内部治理结构和基本制度，包括内部管理体制、内部各组织的职权和人事、资产、财务等方面基本制度;三是大学各成员及利益相关方的权利、义务，包括教职工、学生等权利与义务，举办者与学校之间的权利、义务等等。尤其是，从大学章程的普遍理念来看，尽管不同国家和不同高校的大学章程的制定是基于不同的国情及校情的具体要求，但在内容上它们存在共同之处。比如规定大学的发展理念、主要目标、组织结构等基本事项;规定了大学内部管理机制和大学与外部的关系;规定了对学生及校友的权益;规定了章程的制定及修订程序，等等。总之，“关系”、“权利与职责”、“依法治校”、“治理结构”、“管理模式”、“人事、资产、财务等基本制度”等大学治理的基本构建，在世界各国大学章程文本中随处可见。如果抽取了大学治理的基本内容，大学章程就会蜕变为一般的大学校史简介和行政文件汇编。大学内部管理机制和大学与外部的关系，对大学教职工、学生及校友的权益规定等才是大学治理的核心含义。如有学者所言，一部完善的大学章程应该包含两方面内容:一是大学与外部的关系;二是大学内部的治理结构。在大学与外部的关系方面，对于公立大学来说，政府是大学的举办者，从法理上讲，政府的授权是大学办学自主权的来源。对于大学来说，关键是知道有哪些办学自主权以及哪些权力可以从政府那里得到让渡和授权。在大学内部治理结构方面，重点是落实民主监督，关键在于规则和程序的设计上。［6］8-9

第二，大学章程是现代大学制度的主要载体和大学建设的有力抓手。何谓现代大学制度?有学者从历史的、国际的、制度本身等多侧面进行了详细探究，指出“现代大学制度”是一个中国化的命题，也是一个实践的命题。它是国人针对我国当前高等教育管理体制的弊端，承载着国人对“好的”大学制度的憧憬和企盼而提出来的。而国外学者在使用与“现代大学制度”相近的概念时，基本上都不是特指而是泛指的。总结“国际惯例”，构成现代大学制度的共同要素就是“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。在国外的语境中，现代大学制度不外乎“中立”、“自治”、“分权”、“民主”、“制约”而已。现代大学制度不是某种单一、具体的制度，而是多种制度的总和及体系。因此，我国现代大学制度的改革是制度体系改革的一个系统工程，不是简单地下放几项权力(尽管放权是重要的一步)，也不是简单地取消大学的行政级别所能解决的。在这个系统的制度体系改革中，有“一个核心、两个关系维度”是我们始终必须把握住的。一个核心就是权力，是高等教育管理权力的产生、授予、行使和制约的问题。两个关系维度:一是大学与其举办者、管理者的关系，对我国公办大学来说是大学与政府的关系维度，这是高等教育宏观管理体制的维度;二是大学内部的关系维度，主要是校、院、系(或校属科研机构)的权力关系。［7］

一般认为，“大学章程是指大学最高权力机构，依据国家法律法规、尊重大学组织特性、遵守行政法规制定程序，制定出来的上承国家法律法规下启内部各项规章制度的大学最高纲领。”［8］其必须在对大学使命和宗旨做出陈述的前提下，对大学组织及权力结构、组织及管理者的职责与权力、组织设置及人员聘用任命、权力行使及组织运行的程序规则等做出明确的操作性规定和解释。大学章程必须穷尽学校所有管理涉及的事物，一册在手尽览大学管理操作的原则及程序。大学章程充分体现了大学善治的法规性原则而绝非是朝令夕改的产物，其一旦制定并依法通过就有法规性、权威性、严肃性。作为大学的“宪章”或“宪法”，一个完整的大学章程应该包括:特许状(Charter)、决策机构的议事规则(By law)、大学管理规则(Statue)，这些奠定了一个大学的基本秩序构架。根据世界通例，大学章程具有两点共同特质:一是公立大学一般是在国家的法律框架内甚至由立法机关制定章程;二是大学章程的主要功用是规制大学权力运行。大学章程的主要内容是关于大学权力的分配和制约，主要包括规范大学与政府之间的权力关系、规范大学内部各群体间的权力关系、规范大学与院系之间的权力关系等。大学章程文本对事关大学发展的各利益相关者的权利和职责，进行了系统、简约的规定，可以看作是对我国现代大学制度的具体执行和落实。尤其是，中国当前的大学治理结构是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”，虽然基本上反映了大学组织的学术性和资源依赖性，但是这一治理结构只是提供了一个没有具体运作规定体系的制度框架，大学章程则为其提供了翔实的运作机制和落实规划，可以保障和促进现代大学制度落到实处，大学章程是显示和完善中国特色现代大学制度的有力抓手。

三、以治理理念为根据助推我国大学章程建设

第一，需要明确制定大学章程的主体。这是制定大学章程的首要问题，不在制度设计上明确解决这一问题，就不可能科学合理地设计大学内部权力结构，或者即使设计出来，也会导致实际权力运行过程的无序和失衡，导致大学章程难以获得实效。可是，目前我国大学章程的制定主体不甚明确，表现出多样化特征。有些大学章程由其学校党委制定，例如广东外语外贸大学、重庆文理学院;有些大学章程由学校党委会和校长共同制定，例如上海交通大学;有些大学章程由校长办公会制定，例如华北电力大学;有些大学章程由教学委员会制定，例如陕西兵器工业职工大学;有些大学章程由其理事会或董事会制定，例如黑龙江东方学院、武汉大学东湖分校等。另外还有一些大学章程，甚至无法判断出谁是明确的制定主体。［9］

通过分析《教育法》和《高等教育法》有关“章程”的法律条款，我国大学章程制定主体的确立面临着“合法性”与“合理性”并存的困境。根据相关法律法规的推断，政府是法律意义上大学章程的“应然制定主体”。可现实中大学章程的制定主体主要是大学，这种由大学“闭门造车”来制定的章程基本是“一纸空文”，难以发挥大学章程应有的作用。所以，根据“依法治教”、“自主管理”的需要，政府或大学都不能单独作为章程的制定主体。由高校起草《章程》核准稿，报送上级教育主管部门核准和教育部备案，不失为一种可行的策略。此外，有学者指出可借鉴美国确立大学章程制定主体——“董事会”的相关经验，并结合我国国情，大学章程的制定主体应当是由多方利益主体共同构成的中国式“董事会”。［10］中国高校的董事会需经立法程序获得法律地位，其成员应当包括政府、社会各界人士和高校内部各利益相关主体。所有成员通过参与制定大学章程，明晰各自在大学管理中的权力与责任。在实践中，我国大学章程的制定和起草工作组，分别有教师代表、学生代表、相关专家、教育主管部门代表、社会相关方面的代表、退休教职工代表、校友代表等成员组成，我们认为仅此还不够，高校作为大学章程制定的主要责任主体，要严格遵循《高等学校章程制定暂行办法》规定的基本程序，坚持“民主、科学、公开”的原则，采取开门“立法”的方式，广泛听取各有关部门、学校内部组织、广大师生员工的意见，全面反映学校举办者、管理者、办学者以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程制定的过程成为“学校凝聚共识、促进管理、增进和谐”的过程。涉及到与举办者权利相关的内容，高校要积极主动地与相关部门充分沟通、协商，主动汇报工作，努力争取支持。章程草案形成后，要采取多种形式在全体师生员工、主管部门、合作单位、专家学者、毕业校友中反复征求意见，必要时应引入听证、论证、协商、告知和公开程序，使章程草案尽可能地体现出大学的办学理念和发展特色，并最大限度地保障大学各利益相关者参与大学治理的权力，为各利益相关主体间权力的规范行使和监督制衡进行科学合理的安排。总之，章程的组织起草和制定过程要充分体现代表的广泛性、程序的正义性和权利诉求表达机制的均衡性。

第二，需要不断扩大和落实大学的办学自主权，厘清政府管理和大学自主的权利边界。一般认为，公立高等学校在学科专业设置、教育教学、科学研究、学生管理、社会服务、国际合作、内部管理、财产管理与使用等方面依法享有办学自主权，独立承担法律责任。如国家教育体制改革领导小组办公室2014年7月颁发的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》指出，根据《高等教育法》规定，立足现阶段我国高等教育改革发展的实际，当前落实和扩大高校办学自主权着重从以下七个方面推进。一是支持高校科学选拔学生，深化考试招生制度改革。二是支持高校调整优化学科专业，鼓励高校办出特色。三是支持高校自主开展教育教学活动，深化人才培养模式改革。四是支持高校自主选聘教职工，发挥各类人才的积极性创造性。五是支持高校自主开展科学研究、技术开发和社会服务，为提升创新能力创造条件。六是支持高校自主管理使用学校财产经费，提高经费使用效益。七是支持高校扩大国际交流合作，提高高等教育国际化水平。有学者进一步认为，大学组织的基本权力或称大学必须有的办学自主权应包括四个方面:一是校长选择权;二是学生选择权，三是自主理财权，四是教员聘任权。而其他权力像学科规划权、专业设置权等，都是衍生性的权力。［11］

应该说，大学办学自主权的范围和人事权、财政权等重点权力已经明确，大学内部的政治权力、行政权力、学术权力和民主权力等，也被认为必须各司其职，相互制约和平衡。需要强调的是，落实大学自主权不在于要给大学多少权力，而是应该明晰政府和大学的权力边界，让大学享有本该拥有的办学、育人自主权，借鉴“负面清单”概念，就是政府在管理过程中以“非禁即入”为原则，仅规定禁止或限制进入的领域。讨论大学自主权方面，也应从规定“大学可以做什么”到明确“大学不能做什么”。政府不再给大学画圈，而是先把自身权力的边界划好，把办学的空间留给大学。但是，政府在放权的同时要加强考核和评估。政府简政放权是手段，根本目的是促进政府职能的转变，从管制型向监管型转变，把该放的权力放掉，同时把该管的事务管好，实现政府强制命令的行政理念到授权指导的市场理念转变，政府主要通过教育立法、财政拨款、政策指导、评估监督和司法仲裁等方式，维护大学学术事业的正常秩序和自组织可持续发展。

第三，大学要自觉接受社会监督，实现自主管理。社会监督包括新闻媒体、专家同行等的监督和批评、问责。有学者分析道，如今的巨型大学，动辄师生数万，加上学科文化的复杂性，其是非曲直，不是外行人一眼就能看得懂的。有人抄袭作弊，有人贪污受贿，这些都好办，依法处置就是了。但涉及办学思路、专业设置、科研方向、人事制度、学校风气等，必须是专家才能读得懂、看得出、说得清。所以，高校要设立“顾问董事会”或董事会，为学校制订整体战略与政策提供咨询、监督和协商作用。“特立独行”的理事们，因与学校没有隶属关系，也不存在利益冲突，被赋予一定的权力，可以帮助高校开阔视野、堵塞漏洞、完善机制。高校的董事会或理事会成员主要由政府、学校、合作企业、校友、社会知名人士及教师学生代表等，尤其是校外关心支持学校发展的社会各界人士组成。而且，考虑到大学运作的复杂性和内向性，仅仅依据高校信息公开，接受校外社会人士监督，并不能解决所有问题。尽管理事会有其存在的必要，但是大学的自我评价和自我管理还是必需的。不管怎样谈大学的外部关系必须兼及大学自身的自觉和监督。因此，大学要精心选聘校内的专业理事。需要具备的条件，第一是长期关注学校改革与发展，与学校荣辱与共。第二是愿意投入精力，而不是沽名钓誉。第三是敢于直言，而不只是说好话，怕得罪领导。第四超越学科的限制，有专业但不限于专业，不为小群体或部门利益所左右。

总之，根据现代治理理念指导我国大学章程的制定和建设，可以有效贯彻落实政校分开、教育管办评分离及联动，从而通过多元参与和权力制衡等，促进我国大学和现代大学制度可持续健康发展。

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