党的领导何以贯穿依法治国的全过程

高圣洁，蔡亚志

(中央财经大学马克思主义学院，北京100081)

党的十八届四中全会指出:“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”［1］本来，党的领导与依法治国不存在任何矛盾，依法治国本身就体现了党的领导，但一段时间以来，有论者把坚持党的领导与依法治国人为地对立起来、割裂开来，认为坚持党的领导会妨碍依法治国，并在理论界挑起“是党大，还是法大”的争论。因此，深入理解党的领导贯彻到依法治国的过程和机制，对于澄清模糊认识，推进国家治理现代化，正确把握习近平总书记提出的“四个全面”战略布局，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

一、依法治国的主体是人民，是党领导人民来治理国家

人民是依法治国的主体和力量源泉。国家产生于社会，决定于社会，人民是历史的创造者，国家的一切权利来自人民。我们党在社会主义初级阶段提出的一切主张，习近平总书记提出的“四个全面”战略布局，其目的就是为了实现中华民族的伟大复兴，实现社会主义现代化，从而实现最广大人民的根本利益，使人民过上好的生活，并以主人翁的姿态管理好国家与社会。毫无疑问，人民是历史的主人，是依法治国的主体，必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以人民利益为归宿，由人民群众来检验和评判。

人民当家做主需要党来领导。人民是国家和社会的主人，是国家治理的主体，但这并不意味着在我国现有条件下全体人民都能够亲自直接治理国家，担负公共事务的治理工作。人民代表大会是人民当家做主的机构，人民需要具备共产主义觉悟的先进分子即党员，作为自己的领导者来领导代表大会，来治理国家，来引领社会，这样才能把当家做主落到实处。党之所以能代表人民担负起领导国家和社会的任务，就在于中国共产党特有的性质和宗旨、信仰和信念;就在于它以马列主义为理论武装，站得高，看得远，深谙人类历史发展之大势;就在于它得到了人民的拥护和支持。没有党的领导，中国人民的解放事业就不可能取得胜利，更遑论建立新中国，进行社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业。

总之，人民要想实现当家做主，要想实现幸福安康，要想实现依法治国，必须接受党的领导，舍此没有其他路径。没有中国共产党这个先锋队的领导，人民就没有主心骨，就没有定盘星、指南针，就是一盘散沙，就会迷失前进的方向。

二、从法制定的角度来看，是党领导人民制定宪法和法律

党的领导主要是政治、思想和组织的领导。坚持和加强党的领导必须改善党的领导，改革党的领导体制和领导方式、活动方式。新中国成立后，党的领导体制和领导方式就落脚在党的执政方式即依法治国上。而“法”就是在党的领导下制定的。具体说来，从以下几个方面来理解。

(一)坚持、加强和改善党的领导必须改革党的领导体制和领导方式

在革命战争年代，适应战争的需要，在根据地形成了党的“一元化”领导的体制。所谓党的“一元化”领导，就是在全党服从中央的前提下，在“政党-国家-社会”结构中，党处于绝对的领导地位。从总体上说，这种领导体制对于高效率地集中人、财、物以取得革命胜利发挥了积极作用。

我们知道，在西方资本主义国家，是先有国家制度后有政党竞争，政党是国家权力的下位概念。而中国的情况大不一样。中国共产党成立后，经过28年的战争，建立了新中国，也就是说，中华人民共和国是由中国共产党建立起来的，是先有党，后有国家。在长期的革命和建设实践中，形成了依靠政治权力推动社会发展的执政模式。在党的领导体制及方式上，革命战争年代形成的党的“一元化”领导体制逐渐演变为高度集权、党政不分、以党代政、以党代法，党权高于一切，党代替政府来管理国家和社会。本来，党在“政党-国家-社会”的政治系统中是居于领导地位，起领导作用的，但是因为党政不分，党承担了大量行政事务方面的工作，处于直接执行者的地位，没有能够集中精力抓党的自身建设。同时，在党对社会、对人民群众的领导关系上，党不是通过国家机构、宪法法律来治理，实施间接领导，而是直接对政府和社会发号施令，进行管理。党的这种旧有的领导体制和领导方式，把“政党-国家-社会”三个要素捆在了一起，阻碍了国家要素的高效运转，制约了社会要素的应有活力，降低了政党要素的领导功能。因此，我们党必须考虑怎样才能通过改革领导体制来划分三个要素的职能，以正确实施对国家和社会的领导。

(二)认清“政党-国家-社会”三个要素各自的功能是改革党的领导体制的前提和实施依法治国的理论基础

改革开放以来，我们逐步推进党和国家领导体制的改革，正确处理党与政府之间的关系，政府与社会之间的关系，政府与市场之间的关系。就作为执政党的中国共产党而言，政党要素的功能是领导，主要是政治、思想和组织的领导，是对国家和社会发展的道路和方向实行的总的领导、指导和指引，从大处着眼，抓大政方针，处于一种超脱的地位。就国家而言，国家不仅是统治阶级进行统治的工具，而且在形式上，国家是代表全社会的，代表全民利益的，这就是国家的相对自主性。按照政治学的观点，国家的合法性来源就在于它的相对自主性，就在于国家起码在形式上要代表全社会，并且实施有效的社会管理。就社会要素与国家要素而言，社会决定国家，人民是主人，国家工作人员是人民公仆。因此可以看出，政党要素与国家要素功能不同，要实现党政职能的分开;国家要素与社会要素功能不同，要实行政社分开、政企分开，正确认识市场和政府在资源配置中的地位和作用。从我国改革开放历史新时期的实践来看，通过进行经济体制改革，我们从发展商品经济，到后来建立和健全社会主义市场经济体制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，使社会要素最早从“政党-国家-社会”“三位一体”的束缚中松了绑，打开了缺口，获得了相对自由，活跃了经济领域，激发了社会活力。在国家要素方面，在政党要素与国家要素相对独立、党政职能分开的基础上，我们党提出要全面依法治国，建设社会主义法治国家，规范和理顺了政党要素与国家要素之间的关系。就政党要素而言，中国共产党提出党的先进性和纯洁性建设，强调要从严治党，强调要坚持、加强和改善党的领导，改革党的领导体制、领导方式和执政方式，从而强化了政党要素的功能。这样，实现了由“政党-国家-社会”三个要素捆绑型的“三位一体”向三个要素的相对独立而又辩证统一的转化，为依法治国的实施奠定了体制基础。这是全面推进依法治国进而推进国家治理现代化的第一个步骤，简称“党政社要素分开”。

正确认识“政党-国家-社会”三个要素的各自功能及其相互关系，也是深刻理解习近平总书记提出的“四个全面”战略布局的关键。就社会要素而言，要实现全面建成小康社会的战略目标;就国家要素而言，要全面依法治国，建设法治中国;就政党要素而言，要全面从严治党，以达到坚持、加强和改善党的领导的目的;而“政党-国家-社会”这三个要素功能的发挥，有赖于全面深化改革，使三个要素各归其位，推进国家治理现代化。所以，应当结合习近平总书记提出的“四个全面”战略布局，全面深刻理解党的领导与依法治国的关系。

(三)党把人民的利益和意愿上升为党的主张

中国共产党成立后，就有了党的领导这个命题。新中国成立后，我们党成为执政党，党的领导体制和领导方式、活动方式经过重大改革或改进，就具体化为党的执政方式问题，即依法治国。这在我国政治文明发展过程中具有深远意义。进入改革开放历史新时期，中国共产党通过分析社会各阶级的状况，整合全社会各阶级、阶层的利益诉求，将其上升为党的政策主张。因此，实施依法治国的第二个关键步骤(简称“党的政策制定”)，是中国共产党作为执政党，集中全党智慧，遵照党的思想路线，把人民群众各阶级、阶层的利益和意愿，根据党的民主集中制、民主科学决策、集体领导等原则，按照一定程序凝结为党的主张。党的根基深深扎在人民群众的土壤里，党的生命就在于它来自群众，又服务群众，因此，党必须把人民群众的意愿和利益了然于胸，上升为党的主张，这是执政党的功能所在。

(四)党要善于使自己的主张经过法定程序成为国家意志

实施或推进依法治国的第三个关键步骤(简称“法的制定”)，是把党的主张通过法定程序，转化为宪法和法律，输入到国家系统，成为国家意志。具体就是，党以向国家政权机关建议的形式，分别经由国家权力机关或行政机关党组，依法定程序，经由有提案权的组织或党员领导干部或有提案权的党员代表、党员常委，分别向国家权力机关、行政机关依法提出议案，经过法定的审议表决程序，成为宪法、基本法律、法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方规章等等多种形式的国家意志。也许有人说，党不把自己的政策主张输送给国家系统不行吗?直接向国家和人民群众发号召、做指示不是更直接吗?回答是否定的。首先，就党和人民的关系而言，全体党员必须承认党纲党章，遵守执行党的路线方针和政策主张。党规党纪对中共党员具有直接的硬性约束力，但对非党群众则并非如此。第二，就党与国家的关系而言，党对于国家或政府具有领导地位，但并不意味着党就应该凌驾于国家或政府之上(当然党也不能凌驾于社会之上)。第三，就国家与社会的关系而言，由于国家在形式上具有相对自主性，它除了直接为统治阶级服务外，还要以公共管理机构的身份通盘考虑和整合全社会的共同利益。列宁指出:“国家正是这种从人类社会中分化出来的管理机构”，它“专门从事管理”。［2］28国家权力的有效性是覆盖和针对全社会的，国家对社会的统治或治理是名正言顺的，是得到社会认同的，并且，国家宪法法律的贯彻实施是由有强制力的国家机器(即军队、警察、监狱、法庭等)作为后盾来保障的。正因如此，邓小平指出:“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”［3］163他告诫全党，党要善于领导，不能干预太多。这样，党在“政党-国家-社会”的政治结构中就更加超脱，更能驾驭矛盾、总揽全局、协调各方。

从上面的分析可以清晰地看出，依法治国之“法”，是体现人民意愿、根本利益和党的主张的法，是在党的领导下制定的。

三、从法实施的角度来看，是党领导人民实施宪法和法律

体现人民意愿和利益的宪法法律被输入到国家系统后，只有在党的领导下才能得到贯彻实施，这是依法治国的第四个关键步骤(简称“法的实施”)。

党通过国家机构中的党组织和党员来实施宪法和法律。为了实现党对国家和社会的领导，党在立法部门、行政部门、司法部门等国家机关都设有党委(组)，来领导同级政府机构。由各级党委(组)并通过国家政权机关中的党组织和党员，发挥战斗堡垒作用和先锋模范作用，团结国家政权机关中的工作人员，认真学习宣传宪法法律，带动国家机关及其公职人员，贯彻实施宪法法律。

党通过向国家政权机关推荐重要干部来实施宪法和法律。各级党的组织部门把经过培养符合担任政府官员条件的党员，推荐给国家权力机关，然后由国家权力机关依照法律程序把这些党员选举为政府领导干部。党的各级领导干部特别是高级干部在国家系统内带头贯彻执行党的政策主张、带头实施国家的宪法法律，即带头实施依法治国。

党通过思想领导来实施宪法和法律。党的领导包括思想领导。中国共产党教育自己的党员、干部，强化党的性质和宗旨意识，强化理想信念教育，树立法治观念，增强遵守宪法法律的自觉性。

党在宪法法律范围内活动。党领导人民制定宪法法律，同时又在宪法法律范围内活动，这是依法治国的第五个步骤(简称为“党要守法”)。这个步骤至关重要。党作为国家和社会的领导者如果不守法，而是凌驾于宪法法律之上，对国家和政府以及人民颐指气使，发号施令，那么，整个依法治国、建设社会主义法治国家的目标就会沦为一句空话。党带头守法，就会给全体人民带个好头，作个表率，有利于依法治国落到实处。党要管党，关键在于全面从严治党，以使党在宪法法律范围内活动。从严治党，抓好党的自身建设，使党组织及全体党员特别是党的领导干部遵守宪法法律，也要在党的正确领导下，有条不紊地来进行。

通过以上分析我们可以看出，依法治国经历了五个步骤，即“党政社要素分开”-“党的政策制定”-“法的制定”-“法的实施”-“党要守法”。在依法治国的过程中，每个环节都贯彻、渗透着党的领导。那些认为“法”比“党”大的观点，其实质是想以强调依法治国为突破口，来否定党的领导。也有人把依法治国和法治，用西方所谓的“宪政”民主来解释，归根到底是想解构中国共产党的领导地位，实行西方的多党制和“三权分立”。

［1］本刊评论员．把党的领导贯彻到依法治国全过程——三论深入学习贯彻十八届四中全会精神［N］．人民日报，2014-10-27(1)．

［2］列宁选集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．