未来的城市化道路——基于中国城市社会的思考

◎　李通屏

未来的城市化道路——基于中国城市社会的思考

◎李通屏

摘 要：中国的城市化水平已超过50％，城镇化率赶上了世界平均水平。中国已经进入城市型社会，但还处在城市社会的初级阶段。这是构建新时期、新阶段中国城市化道路、方针、政策和战略框架的基本依据。从世界历史看，城市化是通向现代化的必由之路，但也与大量失去生产资料和生活资料的自由劳动者的出现紧密相连。改革开放以来，中国城市化发展迅速，成功避免了其他国家高速城镇化过程中时常遇到的大规模城镇失业和贫困，但累积了诸多矛盾和问题。与其他国家相比，未来的城市化道路必须把握四大战略基点：城市社会的城市化、大国的城市化、发展中国家的城市化以及直面历史问题和化解累积风险的城市化。

关键词：城市社会 城市化道路 新型城镇化 旧型城镇化

20世纪后半叶以来，“刘易斯-费景汉-拉尼斯”乡城迁移模型开启了研究发展中国家城市化的先河。以佩鲁(Perroux,1987)、缪尔达尔(Myrdal,1957)、赫希曼(Hirshman,1958)、弗里德曼(Friedman,1966)、斯蒂格利茨（Stigltz）和克鲁格曼（Krugman,1991）等为代表的著名学者，强调资源要素通过“自上而下”的流动聚集起来，城市化成为经济增长的发动机。而以利普顿（Michael Lipton，1977,1993）为代表的学者批评城市偏向政策导致城乡不平等交换和城乡差距扩大。斯托尔（Stohr）和泰勒（Taylon）提出，以农村为中心，加强城乡联系，改变城市对农村的单向辐射，从而形成城乡互动、共同发展的自下而上的城市化发展道

路。而朗迪里（Rondinelli）认为，城市规模等级是决定发展政策成功与否的关键，主张建立完整分散的城镇体系，发展中小城市以达到城乡平衡发展。贝利（Brain Berry,2010）通过不同国家和地区城市化过程的比较，将世界范围内20世纪的城市化道路分为北美经验、第三世界城市化和战后欧洲经验。改革开放以来，城市化道路和推进模式受到中国学者高度关注（高珮义，1991；刘家强，1997；辜胜阻，1998；叶裕民，2001；简新华等，2009；陈甬军等，2009；李强等，2012），大体形成了以下几种观点：小城镇模式、大城市模式和逐步成为主流的多元化模式（赵新平和周一星，2002；王梦奎等，2004；王小鲁，2010）。但基于中国城市化发展的新阶段、新特点的研究成果尚未产生。

2011年，城镇化率达到51.27％，实现了由乡村型社会到城市型社会的历史性跨越。2012年，中国城镇化率基本达到世界平均水平。本文的目标是，结合城市化实践和中国经济社会发展，基于城市化带来的问题和矛盾，对中国进入城市社会的城市化战略进行与时俱进的阐释。当前，世界经济复苏再现变数,增长的不均衡、不确定性很大（IMF，2015），中国经济面临持续加大的下行压力。在极为错综复杂的形势下，如何把内需的巨大潜力释放出来，作为中国和全球经济的引擎，城市化被寄予厚望。改革开放以来，城市化发展迅速，虽然没有遇到其他国家高速城镇化过程中时常遇到的大规模城镇失业和贫困等问题，但城市化在快速推进过程中积累了诸多矛盾，如效率、包容性和可持续性问题等等 (国务院发展研究中心和世界银行,2014)。本文基于中国进入初级城市社会的重大判断，分析城市化进程中的风险因素，提出推进城市化健康发展的战略思考，具有一定的理论价值和现实意义。

一、中国城镇化的现状与特征

（一）中国城镇化的历史演进与阶段性特征

中国的城市发展可以追溯到殷商时代，但真正意义上由工业化推动的城市化，主要还是发生在中华人民共和国成立之后。1949年，城镇化水平仅10.64％，2011年，城镇化水平已超过50％，2014年，城镇人口达74916万人，城镇化率达到54.77％。60多年来，中国城镇化伴随着工业化发展不断加快，但在工业调整和停滞时期，也出现了曲折和徘徊。改革开放以后，城镇化进入快速发展阶段，城镇化水平由1978年的不足18％，增加到2000年人口普查时的36.22％，进入21世纪，进入了一个更快的发展时期（见表1）。

基于上述人口普查资料，中国城镇化水平变动可分为以下四个阶段：

1.曲折不稳定发展阶段（ 949— 982年）。新中国成立后，中国城镇化历程伴随工业化的启动而逐步开启。1949年，中国的城镇化水平仅相当于世界19世纪末期、发达国家1850年以前和发展中国家20世纪20、30年代的水平①。1982年第三次人口普查，中国的城镇化水平提升到20.91％，比1949年提高10.3个百分点，年均提高0.32个百分点。城镇化水平也只是世界1925年、发达国家19世纪末期、发展中国家20世纪50、60年代的水平。在30多年的时间里，中国城镇化从10％发展到20％，翻了一番，中国所用的时间同世界

和发达国家相当，但时间明显多于发展中国家和地区。如果对这个时期进一步细分，可以发现，1949—1957年，呈现平稳快速发展之势，1958—1960年，城镇化水平迅速跃升，年均提升1.75个百分点，但1961—1978年，都在18％左右徘徊，改革开放后，中国城镇化步入快速发展轨道，1981年，城镇化率达到20％。

表1　历次人口普查中国城乡人口和城镇化水平变动

2.稳步发展阶段（ 982— 990年）。第三次人口普查到第四次人口普查期间，我国的城镇化率稳步增长，平均年增长率为0.66％，与前33年的年平均增长率相比翻了一番。但中国的城镇化水平仍然滞后，1990年仅为26.44％，此时的城镇化水平仅与发达国家20世纪初、发展中国家和地区20世纪70年代初相当，也就是说，比发达国家和发展中国家分别落后90年和20年。

3.快速发展阶段（ 990—2000年）。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，城镇的地位和作用更加突出，同时户籍政策松动，城镇人口绝对数量增加，加之计划生育的大力实施，人口的出生率和自然增长率明显降低，城镇化率快速提升。10年间，城镇人口增加1.58亿，年均增加1500多万，城镇化率年平均增长1％，增长速度明显加快。

4.新一轮城市化高潮阶段（2000年至今）。与以往不同的是，由于城乡之间的制度性壁垒逐步拆除，市场力量成了重要推动力，同时新型工业化的大力推进，改变了过去单一性生产型城市格局，新型工业化与城镇化良性互动，进一步加强了农村剩余劳动力向城市流动的“拉力”。根据2010年全国人口普查公布的数据，10年间，城镇人口增加2.1亿，是总人口增加的3倍多，城镇化率提高了13.46个百分点，年均提高1.35％，其速度是1949—1982年的4.2倍，1982—1990年的2.04倍，1990 —2000年的1.4倍。2010年城镇人口数为66978万人，是1982年城镇人口的3.12倍。

（二）中国城市化的现状及其基本判断

1.城镇化率基本达到世界平均水平，进入初级城市型社会。“城市社会”是城市人口占多数的社会。2011年，城镇化水平已超过50％，2012年，城镇人口达71182万人，城镇化率52.6％，达到了世界城镇化的平均水平（52.5％）。中国实现了由农村人口占多数到城镇人口占多数的历史性转变，这是中国社会的重大变迁，也标志着中国进入了一个新的社会形态——

城市型社会②。中国已经是城市型社会，但中国的城市社会还处在初级阶段。从各省市自治区的情况看，达到城市社会标准的地区，已从改革开放初期的星星之火发展到今天的燎原之势。1982年，仅有京津沪3个直辖市；1990年，辽宁省加入城市社会行列；2000年，广东省、黑龙江省和吉林省（49.68％）加入，这样有7个省市成为城市社会；2005年，浙江、江苏城镇化率超过50％，9个省份达标；2010年，福建省、内蒙古、重庆达到初步城市型社会标准，从而使进入城市社会的省份达到12个，再加海南省（49.80％）、山东省（49.70％）和湖北省（49.70％），全国15个省市自治区进入城市型社会。

2.城镇化处于加速发展阶段，呈现出区域差异明显的多元格局。1982年以来，各地区城镇化水平及其发展呈现出明显的区域差异。到2010年人口普查，东部和东北地区已超过全国水平，而中西部地区，除重庆和内蒙古外，大部分地区低于全国平均水平，其中的一些省份与世界最不发达国家相当。通过国际比较发现，上海、北京和天津已达到发达国家水平，但东部地区和中部的湖北、西部的重庆、内蒙古刚刚达到中等收入国家的城镇化水平；东北也超过了中等收入国家的城镇化水平，其他中西部省份，虽然处于快速城镇化过程中，但城镇化水平偏低，仍然没有摆脱低收入国家的特征（见表2）。

3.形成了一批城市群。城市群体现了一种全新的生产方式布局，代表了新的经济驱动力③。进入21世纪以来，在全球化、信息化、工业化和交通快速化环境下，中国的城市群正在快速成长，其中最著名的当属长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群和京津冀城市群，在东部地区，除了上述三大城市群外，还形成了山东半岛城市群、辽东半岛城市群、哈大长城市群和海峡西岸城市群等7大城市群，在中部有中原城市群、武汉城市群和长株潭城市群等，在西部有成渝城市群和关中城市群等。2009年，中国十大城市群以11％的国土面积和9.24％的人口，创造了将近全国2/3的GDP（肖金成，2013）。城市群承载城市化的格局正在形成。

二、中国城市化与经济可持续发展面临的问题和挑战

高速城镇化有力地支持了经济的高速增长和快速转型，但也积累了很多问题和矛盾，随着这些问题的沉淀、累积，可能形成新的风险因素，成为未来城镇化及其持续发展的制约因素。

（一）城市化过程中城乡、区域收入差距扩大

根据国际经验, 城市化最终能够实现城乡收入的趋同。Henderson(2009)的实证研究表明, 韩国在1994年基本消除了城乡收入差距, 斯里兰卡和中国台湾在1995年将城乡收入比降至1.4以下。Verner （2005）基于墨西哥1992—2002的经验，验证了城市化对促进经济增长、缩小收入差距和消除贫困所发挥的重要作用。然而，随着城市化的发展，中国的收入和财富不平等持续扩大。陆铭和陈钊（2004）发现，城市化对降低统计意义上的城乡收入差距具有积极作用，但地方政府实施的城市倾向的政策会扩大这个差距，从而呈现双向效应。程开明和李金昌(2007)发现，中国城市化对城乡收入差距具有正向冲击效应，在城乡收入差距的变动方差中占有较大比重。城乡收入差距的总体扩大趋势并没有因城市化而得到有效控制,这是有别于其他国家的一个显著特点。万广华(2008)发现，地区收入差距与城乡收入差距大有很大关系，地区收入差距中的70％～80％可以由城乡收入差距来解释。根据官方数据，中国的基尼系数为0.47，而非官方的估计值则更高。中国的资产集中程度非常高：全国最高收入10％的家庭所拥有的资产约占全国家庭资产的85％，而他们的收入占全国家庭总收入的57％。在国际比较中，不平等程度几乎是最高的。房产构成了城市中等收入家庭的大部分（国务院发展研究中心和世界银行，2014）。

表2　中国各地区城镇化水平变动（％）

（二）城市偏向政策、移民歧视以及本地城市化和半城市化倾向明显

中国存在的城市偏向政策，使得资源向一些主要的大城市过度集中和大量人口迁移，导致过度拥挤的超大城市出现(Henderson，2007)，如上海、北京和广州。与此同时，“城中村”移民不能真正融入城市生活，住房质量普遍较差，缺乏城市服务设施，生活成本高而生活质量低。另外, 政府政策偏向于鼓励农地的开发而非城市土地的重新开发利用，致使许多农业绿地被低价征用，扭曲了土地价格和土地竞争机制并导致了土地的低效使用( Bertaud，2007；文贯中和柴毅，2015)。

对移民的政策性歧视主要表现在城市公共服务、教育和医疗方面。这些歧视性政策加大了劳动力流动的成本，剥夺了移民分享经济增长带来的就业机会以及获取应有收入的合法权利，这是造成城市贫民窟、拥挤、环境问题的主要根源。除此之外，歧视还表现在移民的收入较低、工作条件差、很难进入正规行业就业(Knight and Yueh, 2004)，工作的流动性大而接受教育、获得升迁的机会少，得到住房补贴和社会保障很难等等。

高度本地化的城市化与半城市化。与巴西和美国这些大国相比，在20世纪90年代，中国半数新增城市人口只是简单地通过当地政府重新规划、将农村划为城市而实现的，省外的长距离迁移相对较少。其结果是分散的城市化、低度的城市经济集聚和低效的规模经济，城市生产力难以提高(Henderson，2007)。王新(2009)将近年来农村剩余劳动力的转移分为经典转移和非经典转移两种。经典转移的占整个农村剩余劳动力的比重为10.8％，非经典转移的占45.2％，另一部分是在城市打工或从事个体经营，但户籍不变, 处于半城市化状态，这部分比重为38.2％。主要表现是农民已经进城务工经商，实现了非农化，但身份还是农民，没有实现市民化，不是市民因而不能享有与城镇居民同等的权利和福利保障待遇，农民城镇化滞后于农民非农化即人口城镇化滞后于人口非农化，使得农民工问题特别突出，难以摆脱弱势群体和边缘化的地位。2014年，全国农民工2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人。

（三）人口城镇化滞后于工业化和经济发展

中国第二产业在GDP当中所占的比重从1980至2006年一直在50％左右。2014年，第一产业增加值占国内生产总值的比重为9.2％，第二产业增加值比重为42.6

％，第三产业增加值比重为48.2％，二三产业之和占GDP 比重超过90％。而从劳动力的产业分布看，2013年，第一产业的劳动力占比已下降到31.4％，而第二、第三产业劳动力占68.6％，但是以城镇常住人口比例计算的城市化率目前只有53.57％。其中，如果仅以拥有城镇户籍的人口来计算，城市化率不足40％，城市化水平落后于工业化。陆铭等(2008)用2005年的跨国数据拟合出了一条人均GDP和城市化率的关系曲线，如果以此为参照，中国的城市化率低于合理水平大概10个百分点。此外，官方统计的城市人口中还包含了大量在城市工作6个月以上的乡村迁移人口，以及一部分已被征地但未获得城市户籍的失地农民，因此城市化滞后的问题比统计数据可能更严重一些。

（四）土地城镇化大大快于人口城镇化

中国城镇化对土地的利用缺乏效率，导致土地城镇化大大快于人口城镇化（国务院发展研究中心和世界银行，2014；文贯中和柴毅，2015）。90年代中期以来，中国城镇化进程的加速推进更多是一种空间扩张（陆大道,2007）。土地城市化大大快于人口城市化，由此造成的后果是人口分布与产业聚集不协调和“土地财政依赖症”。如2011年中国城镇化率比上年提高1.59％；而同年全国批准建设用地61.17万公顷，其中转为建设用地的农用地41.05万公顷，耕地25.3万公顷，同比分别增长26.3％、21.6％和9.4％。据报道，改革开放以来，“在长达30年的时间内，我国的城市建成区面积扩大了4倍，但城镇人口只增加了1.6倍”④。据Cai and Henderson （2013）估计，过去10年中国城市人口密度下降幅度超过25％。与此同时，一些地方政府出于经济增长和财政收入的考量和追求，不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政支出过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，形成“土地财政依赖症”。据国家审计署报告，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额（93642.66亿元）的37.23％⑤。农地城镇化的速度快于人口城镇化，农地非农化和城镇化的提高速度比农民非农化和城镇化的提高速度快得多，这种趋势的发展有可能成为城市化的最大风险⑥，要警惕城市化的土地陷阱（华生，2014）。

（五）伴随城镇化的快速推进，中国经济再平衡遇到新难题

城镇化是扩大内需的最大潜力，是转变经济发展方式的重心所在（王国刚，2010）。全球金融危机爆发以来，城镇化被寄予厚望。近年来，中国城镇化率大幅度提高，但高投资率、低消费率并未得到根本扭转，反而更加突出，投资率直逼50％，成为改革开放以来，乃至新中国成立以来最高的时期，很多省份的居民消费率降到30％左右，最终消费率从世纪之交的60％以上，下降到2007年以来的50％以下。城市化能够帮助需求再平衡吗？城镇化和扩大内需的实践似乎没有给出满意答案。什么因素阻碍了城镇化的内需效应，特别是消费更快地增加？国务院和世界银行（2014）认为有几个方面的原因，如消费及其占比被统计低估、劳动报酬占比下降、家庭储蓄提高。李建民和周保民

（2013）认为，收入分配制度不合理、社会保障不完善，大量外来人口的非市民化阻碍了城镇化的消费效应。这三个问题得到解决，城镇化将释放巨大需求。李通屏（2013）认为，传统城镇化的关键目标和推进模式不是首先关注消费，而是首先关注生产、供给和经济增长，扩大消费并提高其比例，不能指望城镇化。

（六）“被城镇化”、“大跃进城镇化”和“贵族化城镇化”现象比较突出

以被动城市化方式转入城市的乡村人口数量应该说在不同国家、地区或城市差异很大。章光日、顾朝林（2006）研究了快速城市化进程中的被动城市化问题，他们估算，仅因建设占用耕地一项就可能使10％左右的农民被城镇化。因城市周边乡村地区完全被建设成为城市区域后，这部分乡村人口也将被转为城市人口，其比例在5％～10％之间。这种被城市化在历史上虽然不可避免，但它对城市社会结构的形成、城市空间景观的塑造等可能有着持久和难以回避的影响。有的地区为了取得农民的土地、开发房地产、实现农业规模经营等，采用行政手段，“拆村并户”，许诺给农民城镇户口、廉价住房和一定的经济补偿，使农民“被上楼”、被动地实现城镇化。这种城镇化，由于不是工业化和经济发展的结果，不是水到渠成，而是拔苗助长，容易产生“城市病”，导致“过度城镇化”，由此酿成严重社会稳定问题的案例已经到了触目惊心、不胜枚举的地步。

简新华等（2013）把大跃进城镇化描述为城镇化速度过快、过急、过猛，超过工业化和经济发展水平的“过度城镇化”和病态城镇化。如超过经济社会的承受力，大量过多占用资金和资源，牺牲农村和农业发展，加大城镇就业压力，形成大面积贫民窟，危害社会治安和社会和谐稳定；再比如以人民战争、群众运动的方式推进城镇化，把城镇化简单片面地理解为大手笔、大场面、大气魄、大拆迁，把城镇化搞成“房地产化”、“造城运动”，在产业和经济没有相应发展的情况下，盲目追求城镇规模扩大、城镇数量和人口增加，结果城镇一方面存在棚户区，另一方面又出现了大量闲置房屋、烂尾楼、甚至是“鬼城”或“鬼域”的荒芜的新区或开发区，形成有城无“市”、有镇无“产”的“空壳化”城镇化。尹国均（2010）用8个关键词刻画这种大跃进：速度惊人、规模庞大、设计同质、城市大规划、土地使用过度、农村人口大量向城市转移和严重的城市污染。国务院一项关于12个省会城市和144个地级市的调查显示，“省会城市平均一个城市规划4.6个新城(新区)，地级城市平均每个规划建设约1.5个新城(新区)。全国新城区规划人口达34亿”⑦。贵族化表现为“新奇、高档、宏大、气派、奢侈、豪华、洋化、现代、超前的城镇化现象”（简新华等, 2013），豪华别墅积压过剩与普通住房严重短缺共存，汽车大量增加而普通老百姓更加拥堵不便。

（七）城镇建设滞后，城市生存条件不佳，环境质量恶化

改革开放以来，中国城镇建设突飞猛进，变化巨大。外表华丽光鲜的城市不断涌现，但是由于环境治理与保护没有跟上城市人口的剧增和城市工商业发展的速度，很多城市的空气污染和水环境污染加

剧，垃圾等固体废弃物污染也愈演愈烈。汽车及其尾气排放激增，大城市空气质量普遍较差，多数时间看不到蓝天白云，接连出现大范围雾霾天气。由于缺乏科学城市规划的有力约束，在片面追求经济效益的倾向下，建筑密度增大而城市绿地减少，导致“热岛效应”、“温室效应”等时有发生。城市的宜居性、舒适性与广大人民群众的要求相差很远。不仅房价居高不下，生活成本高企，而且享受新鲜空气、明朗天空已经比较奢侈，不少城市的交通、排水、垃圾处理、煤气管网等基础设施建设赶不上城镇发展和人民生活水平不断提高的要求，交通拥挤堵塞，城镇暴雨成灾、管网破裂酿成的突发性、群体性事故时有发生，对人民生命和财产造成的损失触目惊心，导致城市经济所特有的外部经济性减退和人类宜居性减弱。如果在未来的城市化进程中，不能处理好城市经济发展、城市居民生活与资源环境系统的关系，不仅城市化不能够持续，而且已有成果也将消失殆尽。因此，城市化能否健康发展，不仅仅是单纯的经济问题，更取决于城市规划建设等方面的科学指导与有效约束，而如何处理好经济发展与土地利用、旧城改造与新城建设的关系，也将是未来城市化过程中必须面对的挑战。

三、中国城市化道路的历史反思

纵观新中国成立以来的城市化历史，不难发现，在计划经济体制下，城市化道路是自上而下的，城市化的决策、规划、投资、推动主体是中央政府；而改革开放以来的道路是自下而上的，城市化的主体既包括地方政府，也包括乡镇企业等民间力量。改革开放之后中国的城市化由于体制创新和市场推动得到了快速发展，但是仍然滞后于工业化进程，这与曾经选择的以发展中小城市为主、控制大城市发展的城市化道路有关。

1.城市化必须以工业化为基础。工业化大生产方式要求更加精细的劳动分工与企业间的配套协作，这种共同劳动需要生产资料和劳动力在一定地域的集中，在交通不太发达的情况下，生产集中必然会带来居住集中，从而促进城市化的发展。在工业化中期，仍然需要借助于城市所特有的规模经济与集聚经济效应，来推动产业升级与结构调整。

2.大力发展乡镇企业和小城镇的城市化政策，造成了土地资源的巨大浪费和环境污染的日益严重。分散的乡镇企业在带动第三产业发展和转移农村剩余劳动力方面已成明日黄花，对推动城市化的加速发展已日渐式微。中国乡镇企业萌芽于物品短缺的转轨时期，通过利用自己灵活的机制和当地的资源、劳动力优势，依靠发展劳动密集型、资源加工型或“三来一补”型的低层次工业，较好地弥补了当时的经济空缺从而得到了迅猛发展。但是面对产能过剩和买方市场的经济环境，这种分散布局并偏向于信息、技术、人才等方面处于劣势的农村乡镇，不仅无法壮大企业规模、形成规模经济和产业集群，而且自身也难以维系和生存。由于农村根本不具备发展第三产业的土壤和相关的配套设施，农村剩余劳动力不可能得到尽快转移，所以城市化的水平也不会迅速提高。在土地资源的有效利用方面，我国城市工业人均用地为55平方米，而农村工业则高达555平方米。从单位土地的利用效益看，即使

是乡镇企业比较发达的浙江省，农村工业用地每公顷的产值也仅及城市工业用地的1/10。而且，受到发展条件的制约，乡镇企业主要集中于造纸、食品、纺织、印染、化工、建材及采矿等行业，而这些正是相对高污染的行业。由于乡镇企业在生产工艺、监测技术和废料处理等方面的落后，其污染程度明显高于城市企业。同时，由于布局分散，不仅加剧了资源浪费与污染蔓延，也影响了生态投资效益，使污染物集中处理难度加大、成本提高。

3.城镇基础设施建设滞后，阻碍了城市化质量的提高，导致城市化的已有成果难以巩固。城市经济学表明，从规模收益和外部成本进行定量分析，人口在10万～100万人的规模区间，城市基础设施建设的投入才有真正的净规模收益，在100万～400万人的规模区间，净规模收益最大。由于小城镇缺乏明显的集聚效应，公共产品的社会效益差，从而导致了当地政府对基础设施建设的投入普遍缺乏积极性，导致城市化的质量不高。由于城市化的质量不高，无法满足富裕起来的当地居民享受现代城市文明的需求，因此也无法保证已经转化了的农村劳动力人口固守本土来谋求发展，导致城市化的已有成果难以巩固。

4.片面推进小城镇发展的城市化政策并没有真正起到抑制大城市发展的效果，反而抑制了城市化发展方面的制度创新。尽管政府强调发展小城镇，但是由于市场的作用，大城市的发展并没有得到真正抑制。据统计，2013年，全国35个省会城市和计划单列市，人口已达2.56亿人，创造了23.75万亿元的地区生产总值，人均9.27万元，是全国人均水平（4.19万元）的2.21倍。城市化与经济发展水平均呈领先发展的态势。但是，片面推进小城镇发展的城市化政策，却起到了抑制城市化发展制度创新的负面作用。由于提倡“进厂不进城，离土不离乡”，导致计划经济下沿袭的户籍政策、城市就业政策、土地使用政策、城市住房政策、社会保障政策等一系列与城市化密切相关的制度改革始终不能得到实质性突破，在很大程度上成为阻碍城市化加速发展的桎梏和枷锁。

四、面向城市社会的城市化道路

学术界和实际部门对中国城市化道路和推进模式，进行了大量探索。需要指出的是，这些讨论主要是基于城市社会形成之前的情况，而基于城市社会的研究成果，尚未充分展开。一方面，中国已经进入城市社会，但中国的城市社会还处于初级阶段；另一方面，在快速推进城市化的过程中，也积累了很多问题和矛盾。这种状况既是中国未来城市化的基础，又对未来的城市化产生重要影响。基于这种考虑，未来的城市化道路应注意和把握以下几点：

（一）城市社会的城市化

城镇化是一个自然历史过程，是必然遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，遵循规律，因势利导，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。中国已实现了从农业人口占多数向非农业人口占多数、由乡村社会向城市社会的历史性跨越，已成为初级城市社会。在这种背景下，应适时推进城镇化战略的根本转变。鉴于以往推进城镇化过程中的矛盾和问

题，这种转变应包括三个方面：①告别旧型城镇化、迅速启动城镇化新模式。旧型城镇化是与原始积累、旧型工业化和低水平城镇化相适应的发展阶段，其动力机制是巨大的城乡差距，通过对农村、农民和农业的剥夺，甚至是暴力剥夺实现的，根本导向是积累和生产，直接后果是无家可归的、顺从的从而也是廉价的无产阶级人手的出现，城乡差距很难缩小，并伴随社会风险和经济结构失调风险的不断放大。中国城镇化已进入新的发展阶段，在这种背景下，告别旧型城镇化，不仅时机成熟，而且非常必要和迫切。启动城镇化新模式，就是要走中国特色、科学发展的新型城镇化道路，核心是以人为本，关键是提升质量，与工业化、信息化、农业现代化同步推进。同时，城镇化的新阶段、新特点、新挑战，也是构建未来城市化道路、方针、政策和战略框架的基本依据。②从“增长导向型”向“民生导向型”转变。把人民作为推动城镇化的主体，摒弃紧盯资本积累和经济增长的城市化战略，把提高城镇人口素质和居民生活质量、促进在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化作为首要任务。③加快实现由高城镇化—低消费率模式向高城镇化—高消费率模式转变，寻找破解“高城镇化—低消费率”的有效对策。城镇化水平高而消费率低的地区率先实现高城镇化—高消费率模式，并利用其辐射、带动作用，引导其他东部地区加快实现向高城镇化—高消费率模式转变。对那些低城镇化—消费率较高模式的地区，在稳步推进城镇化的同时，要把民生优先型投资放在突出位置，推进与就业创造、人民幸福紧密融合的城镇化战略。

（二）大国的城市化、发展中国家的城市化以及直面历史、努力化解风险的城市化

第一个成为城市社会的国家是英国（1851年），但城市人口仅1124万人，占当时世界人口的1％；第二个是美国（1920年），城市人口达到5420万，占当时世界人口的比例大约3％；日本成为城市社会时（1955年以前），城市人口不足4500万，占世界人口的比例约1.6％。其他国家成为城市社会时，城市人口数量更少。而中国成为城市社会时，城市人口6.9亿，占世界人口的10％，占世界城镇人口的20％。这个特点告诉我们，中国的城市化意义将更加重大、道路可能更加曲折，我们要对任务的艰巨性、过程的复杂性有足够的心理准备。中国未来的城市化要在尊重历史（路径依赖）、注重学习（制度移植）以及两者紧密结合的实践中不断创新。

中国仍然处于社会主义初级阶段，人均收入刚刚达到中上等收入国家的水平，“跨越中等收入陷阱”仍需假以时日，人均水平偏低的国情仍将持续较长时期。所以城市化不能脱离发展中国家、不能脱离社会主义初级阶段的实际，中国的城市化是发展中国家的城市化，而不是发达国家的城市化，中国未来的城市化道路仍然是发展中国家的城市化道路，而不是发达国家的城市化道路。从社会主义初级阶段的实际出发，从发展中国家的基本国情出发，仍然是未来城镇化必须把握的一个战略基点。

改革开放以来，特别是最近20年来，中国城镇化发展很快，但确实积累了不少问题。如伴随快速城市化出现的土地流转

加快、失地农民增加以及由此形成的利益矛盾、利益冲突加剧，甚至酿成流血事件和局部社会冲突；高投资率、低消费率的国民经济不平衡问题、内需不足问题并未伴随城市化的快速推进而显著缓解；在城乡差距、收入差距、地区差距仍然很高的情况下，农民市民化和农民工市民化的意愿下降；政府之手和市场之手如何协调互动的问题仍然没有很好解决；城市生态环境的不友好、不宜居，甚至突发性环境事件、污染事件、安全事件时有发生。这些“夹生的城市化”、“半城市化”是中国进入城市社会的重要现象，同时又极易酿成社会风险，阻碍、威胁城市化的健康发展，也威胁经济社会的可持续发展。所以未来的城市化应瞻前顾后，尊重历史，努力学习先行国家在城市化和城市管理方面的经验，既要大胆探索，也要循序推进，三思后行仍不失为重要的政策选项。因此，大国的城市化、发展中国家的城市化以及直面历史、化解风险的城市化是未来城市化必须把握的基本方面。

（三）优化城镇化布局和形态，注重集中型城市化与分散型城市化模式的有机结合

发达国家的城市化是随着工业化的推进而自发演进的，而且，随着社会经济环境的变迁，经历了“分散－集聚－再分散”的过程。由中心城市和与其有较高经济、社会一体化程度的邻近社区组成的城市群，已成为主流城市形态和未来城市化的发展方向。一些发展中国家，由于不顾自身实际盲目照搬发达国家模式，孤立地优先发展大城市和特大城市，带来了一些较为严重的社会经济问题，其城市化进程中的深刻教训，值得中国等发展中国家吸取。由于国情不同，发达国家以工业化为基础、以大都市为中心的自发型城市化，对于中国来说并不适合；而以乡镇企业为依托、以小城镇为中心的自下而上的城市化道路也暴露出种种弊端。在大数据、互联网的时代，一个国家没有世界级城市就不可能在国际社会中发生强有力的影响；小城镇作为国民经济的基础载体，将决定着经济的活力和健康稳定地发展。因此，采取集中与分散型城市化有机结合的模式，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，促进大中小城市协调发展。同时，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市基础设施一体化建设和网络化发展也是推进城镇化健康发展的重要方面。

（四）培育多元化的城市化动力机制

中国城市化在过去走过了一条人为控制农村人口向城市迁移的道路，在操作上过多地采用行政干预的手段。面对市场化、信息化、国际化和互联网大数据的强大冲击，政府的有限理性愈发突出，政府之手的短板，对市场推动、激发各经济主体的活力，合力形成中国城市化健康发展的多元化动力机制提出了更为紧迫的要求。推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提

供公共服务、加强社会治理等方面的职能。建立多元化可持续的资金保障机制。要完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。推进政策性金融机构改革，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用。同时要放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。

（五）加强城镇化的宏观管理和科学规划，在提高质量中减少和医治“城市病”

中国城市化滞后于工业化的重要原因之一在于对“城市病”的恐惧。但从国外城市化的经验看，只要政府加强在城市规划、工业布局方面的合理调控，只要通过恰当的制度设计保障农业与农村同步发展，“城市病”并非不可医治。更为重要的是，只有充分结合区位优势培育优势产业来推动城市经济的快速发展与繁荣，进而创造出足够的物质财富和就业岗位，才是有效防治“城市病”的根本举措。因此，要通过产业升级、结构优化和技术创新等，不断提升城市的竞争优势和综合实力。要加强城镇化宏观管理，实施好国家新型城镇化规划，加强重大政策统筹协调，培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。要通过城市经济的有效分工与城市体系的合理布局来有效避免和克服“城市病”，使城市真正能够成为先进生产力和先进文化的策源地，成为广大人民的向往之所、梦想之地。

注释：

①参见李通屏等《人口经济学》（第二版），清华大学出版社2014年版。

②1979年，美国地理学家诺瑟姆（Ray M.Northam，1979）提出城市化进程的S形曲线和“三阶段”理论。2012年，中国社会科学院发布《中国城市发展报告（2012）》，分析了城市型社会的内涵，并把城镇人口比重作为最重要的核心标准，将城市型社会划分为：初级、中级、高级和完全城市型社会四个阶段，做出了中国已成为初级城市型社会（51％至60％之间）的重要判断。

③辜胜阻.走向城市群的世纪.湖北日报,2012年2月。

④“摊大饼”遭遇用地“天花板”.新华社每日电讯,2011年3月29日.

⑤《23个省份土地财政依赖度排名：浙江依赖度第一》,人民网-中国经济周刊,2014-04-14。

⑥汪玉凯认为，盲目的人为造城运动带来圈地运动和农民的冲突加剧，这是城镇化的最大风险。参见汪玉凯，“盲目造城引发城镇化风险”，《光明日报》，2013年1月17日。

⑦国务院调查：“全国新城区规划人口34亿严重失控”，2015年9月21日，http://finance.sina.com.cn/china/20150921/164423306722.shtml

参考文献：

[1]弗朗索瓦·佩鲁.新发展观[M].华夏出版社,1987.

[2]Hirschman, A.O.The Strategy of Economic Development.Yale University Press 1958.

[3]Krugman Paul.Increasing Returns and Economic Geography [J].Journal of Political Economy.Vol.99 (3), 1991, pp.483-499.

[4]Myradal, G.Economic Theory and Underdeveloped Regions.Gerald Duckworth, 1957.

[5]Lipton,M.Why Poor People Stay Poor: Urban Bias in World Development[M]．Harvard University Press,1977.

[6]Lipton, M.，Urban Bias: Consequences, Class and Causality [J].Journal of Development Studies, 1993, 29 (4): 229-257.

[7]布莱恩·贝利.比较城市化——20世纪不同的城市化道路[M].商务印书馆,2012.

[8]高珮义.中外城市化比较研究[M].南开大学出版社,1991.

[9]刘家强.中国人口城市化：道路、模式与战略选择[M].西南财经大学出版社,1987.

[10]辜胜阻,刘传江.人口流动与农村城镇化战略管理[M].华中理工大学出版社,2000.

[11]叶裕民.中国城市化之路[M].商务印书馆,2001.

[12]简新华,何志扬,黄锟.中国城镇化与特色城镇化道路[M].山东人民出版社,2009.

[13]陈甬军,景普秋,陈爱民.中国城市化道路新论[M].商务印书馆,2009.

[14]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化推进模式研究[J].中国社会科学,2012(7).

[15]王小鲁.中国城市化路径与城市规模的经济学分析[J].经济研究,2010(10).

[16]赵新平,周一星.改革以来中国城市化道路及城市化理论研究综述[J].中国社会科学,2002（2）.

[17]王梦奎,冯并,谢伏瞻.中国特色城镇化道路[M].中国发展出版社,2004.

[18]IMF.World Economic Outlook: Uneven Growth- Short and Long-term Factors.Washington (April), 2015.

[19]国务院发展研究中心和世界银行联合课题组.中国：推进高效、包容、可持续的城镇化[J].管理世界,2014(4).

[20]肖金成.让城市群承载城镇化[J].中国投资,2013(1).

[21] Henderson J.Vernon.Urbanization in China: Policy Issues and Options.Reports for the China Economic Research and Advisory Program[EB/OL].http: //www.econ.brown.edu /faculty /henderson /finalfinalreport －2007050221.html

[22]Verner, D.Poverty in Rural and semi-urban Mexico During 1992-2002.World Bank Policy Research Working Paper, No.3576, 2005.

[23]陆铭,陈钊.城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距[J].经济研究,2004(6).

[24]万广华.城市化与中国的减贫和不平等[J].比较,2008 (36).

[25]程开明,李金昌.城市偏向、城市化与城乡收入差距的作用机制及动态分析[J].数量经济技术经济研究,2007(7).

[26]Bertaud, A.Urbanization in China: Land Use Efficiency Issues [EB/OL].http: //www.alain-bertaud.com /AB_China_landuse_ report_6.doc.1-33.

[27]文贯中,柴毅.政府主导型城市化的土地利用效率——来自中国的实证结果[J].学术月刊,2015(1).

[28] Knight, John, Linda Yueh.Job Mobility of Residents and Migrants in Urban China[J].Journal of Comparative Economics 2004, 32, 637-660.

[29]王新.中国农村劳动力转移的非城市化模式研究[J].经济学动态,2009(7).

[30]王国刚.城镇化:中国经济发展方式转变的重心所在[J].经济研究,2010(12).

[31]李建民,周保民.中国人口发展关系的新格局和战略应对[J].南开学报（哲学社会科学版）,2013(6).

[32]李通屏等.中国城镇化的消费效应研究[J].中国人口科学,2013(3).

[33]简新华,罗钜钧,黄锟.中国城镇化的质量问题和健康发展[J].当代财经,2013(9).

[34]章光日,顾朝林.快速城市化进程中的被动城市化问题研究[J].城市规划,2006(5).

[35]尹国均.城市大跃进[M].华中科技大学出版社,2010.

化与区域经济、人口与发展。

（责任编辑：卢小文）

China’s Path to Urbanization: Reflections on the Urban Society

Li Tongping

Abstract:China’s urbanization level has exceeded 50％ and the urbanization rate has caught up with the world average.Although on its primary stage, China has entered into the urban society.This is the fundamental basis for establishing urbanization path, policy and strategic framework in the new era, new stage.As is shown in global history, urbanization is an inevitable approach to modernization, though it is interrelated with the emergence of a large number of free labors that had lost their means of production and subsistence.Since the reform and opening up, China’s urbanization has developed rapidly and succeeded in avoiding issues of large-scale unemployment and poverty that often encountered in other countries.Unfortunately, contradictions, problems and conflicts accumulated increasingly.The future path to urbanization has to be stood on the overwhelming strategic locations in comparison with other countries: the urbanization of the urban society, the powers, the developing countries, the sunk problems solved, as well as the potential risks defused.

Keywords:Urban society; Urbanization path; New-type urbanization; Old-type urbanization

作者简介：李通屏，中国地质大学（武汉）经济管理学院教授，博士生导师，主要研究方向：城市

【基金项目】国家社科基金项目“中国‘城市社会’的城市化风险与城市化道路研究”（项目编号：14BJL069）、国务院第六次人口普查办公室项目（20120130）“中国城镇化的区域差异及其对消费需求的影响”的部分成果。

【中图分类号】TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2015.06.001