新型城镇化发展路径研究——以武汉为例

◎　袁方成　杨　灿

新型城镇化发展路径研究——以武汉为例

◎袁方成杨灿

摘 要：武汉新型城镇化的发展思路应坚持城乡一体，走城郊融合的城镇化道路；因地制宜，走多元化的城镇化道路；转变方式，走绿色、可持续的城镇化道路；优化管理，走市场配置型的城镇化道路；提升服务，走功能互补型的城镇化道路。

关键词：城镇化 新型城镇化 武汉市 路径选择

在实施“十二五”规划的收官之年，为适应经济发展新常态，当前全国各地正加快推进新型城镇化，特别是在深入实施促进中部崛起、“一带一路”、长江经济带和创新驱动发展、扩大内需等战略的过程中，为处在战略交汇点上的武汉，提供了难得机遇，开辟了新的发展空间。为此，分析和总结武汉市新型城镇化的新要求、新特征与新路径，对我国新型城镇化的深入发展以及各地探索创新各具特色的城镇化发展模式和道路具有重要的借鉴和参考价值。

一、推进新型城镇化的新要求

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出，城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。积极稳妥扎实有序地推进新型城镇化，是武汉市“十二五”期间的一项重要任务，是统筹中心城区与新城区之间城郊协调融合发展和武汉市经济持续健康发展，全面

建设小康社会的重大发展战略，是大力推进美丽江城、幸福武汉建设，建设国家中心城市和国际化大都市、复兴大武汉的现实要求与实践需求。

（一）推进新型城镇化是提升城市价值、复兴大武汉，建设国家中心城市的战略选择

武汉城镇化已进入加快发展、快速推进的重要阶段。武汉市在2015年政府工作报告中指出，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，积极把握和主动适应经济发展新常态，围绕“支点之点”，突出创新驱动加快转型升级，突出建管并重提升城市功能品质，突出完善公共服务增进民生福祉，圆满完成“十二五”规划的各项目标任务，为建设国家中心城市、复兴大武汉奠定坚实基础。以推进新型城镇化为重要途径，不断提升城市价值，推动武汉成为经济发达、实力雄厚的大武汉，知识引领、创新领先的大武汉，智慧便捷、畅通九州的大武汉，宜居宜业、幸福和谐的大武汉，成为中国中部具有重要影响力的国家中心城市，引领形成区域一体、辐射全球的“大武汉都市圈”，为武汉实现全面复兴注入了强大动力。

早在国家制定的《促进中部地区崛起规划》的“重点地区发展”这一章中，提出要在中部地区培育武汉城市圈等城市群，作为促进中部地区崛起的增长极。同时，在城镇化快速发展阶段，城镇化正在由东部向中西部加快推进[1]。武汉新型城镇化发展，是适应武汉处于工业化加速推进阶段的新要求，把武汉城乡区域作为包括经济、政治、文化、社会和生态建设在内的有机整体来统筹谋划，是复兴大武汉、建设国家中心城市战略总体布局的有机展开。武汉综合经济实力和城市功能不断增强，步入了加速发展的上升期。推进城市建设管理创新，提升城市功能和形象，要牢牢把握和紧紧抓住城镇化进程所蕴含的巨大机遇，推动城乡经济社会结构的调整和城镇发展方式的转变，积极推进武汉市新型城镇体系的建设和发展，为武汉市早日建成国家中心城市和国际化大都市以及开创武汉科学发展奠定基础。

（二）推进新型城镇化是加快武汉市转变发展方式，促进武汉市经济平稳较快发展的重要路径

在现代社会中，城镇化是工业化和现代化发展的客观要求和必然产物。城镇化是工业化和现代化的重要基础和载体，工业化和现代化的过程同时是城镇化的过程。对现代工业和现代文明具有显著的承载功能和聚集效益。城镇化水平在相当程度上也是一个国家和地区工业化和现代化水平的重要标志。武汉市新型城镇化发展，是适应武汉处于工业化加速推进阶段的新要求。

从实践来看，随着工业化和现代化水平的提高，各地城市化水平不断提高。城市化水平与工业化水平基本上是同步的。当前武汉市工业化和现代化正处于加速发展的重要时期，随着工业化和现代化的发展，迫切要求武汉市工业布局不断调整和优化，进一步提高工业和资源的聚集程度，推动人口向城镇集中、工业向开发园区集中。这是当前推进新型工业化和现代化的迫切要求和必然趋势。同时，城镇化也

是带动区域协调发展的重要途径。区域协调发展的过程，是一个生产要素和人口在空间上合理聚集的过程。改革开放30多年来，珠三角、长三角、环渤海等发达地区率先发展，在形成外向型经济格局的同时，形成人口和经济集聚程度较高的城市群，有力地带动了东部沿海地区的迅速发展，成为全国经济发展的增长极。[2]中西部地区与东部地区的发展差距，在很大程度上表现为城镇化水平的滞后，区域城镇化水平决定和影响区域综合竞争力。可以看出，推进新型城镇化，是促进区域协调发展的支撑点，是加快武汉市转变发展方式，促进武汉市经济平稳较快发展的重要路径。

（三）推进新型城镇化是统筹城乡发展，促进城乡融合式发展的必然步骤

农业、农村和农民问题一直是党和政府工作的“重中之重”。在人多地少、资源紧缺的条件下，依靠土地和农业不可能让农民和农村富裕起来，也难以实现充分就业。农业和农村的发展最终还是取决于工业化和城镇化的发展。从武汉当前发展实际来看，城郊发展不平衡，就业、住房、教育、医疗和社会保障等依然是城镇居民面临的最直接最现实的问题，改善城乡困难群众生产生活条件的任务还十分繁重。解决“三农”问题的根本出路在于加快推进城镇化。农业要把粮食和重要农产品做多、做优；农民要把人数做少、收入做高，农村要实现精神文明、生态文明，这是“三农”工作的基本目标。实现这一目标必须坚定不移地走新型城镇化的路子。

推进新型城镇化，是促进城乡统筹和协调发展的重要抓手，新型城镇化作为统筹城乡融合发展的重要抓手，推进新型城镇化，是促进区域协调发展的支撑点，也是解决“三农”问题的总钥匙。城镇化既可以使农村富余劳动力从传统农业生产中解放出来，推动农业的规模化、产业化和现代化，也可以相应增加农民人均拥有资源量，从而提高农业劳动生产率和商品化率，还可以提升城镇经济实力，增强以工促农、以城带乡的能力，带动农村经济社会发展[3]。健全城乡一体化发展体制机制，积极稳妥推进新型城镇化，是把武汉市城乡区域作为包括经济、政治、文化、社会和生态建设在内的有机整体来统筹谋划的有机展开。

国家深入实施区域协调发展、创新驱动发展和新型城镇化战略，武汉作为中部地区和长江中游的中心城市，多重战略机遇叠加，区位、交通、科教、市场等优势将进一步增强和充分释放，加速转化为发展优势、竞争优势。促进武汉城乡融合式发展的出路在于推进新型城镇化建设[4]。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，统筹城乡规划建设、经济发展和社会管理，建立城乡经济社会发展一体化体制机制，形成城乡资源配置一体化、基础设施一体化、空间和产业布局一体化、基本公共服务一体化，提升城镇经济实力，增强以工促农、以城带乡的能力，带动农村经济社会发展，从而实现城乡融合式发展，形成区域战略新格局，努力建设国家中心城市的新局面。

（四）推进新型城镇化是武汉市深度融入“两圈两带”和长江中游城市群建设的有效手段

“两圈两带”和长江中游城市群总体发展战略是贯彻科学发展观的重大举

措，是深化对湖北省情认识的重要成果，目的在于对接国家区域发展战略，推动全省区域协调发展。“两圈两带”和长江中游城市群既是产业圈、产业带，又是城镇圈、城镇带。作为“两圈两带”和长江中游城市群的中心城市的武汉要深度融入全面实施“两圈两带”和长江中游城市群发展战略，必须以加快推进新型城镇化为抓手和支撑，以城镇化带动和促进区域协调发展。

如何扩大内需，使经济发展具有内在和持续的动力和拉力，是经济发展中迫切需要解决的问题。从国内外发展环境条件变化和我们所处的发展阶段来看，城镇化蕴含着巨大的内需空间，最大的内需是城镇化，最雄厚的内需潜力在城镇化，城镇化既能增加投资，又能拉动消费，是扩大内需的必然选择。同时，城镇化为生产要素的高效聚集构筑平台[5]。工业化创造供给，城镇化创造需求。没有工业，城镇失去依托，没有城镇，二、三产业就缺乏载体。一个城市的成长发展过程就是工业化与城市化相互促进的过程。城市需求，最基本的因素是人。有了人的聚集，生产要素就会聚集，有了生产要素的聚集和激荡，就会产生产业需求，产业才能搞起来。也正因如此，武汉市委、市政府不仅将城镇化作为远郊发展的重要途径，也视为城市经济“扩内需、调结构、促发展”的重要抓手。

表1　武汉新型城镇化的主要特征

二、新型城镇化的新特征

2013年，党在十八大提出要改变目前“要地不要人的伪城镇化”、提高城镇化的质量。中央和部委先后印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《关于落实中央经济工作会议和中央城镇化工作会议主要任务的分工方案》、《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，积极稳妥地推动新型城镇化建设，新型城镇化已成为新时期的国家战略。

（一）“新”的指导思想：科学发展观

发达国家城镇化水平遥遥领先，在这巨大的压力下，部分地方政府单纯追求人口和规模的城镇化，城镇化的发展也因此不可避免地步入了片面城镇化的误区。这导致城镇化发展不但脱离了城市发展的经济基础，破坏了人们赖以生存的环境，牺牲了子子孙孙的利益，而且违背了人口与经济、环境、资源协调发展的规律，倘

若一直这样下去，必然会受到大自然的惩罚。事实上，武汉的城市发展是以主城区扩张为主，小城镇发展缓慢，规模小，聚集程度低，对农村的辐射带动力差。中心城区因过度扩张而引发的“城市病”尤其突出。为此，武汉新型城镇化道路必须以科学发展观为指导思想，科学发展观强调的是以人为本、全面可持续发展，它要求在城镇化的进程中实现人口、资源、环境协调发展，突破片面城镇化的局限[6]。

（二）“新”的发展模式：集约化、生态化

新型城镇化道路明确了集约化、生态化的发展模式，这两种模式是符合我国城镇化道路实际的。集约化发展模式是一种科学的、合理的、内涵式的城镇化发展模式，通过对城镇内部现有资源的整合，优化城镇结构，完善城镇功能、增加城镇内涵。生态化发展模式强调的是人类在生产生活过程中对自然环境的保护，强调人与自然、环境和谐发展。集约化、生态化是科学发展观的必然要求，也是我国新型城镇化道路的必然选择[7]。它们是一个包含了城乡社会生产方式和人民生活消费方式及其社会结构与价值观念转变创新的全面绿色发展的关键性概念。2015年，武汉被列入国家新型城镇化综合试点地区，同时，在中法武汉生态示范城项目中，武汉城市圈被选作为中法城市可持续发展合作协议试点，武汉市将以生态示范城建设为契机，运用中法两国在城市规划设计、建造和管理领域的可持续发展技术和经验，着力于探索新型城镇化体制机制创新，以期推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的融合发展。

（三）“新”的基本内容：功能多元化、体系合理化

功能多元化是新型城镇化的基本内容之一，城镇是区域范围内经济文化中心，具有多方面的综合功能。一方面，城镇化过程中，人们的生产生活方式从第一产业逐渐过渡到二、三产业，人们的生产和生活环境有了一定的提高；另一方面，城镇化过程会带来新的劳动力、资本和技术，这些新的生产要素的聚集会给城镇带来经济的发展。体系合理化也是新型城镇化的基本内容之一，城镇体系是指一定区域内通过组合多个空间关系密切的小城镇而形成的城镇群体组织，城镇群体组织无论在聚集还是辐射功能上都具有强大的效应，是以往那些中小城市所无法替代的。体系合理化的城镇化道路是在科学发展观的指导下形成的，是符合我国客观实际的，新型城镇化要在协调发展各类大中小城镇过程中，构建出一个结构完整、聚集和辐射功能强大的城镇体系[8]。针对武汉发展实际，应重新梳理武汉城市体系，并制定相适应的城市发展策略。

（四）“新”的基本目标：统筹和规划城乡一体化

长期以来，武汉一直实行城乡二元体制，城市公共服务与农村公共服务不论是在供给数量还是在供给水平上均存在较大差距，导致长期以来城乡公共服务不均等。武汉市是湖北省政治、经济、文化中心，湖北省会城市、武汉城市圈的中心城市，同时也是推动武汉城市圈发展的龙头城市。2007年，武汉城市圈被批准为全国“两型社会”建设综合配套改革试验区，

并通过改革，破除城乡二元体制，形成区域间城乡一体化发展格局。2008年开始，武汉开始在推进城乡规划布局、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理、人口素质提升6个方面实施一体化。随着武汉市经济社会的快速发展，城镇化水平不断推进。然而，由于户籍问题、城镇化中的土地利用及农民权益、统筹城乡社会保障等问题严重阻碍了城镇化进程，影响了城镇化的质量。因此，新型城镇化就是要实现城乡一体化，真正做到经济、社会、居民生活水平共同发展[9]。新型城镇化的发展要鼓励城市支持农村发展。积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”，促进城乡统筹发展。如正在编制的《武汉市新型城镇化暨全域城乡统筹规划》，旨在通过完善就业支撑、均衡城乡服务、提升设施水平，保障城乡居民最终具有公平公正的发展机会，共享新型城镇化的发展红利。其目的则在于统筹和规划城乡一体化，为破解城乡二元体制奠定基础。

三、推进新型城镇化的新路径

党的十八届三中全会提出：“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，促进城镇化和新农村建设协调推进”。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》将“加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心”作为指导思想和基本原则。“完善城镇化健康发展体制机制，积极稳妥推进以人为核心的城镇化”也是湖北省委十届四次全会提出的一项重要任务。在经济发展进入新常态下，推动武汉城镇由偏重规模扩张向规模扩张和功能提升并重转变，由偏重经济发展向注重经济、社会和生态协调发展转变，由偏重城市发展向注重城乡统筹发展转变，是武汉市“十二五” 期间的一项重要任务，也是加快建设国家中心城市的历史使命。在任何国家和社会中，城市化都是在特定的自然、经济、社会、政治及历史背景下进行的，不可避免地受到特定的环境、条件和制度的制约[10]。结合武汉实际，走武汉特色的新型城镇化应着力于以下几方面：

（一）城乡一体，走城郊融合的城镇化道路

城镇化的首要表现和核心内容是农村人口向城镇的转移和聚集。我国城镇化的重要任务及主要困难之一就是如何顺利转移农村人口尤其是庞大的剩余劳动力。然而，长期以来，同全国其他地区一样，武汉郊区农村人口的城镇化转移一直受制于城乡二元化的体制，在狭小的空间中选择，并由此引发诸多的问题。二元化体制不仅是我国经济社会协调发展的结构性障碍，也是阻碍武汉城镇化健康发展的结构性障碍。当前武汉已进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，必须将新型城镇化的发展置于城乡一体化的格局下进行推进。为此，要以破除城乡二元体制为抓手，竭力创造农村人口向城镇转移和聚集、城乡资源的合理配置提供条件。由于城镇化既是农村人口转化为城镇人口的过程[11]，也是城镇空间扩张和农村土地城镇化的过程，城镇化的发展就要求破除城乡二元化的户籍管理体制、二元化的城乡土地产权制度并建立相应的城乡一体化的社会保障体系。

（二）科学规划，走多元化的城镇化道路

城镇化是人口向非农产业和城镇聚集的过程，它直接带来城乡人居空间布局的调整和变化[12]。武汉市的人口和资源相对分布不均，各区经济发展水平及文化生态环境有较大差异。在城镇化过程中，必须对城乡产业发展、城镇空间布局、公共设施建设及生态环境保障等科学规划，合理布局。与此同时，由于武汉中心城区与近郊、远郊之间自然、经济社会条件禀赋各异，环境承载力和城市综合承载力千差万别，简单地强调优先发展中心城区还是重点推进新城区“独立成市”都难以符合各区的实际。因此，应根据武汉当地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，按照城乡统筹、城镇带动、产业驱动、绿色发展、优化结构、突出特色的原则，坚持“大小多少”和“三个层次”的城镇化发展思路，加强各城区之间的经济联系和分工协作，实现城市以及地区优势互补和共同发展，构建以武汉城市圈为核心，以城市群和中心城市为支撑，以长江经济带为纽带，具有区域竞争力的城镇空间布局结构。

（三）转变方式，走绿色、可持续的城镇化道路

截至2014年末，武汉市常住人口1033.80万人，市域范围面积8494.41平方公里，仅为湖北省面积的4.6％；市域周长977.28公里，7个中心城区面积863平方公里，建成区面积552.61平方公里，可开发土地资源非常有限。资源能源、生态承载、环境制约等是武汉经济社会发展中亟待解决的问题，缺煤、少油、乏气成为制约武汉可持续发展的瓶颈。人口资源环境条件决定了武汉的城镇化，只能在一些发展条件较好、人口密集、城镇密布的地区集中展开。为此，必须走一条走绿色、低碳、高端、可持续、能推广的城镇化发展道路。

国家深入实施促进中部崛起、“一带一路”、长江经济带和创新驱动发展、扩大内需等战略，为处在战略交汇点上的武汉，提供了难得机遇，开辟了新的发展空间。武汉的城镇化发展不可能也不允许重复长三角、珠三角的历史路径，以牺牲生态环境和农村耕地为代价来换取非农产业的快速扩张和城镇建设用地的无序蔓延。武汉城市圈已被国家确定为“两型社会”试验区并被赋予先行先试的政策创新权。借此机遇，武汉城镇化建设应按照建设国家级的生态示范城的要求，坚持绿色发展，致力于宜居城市、生态城市、园林城市和文明城市建设，把城乡发展与提高资源利用效率、改善生态环境有机结合起来，在城镇化发展中应转变城镇化发展方式，从“外延式扩张”转变为“内聚式发展”[13]，立足区域环境承载力，着力提高城镇综合承载力，走武汉特色的绿色、可持续城镇化道路。

（四）优化管理，走市场配置型的城镇化道路

无论从国外的经验还是我国改革以来的实践来看，市场是资源优化配置的有效方式，市场竞争也是活力与效率之源。改革以来武汉工业化、城镇化及城乡经济快速发展的根本原因是不断改革和发挥市场在资源配置中的作用。在新型城镇化发展过程中，必须改变现行的依靠农民的土

地、资源和积累支持城镇化发展的方式，切实保障农民的财产权益。城镇化本身是农村经济社会发展和现代化的过程，是农村和农民群众繁荣富裕的过程。新型城镇化的发展及发展道路的成功与否最终都取决于是否有助于农村的发展和农民的富裕，是否有助于城乡的繁荣与社会的和谐融合。在现代市场“无形的手”的调节下，只要生产要素能自由流动，城乡之间及工农之间的比较收益也将逐渐趋于平衡。作为国家新型城镇化试点城市，全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，进一步推进市场体制改革，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，也是武汉城镇化及城乡经济发展的关键所在。

（五）提升服务，走功能互补型的城镇化道路

城镇功能除了产业功能外，还包括公共服务功能、居住功能、生态环保功能等，这些共同构成了城镇综合承载能力。强化功能，提高综合承载能力是城镇化发展的基础。要强调城、乡的空间异质性，“宜城则城、宜镇则镇、宜村则村”，形成功能互补的城乡关系；编制产城融合发展规划，推动产业项目向新城聚集，推进新城区产业、功能和城市格局现代化；加快建设城镇市政道路、供水排水、污水处理、垃圾处理等基础设施，完善教育、医疗、文化等公共服务设施；积极开展生态乡镇、生态村“四级联创”，创建国家级“美丽乡村”、省级“宜居村庄”；探索“菜篮子”工程跨区域发展，发展农产品精深加工，推进赏花经济产业化、规模化、品牌化，提升现代都市农业发展水平；持续改善农村生产生活条件，确保水利工程质量，加快农村电网改造，支持革命老区建设发展。引导农村土地经营权有序流转，纵深推进农村改革，加强功能建设和环境品质的提升。经验表明，加快城镇基础设施建设，既有利于强化城镇功能，提升城镇品位，也有利于克服城镇发展中带来交通拥挤、住房紧张、环境恶化等“城市病”。

当前，武汉市城镇化已进入加快发展、快速推进的重要阶段。武汉市“十二五”规划的《建议》明确提出要“加快推进新型工业化、农业现代化和新型城镇化，实现城乡融合式发展”，“加快推进新型城镇化和农村新社区建设”。2015年政府工作报告中也明确提出，要坚持统筹城乡、四化同步，加快推进新城区“独立成市”。因此，从总体上看，城乡一体化是一个系统的工程与有机的体系，需要政府提供宏观的政治制度与体制环境，进一步推进城乡一体化必须从法律、体制、制度等层面人手，破除传统体制、制度及法律法规的束缚，形成统筹城乡发展的重要组织机制、财政基础及相关法律制度基础，这也是推进城乡一体化发展的现实要求。

总之，新型城镇化是一个不断探索的过程。作为中部地区的典型代表，武汉应站在国家实施促进中部地区崛起的战略高度，充分利用推进城市圈“两型”社会综合配套改革试验区和东湖国家自主创新示范区建设的重大机遇，深度融入“两圈两带”和长江中游城市群合作，统筹推进区域流域要素集群，推进区域经济一体化、城镇化改革大试验，构建大都市圈，同时为全国各地探索创新各具特色的城镇化发展模式和道路提供有益的参考和借鉴。

参考文献：

[1]项继权,袁方成.湖北城镇化的发展及政策选择[J].城市观察,2013(1).

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[12]山东社会科学院课题组.城镇化面临的突出问题及解决[N].大众日报,2014,1,26.

[13]喻新安.新型城镇化究竟“新”在哪[N].中国青年报,2013,4,15.

（责任编辑：卢小文）

Study on the Development Path of New-Type Urbanization: A Case Study of Wuhan

Yuan Fangcheng, Yang Can

Abstract:The development strategy of Wuhan’s new-type urbanization should adhere to urban-rural integration and plough the path to fusion of suburbs; adjust measures to local conditions, and take the urbanization path of diversification; transform the mode, and choose the green and sustainable urbanization path; optimize management, and step on the urbanization path of market allocation; improve the service level, and pick up the urbanization path of complementary functions.

Keywords:Urbanization; New-type urbanization; Wuhan; Path selection

作者简介：袁方成，华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心教授，湖北经济与社会发展研究院研究员，主要从事中外地方和基层治理研究。杨灿，华中师范大学湖北经济与社会发展研究院助理研究员。

【基金项目】2015年度国家社会科学基金一般项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的均衡协调发展研究”（项目编号：15BZZ045）；武汉市2015年软科学计划项目“武汉市新型城镇化战略研究”（项目编号：2015040606010237）。

【中图分类号】TU984 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2015.06.006