城乡教育关系制度变迁的规律性探索及启示①

杨卫安，邬志辉

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

城乡教育关系制度变迁的规律性探索及启示①

杨卫安，邬志辉

（东北师范大学，吉林 长春 130024）

城乡教育关系是指政府在对待和处理农村教育和城市教育问题时所做出的一种制度安排。城乡教育关系制度有着自身的变迁规律，它是由外部环境的变化和教育利益主体的互动共同决定的。外部环境的变化是城乡教育关系制度变迁的诱因，教育利益主体的互动是城乡教育关系制度变迁的直接推动力。在教育利益主体的互动当中，政府是城乡教育关系制度变迁的主导力量，社会与个人是城乡教育关系制度变迁的重要影响因素。城乡教育关系的变迁规律，对当前进行的城乡教育一体化建设具有重要的启示意义。

城乡教育关系；变迁规律；城乡教育一体化

进入21世纪以来，随着工业化、城镇化不断推进，以及“科学发展观”和“统筹城乡发展”思想的提出，城乡关系格局已进入城乡一体化发展新阶段。城乡义务教育一体化作为城乡一体化的重要组成部分，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中已明确提出要“建立健全义务教育均衡发展保障机制”、“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”。从“城乡义务教育一体化”这一政策议题和学术命题的领域归属来看，它属于城乡教育关系的研究范畴。因此，对城乡教育关系的研究相对于城乡教育一体化就更具有始源性和根本性。弄清城乡教育关系的内涵和变迁规律，对更好地指导城乡教育一体化实践具有重要的现实意义。

一、城乡教育关系的内涵与实质

（一）城乡教育关系的内涵

关系最基本的含义是指人或事物之间相互作用、相互影响的状态。在社会领域，可以有两种层次的理解：第一种层次理解主要是指不同人或事物之间的互动和影响，如人与人之间的关系；第二种层次的理解则与此有很大不同，它不强调主体之间的互动，而更强调上位主体对下位不同主体之间关系的处理，如父母对子女关系的处理，国家对教育数量普及和质量提高关系的处理等。在第二种理解方式当中，强调的重点不再是下位主体之间的互动，它更强调上位主体如何分别对待各下位主体。以教育数量普及和质量提高的关系为例，教育数量普及和质量提高之间本身并不能产生直接的互动关系，因为不管是数量普及还是质量提高，最终都是由人的价值取向来决定的。当人们提教育数量普及和质量提高的关系时，实际上是指人们对教育数量普及和质量提高关系的处理，亦即人们如何分别对待教育的数量普及与质量提高。比如，在一定时期，由于受资源限制和发展战略的影响，人们可能更侧重于教育的普及，把有限的资源用于提高学生的入学率

方面，教育质量的提升则会受到影响；而在另一个时期，当学生的入学率达到较高的程度，国家又会把重点转向教育的内涵提升，教育质量就会摆在更加重要的位置。

对于城乡教育关系来说，与教育数量普及和质量提高一样，城市教育和农村教育本身就是由人来决定和提供的，其侧重的是关系的第二种理解方式。退一步讲，即使第一种理解上的城乡教育关系真的存在，那它也是在第二种理解上的城乡教育关系制度格局下发生的，第二种理解相对于第一种理解方式具有优先地位，是我们学术研究和政策对待的重点。基于此，我们把城乡教育关系定义为：在一定的经济社会背景下，在各教育主体的参与推动下，由政府最后确认的农村教育和城市教育各自的供给方式及其制度安排。这些供给方式及制度安排是多方面的，包括管理制度、办学制度、投入制度等方面。

（二）城乡教育关系的实质

以往，针对城乡关系包括城乡一体化问题的研究，都以经济领域为主要关注点，相关研究成果也主要集中在经济方面。虽然近些年关于城乡关系的研究逐渐扩大到政治、生态环境、居民生活等方面，但研究相对薄弱，并且在研究方法和结论上存在明显移植经济领域的倾向，教育领域也不例外。虽然城乡经济关系与一体化研究的诸多成果对于我们研究城乡教育关系极富借鉴价值。但是，教育作为一个相对独立的社会领域，有内在发展逻辑和具有独特性。不弄清楚这种独特性，按照经济和市场逻辑探求城乡教育关系与进行城乡教育一体化建设就存在着很大的风险。因此，必须区分教育领域与经济领域的差别，弄清城乡教育关系的实质。

首先，教育领域与经济领域相比，受到规律性因素制约的强弱程度不同。经济领域的“自利人”假设、价值规律、供求规律等得到人们的普遍认同，并成为学科发展的基础。而教育领域长期存在着其学科属性的科学与艺术之争，许多学者质疑教育领域强规律性因素的存在，强调教育领域的规则制约性，规则与规律的客观性不同，主要是由人的价值选择决定的，并给人主观能动性的发挥留下了更大的余地。

第二，从时间的先后顺序来看，学校教育是在国家出现以后才产生的。经济活动与人类的产生是同步的。原始社会的教育还没有从生产生活中分离出来，它也是和人类的产生相伴而生的，这与经济活动没有什么不同。只是随着生产力的发展，社会分工日益细化，国家出现以后，专门从事教育的机构——学校随之产生。从这个意义上来说，正规的学校教育是国家的产物，是国家的一种制度安排。

第三，从国民收入的分配环节来看，教育属于再分配领域。国民收入的分配一般包括初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在创造它的物质生产领域内进行的，主要由市场机制来形成和调节。直接的教育活动不生产物质产品，属于非物质生产领域。这决定了公共教育活动的维持只能通过税收和财政等方式实现国民收入的再分配。税收和财政从本质上来说是国家的一种政策手段。

最后，从活动领域来看，经济领域属于私人活动领域，教育领域则具有典型的公共性。公共产品理论认为，社会产品大体上可以分为公共产品和私人产品两类。根据世界各国的普遍做法，人们都把教育尤其是义务教育看成是典型的公共产品。由国家出资来提供教育服务，这本身就是一种制度保障。

基于上述分析，我们可以得出这样的结论：从宏观意义上讲，教育与制度是内在统一的，教育本质上是一种制度建构，对于城乡教育关系来说同样如此。

二、城乡教育关系制度变迁的规律性探索

制度变迁的根本原因在于生产力的变化，但是生产力对于制度变迁的决定作用主要体现在社会基本制度方面，并且主要是从整个社会发展史的角度来说的，是对人类社会发展规律的一种总体性的认识。除生产力因素外，制度变迁主要受主体和客体两方面因素的约束。从主体方面讲，参与制度创新（变迁）的主体包括个人、社会团体和政府三个基本单位，他们参与制度创新（变迁）的根本动机是获取外部的潜在利润或可能带来的净收益。如果没有这种潜在利润或净收益，制度创新（变迁）就不会发生。［1］但是，在初始的制度均衡状态中，外在利润是并不存在的。那么，外部潜在利润又是如何产生的呢？这就需要从客体方面寻找原因。诺斯认为，在初始制度均衡中，外部潜在利润的增加是由制度外部

环境的改变所引发的。对于某个历史时段的具体领域的制度变迁来说，虽然从最终的决定力量上来说，可以归结为生产力的方面，但是其直接推动力量却在于该制度领域外部具体环境的变化以及由此引起的相关主体利益格局及力量强弱的变化。

（一）外部条件变化是城乡教育关系制度变迁的诱因

城乡教育关系的外生变迁是指由教育之外的因素变化所引起的城乡教育关系制度的变迁。这些外在因素包括政治、经济、文化、军事甚至自然环境等多个方面，且具有相对的稳定性，较少受到人为的影响。但是，这些因素一旦由于某些原因发生较大改变，超出一定的临界点后，就会成为影响城乡教育关系制度变迁的诱导因素，从而引起城乡教育关系的制度变迁。

在清末之前数千年的历史当中，中国属于前工业社会。社会分工不发达，自然经济占据统治地位，城市和乡村都是如此。城乡经济的同质性和社会分工的落后性实现着“城市与乡村无差别的统一”。这种城市与乡村无差别的统一，使得城乡教育也具有很大的趋同性。再加上清末之前的中国传统社会，城市和乡村由官府统一管理，没有专门的城市政府，市政与乡政并无严格区别，实行的都是“城乡合治”的管理体制，这也为城乡教育实行一体化的管理提供了行政基础。这时候，不管是教育目标、教育内容和教育形式，城乡之间都没有太大差别，城乡教育是一种一元型的关系。

清末民国以后，由于外国资本主义的军事和经济侵略，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，成为世界资本主义体系的一部分。在这一过程当中，中国的社会结构遭到破坏。从经济上来说，自然经济逐步衰退，商品经济有了很大发展；从政治上来说，逐步丧失了主权独立地位，开始依附于资本主义国家；文化上来说，传统的儒家思想体系逐步动摇甚至瓦解，西学越来越多地传入中国。城市的现代化因素越来越多，农村地区相对保守，城乡之间的分化格局开始加剧。最终，城市与乡村无差别的统一关系，被“外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺乡村”和压迫乡村的关系所取代。［2］与此相适应，中国的行政管理也开始实行城乡有别的管理制度，专门的城市行政体制逐步形成并完善。这些都为城乡教育的分化奠定了基础。这造成的结果是，现代新式教育最先在城市发展起来，农村地区由于国家财力的限制和传统教育的抵制，新式教育始终没有推广开来。同时由于我国面临着内忧外患的双重困境，救亡图存与实现近代化的重任就成为当时的时代主题，这些又都不可避免地对教育造成了影响。总体来看，这一时期城乡教育总体发展水平较低，且出现了二元化的倾向。

新中国成立以后，我国建立了高度集中的计划经济体制。为了迅速工业化的需要，党和国家采取了一条农村支持城市，城市优先发展的政策道路，有限的资源被用来支援城市。为了限制农村人口向城市的流动，保护城市利益，农村和城市被人为地分成两个不同的世界，形成了一整套包括统购统销、人民公社、户籍制度等在内的城乡隔离的二元体制。这一时期与清末民国时期相比，城乡关系有了进一步的分化，从城乡分离走向了二元对立。作为社会的一个基本领域，教育在投入、管理等方面也实行了城乡有别的体制，即城市教育政府办，农村教育群众办的格局。但是，由于这一时期我国非常强调社会公平，这种城乡有别的教育供给制度并没有造成城乡教育的巨大差距。同时，政治挂帅、以阶级斗争为纲的政治路线给教育也造成了很大的影响。

改革开放之后，国家开始拨乱反正，工作重心由“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，在政治、经济、城乡关系方面都发生了剧烈的社会变革。首先，高度集中的政治体制被打破，国家开始多层次多领域的分权化改革；第二，计划经济体制被打破，市场经济体制开始建立，市场作为配置资源的基础性手段开始发挥作用；第三，城乡关系方面，国家也采取了一系列措施来消除城乡壁垒，但是城乡二元结构问题并没有马上得到解决，城乡对立格局依然延伸下来，城乡差距在一段时期内不但没有缩小，反而继续拉大。国家经济社会的这种转型特征也在教育领域有所显现，比如，“城市教育政府办、农村教育人民办”的传统依然存续了很长时间，城乡教育差距在市场经济条件下比改革开放之前还有所扩大。同时，以“经济建设为中心”的时代背景，资源配置的市场化逻辑也深刻地改变了教育资源的配置方式与人们的

教育需求，办学体制的多元化与教育选择的多样化成为这一时期的显著特征。

通过对历史的简单回顾可以看出，几乎每一次教育制度的大变迁，都是由教育外部条件的变化所诱发的。虽然每个时期引起教育制度变迁的外部条件大致都集中在政治、经济、文化以及城乡关系等方面，但是，每个时期这些因素所起的作用却是有差别的。可能有的时期政治起着更大的作用，有的时期经济因素是更大的诱因。但总体来说，教育的外部因素对教育的制度变迁起着很大的先导作用，这一点毋庸置疑。

（二）教育主体的互动是城乡教育关系制度变迁的直接推动力

外部环境改变是城乡教育关系制度发生改变的外部原因，而不同教育主体的利益冲突与权力互动则是直接原因。科斯认为，制度是调节人与人之间、人与组织之间以及组织与组织之间关系的规则，从制度运行的主体来看，包括个人、组织、团体、法人以及国家等。本文把城乡教育关系制度变迁的主体分为国家、社会以及个人，不同的利益主体在变迁中的权力结构和利益偏好的相互作用与制衡共同决定制度变迁的方向。虽然制度变迁的方向由不同的利益主体共同决定，但是，不同主体对制度变迁影响作用的大小是不一样的。其中，国家在城乡教育关系制度变迁过程中发挥着主导作用，社会和个人则起着重要的制约作用。

1.政府是城乡教育关系制度变迁的主导力量

在历史上，我国城乡教育关系制度变迁主要是由政府主导的，主要表现为：

第一，政府决定制度变迁的基本方向和架构。历史上，不同时期城乡教育关系的制度变迁都会有一些大的前提条件，这些前提条件决定了制度变迁的可能限度，无论怎么变迁，政府都不会让这些制度变迁超过这些界限，超过这些界限就意味着政权的更迭或是其他大的社会变迁。为了加强政治权威，维持自身统治地位的合法性，政府必须决定制度变迁的基本方向和架构。如在清末之前的传统社会，城乡教育关系的制度变迁不能超越“三纲五常”的范畴，不能威胁朝廷的统治；清末民国时期教育以救亡图存与政治稳定为发展目的，城乡教育关系的制度变迁也必须以此为准则；建国后的城乡教育关系变迁同样如此，在以阶级斗争为纲的政治背景下，不管是城市教育还是农村教育都成了阶级斗争的工具；改革开放后，“一个中心两个基本点”逐渐成为党的基本路线，城乡教育关系的制度变迁也必须要遵守这条基本路线。

第二，政府最终决定法律、法规、政策等正式制度的供给。不管是政府主导的强制性制度变迁，还是社会、个人推动的需求诱致性制度变迁，政府都是正式制度的最终供给者。所有的制度，必须经过政府的认证才得以合法化，才能够在全社会范围内得到实施和推广。从这个意义上讲，并不存在纯粹的不经政府确认的诱致性制度变迁。在历史上，我国城乡教育关系的制度变迁同样表现出此种特征。各个时期的城乡教育供给，包括教育管理制度、财政制度、人事制度、课程实施等都是经过政府确认才得以实施的。

第三，政府通过设置一定的制度壁垒，限制社会和个人的制度创新活动。一般来说，政府总是根据自己的执政目标来选择制度安排的。即使社会和个人意识到自身具有潜在的获利机会，但如果不能获得政府的允许和支持，那也很难把潜在的获利机会通过制度创新变为现实。政府会通过一系列的政策和制度手段，限制社会和个人的制度创新，把由社会和个人所推动的制度安排控制在一定范围内，避免对政府执政目标造成不利影响。如我国古代在大部分时间内是鼓励私学发展的，但是在秦代，秦始皇焚书坑儒，颁布“挟书令”和“禁私学以吏为师”，就使教育事业的发展受到了限制。

第四，政府会通过默许和鼓励的方式，促进一些诱致性制度变迁的发生。社会和个人所推动的诱致性制度变迁并非总与政府的执政目标和利益相背离，事实上政府、社会和个人在一些制度需求方面经常是一致的。当社会和个人的制度需求符合政府的效用和偏好时，政府就会通过默许甚至鼓励的方式来促进一些诱致性制度变迁的发生，并提高其规范化和正式化水平。在很多情况下，正是政府对制度的不安排才给社会和个人进行制度创新提供了很大的空间。在城乡教育关系制度变迁的过程中，很典型的一个例子就是，在中国传统社会国家并未对蒙养教育进行过专门的制度安排，正是由于政府制度供给的不足，才造成了遍布城乡的私塾教

育非常发达。

2.社会与个人是城乡教育关系制度变迁的重要影响因素

政府是城乡教育关系制度变迁的主导力量，在城乡教育关系制度变迁过程中起主导作用，但这并不否定社会和个人对城乡教育关系制度变迁的重要性。事实上，社会和个人往往对城乡教育关系制度变迁起着举足轻重的作用，在特定时期甚至会产生决定性的影响。不管是政府主导的强制性制度变迁，还是社会、个人发起的诱致性制度变迁，一个完整意义上的制度变迁的成功进行，不管表象有多么不同，都不可能缺少政府和社会、个人的共同作用。［3］社会和个人对城乡教育关系制度变迁的作用体现在以下几个方面。

第一，社会与个人可能是一项制度变迁的启动者。任何一个制度变迁都不可能缺少政府、社会与个人的共同作用，只是各个主体所处的变迁过程阶段和发挥的作用不同而已。在制度变迁的启动阶段，启动者可能是政府，也可能是社会或个人。由于社会和个人往往会对潜在的获利机会更为敏感，所以他们往往会成为一项制度变迁的最初发起者。能够证明这一结论的一个经典案例就是我国改革开放初期土地承包制度创新的例子。家庭承包经营制首先是由农民自己发明创造的，只是初期这种制度安排并不规范，后来由于政府的作用，才逐渐规范起来。城乡教育关系的制度变迁同样也存在着类似的情况，如在清末之前的中国传统社会，由于国家并不对初等教育担负供给责任，只是通过各种选士制度对教育发展方向起引导作用。为了迎合国家的这种政策，同时也为了满足自己向上层社会流动的需要，在广大的城乡地区就由士绅等阶层建立了大量的私学，以满足人们的求学需求。

第二，社会与个人还可能对政府主导的制度变迁起到推动或者阻碍的作用。由于制度变迁直接源自于各主体之间的利益冲突及相对力量的变化。所以说，当政府主张某项制度变迁时，能否考虑社会和个人的利益需求，就成为制度变迁能否顺利进行甚至成败的关键因素。一般来说，三者利益一致时，制度变迁就很容易发生；反之，制度变迁就会遇到障碍，特别是当社会和个人力量非常强大的时候，这种障碍就会越加明显。在中国的城乡教育关系制度变迁史上，这样的例子比比皆是。以清末之前的中国传统社会为例，虽然政府并不担负对初等教育的供给责任，但是由于政府采取了以各种选士制度（尤其是隋唐以后的科举制度）为手段的激励措施，鼓励民间兴办私学。这既调动了人们接受儒家传统教育的积极性，也激发了乡村士绅兴办私学的积极性，因为兴办私学既可以满足他们自己子女的受教育需求，同时还可以巩固他们作为当地统治权威的地位。正因如此，中国的传统教育制度才会延续数千年。但是到了清末民国时期，随着内外部环境的变化，国家开始自上而下地推行义务教育，新式的义务教育在教学内容与教学形式乃至教育目的上都与传统的儒家教育有着根本的不同。新式教育在向农村推行的过程中，由于不适合农村的实际，在农村受到了严重的抵制。而传统的私塾等教育形式由于教学内容和教学形式上都贴近农村实际，在农村依然受到了欢迎。虽然国家屡次取缔、改造农村私塾，但是效果并不理想，私塾与新式小学堂并存的局面一直持续到新中国成立。

三、对城乡教育一体化建设的启示

城乡教育关系作为一种制度，它的变迁是由外部具体环境的变化以及由此引起的相关主体利益格局及力量强弱的变化引起的。但是，由于城乡教育关系的外在环境一般是在长期演化过程中积累而成的，较少受到个人或某一集团的直接影响。因此，主动的城乡教育关系制度创新（变迁）一般很少从改变制度的外部环境入手，而是根据外部环境的变化从调节和规范不同主体之间的利益入手来推动。

从外部环境变化来看，我国总体上已处于城乡融合，即城乡一体化发展的起步阶段，“以工补农，以城带乡”，成为我国现阶段城乡关系发展的战略重点。教育作为整个社会政治、经济、文化体系的一个重要组成部分，同样也面临着这样的发展阶段。2002年，党的十六大提出城乡统筹的发展观。2007年党的十七大已经在文件中提到了“城乡一体化”。2008年党的十七届三中全会则系统阐述了“城乡一体化”的思想，并正式提出我国要着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。这为城乡教育一体化政策概念的提出提供了宏观的政策背景。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020

年）》发布，正式将“构建城乡一体化的教育发展机制”写入其中。这表明，从外部环境上来看，我国城乡教育关系已进入到城乡教育一体化发展的新阶段，这为我国进行相应的制度创新提供了客观基础与政策背景。

在当前市场经济大背景下，利益主体多元化，政府、社会、家庭及受教育者个人都成为不同的利益主体。城乡教育制度变迁或创新的过程实质上也是对各利益主体的既得利益进行重新调整和分配的过程，政府、社会、家庭及受教育者个人之间，中央政府与地方政府、各级地方政府之间的权力结构和利益偏好的相互作用共同决定城乡教育关系制度的改革和发展方向。新的教育制度能否顺利取代旧的教育制度，主要取决于各方利益能否得到有效满足。［4］如果某些利益相关者的利益诉求得不到满足，或者各利益主体之间所谋求的利益存在着较大的冲突或不一致，都会影响城乡教育关系改革的顺利进行。当前，我国所进行的城乡教育一体化建设从根本上来说就是政府所主导的强制性制度变迁。［5］政府要想达成其既定的政策目标，在进行制度创新时，必须要遵循制度设计的利益均衡和激励相容等基本原则，以减少制度运行当中的摩擦和阻力，节约制度实施成本。为此，政府构建城乡一体化的教育体制机制，必须放在新农村建设、城镇化推进和市场经济的大背景中，突出政府统筹的主体地位，同时注重调动和发挥市场和社会在推动城乡教育一体化过程中的积极性和能动作用。坚持以城带乡、整体推进、城乡一体、协调发展的方针，构建城乡教育规划布局、资源配置、政策制度、水平提升一体化的发展格局，以最大化地协调好政府自身与社会、个人之间的利益关系。同时，为了保障政策的有效执行，政府也应处理好自身内部各层级及各部门之间的利益关系。作为一个理性的个体，个人利益与公共利益之间并非总是一致，在缺乏有效的激励机制和严格的监督问责机制的情况下，某级政府部门或者官员很有可能为了自身利益而做出损害公共利益的行为。因此，必须把推进城乡教育一体化，实现城乡教育均衡纳入到各级政府及官员的政绩考核当中，从内在动力与外在约束两个方面规范政府行为，以保证各级政府积极进行符合公共利益的制度创新。

［1］［美］科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：上海人民出版社，1994：247.

［2］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991：336.

［3］冷雄辉.政府主导的需求诱致性制度变迁：一个理论假说［J］.现代商业，2009，（21）：208-209.

［4］于胜刚.利益视角下高校学术管理制度省思［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2013，（1）：173-176.

［5］杨卫安，邬志辉.我国城乡教育关系类型的历史演变与发展走向［J］.现代教育管理，2014，（11）：71-76.

（责任编辑：杨 玉；责任校对：赵晓梅）

Changes Law and Inspiration of Relationship Between Urban and Rural Education

YANG Weian，WU Zhihui

（Northeast Normal University，Changchun Jilin 130024）

Relationship between urban and rural education is a kind of institution arrangement while the governmenttreats and handles of rural and urban education issues. Changes of relationship between urban and rural educationinstitution has its own law，it is determined by external environment change and the interaction of educationstakeholders. External environment change is the incentives for institutional change of relationship between urban andrural education，and the interaction of education stakeholders is direct driving force. In the interaction of educationstakeholders，government is the dominant force for institutional change of relationship between urban and rural education，social and personal is important influent factors. changes law of relationship between urban and rural education institution，has significance of great inspiration for correctly handling the relationship between urban and rural education.

relationship between urban and rural education；changes law；integration of urban and rural education

G40-052

A

1674-5485（2015）10-0027-06

2013年教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“城镇化背景下我国义务教育改革和发展机制研究”（13JZD043）。

杨卫安（1979-），男，河北保定人，东北师范大学农村教育研究所副教授，博士，主要从事教育管理与教育政策研究；邬志辉（1966-），男，黑龙江鸡东人，东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博士生导师，主要从事教育改革与政策、学校领导与管理、农村教育研究。