行政权力与学术权力在大学章程中的设计与重构①

刘金龙

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

行政权力与学术权力在大学章程中的设计与重构①

刘金龙

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

学术是大学的生命线，也是区别于政府部门和其他社会组织的根本标志。长期以来，在大学行政化、教育功利化的背景下，行政权力迅速膨胀，处于支配和主导地位，学术权力不断萎缩，处于边缘化的境地，导致学术权力与行政权力严重失衡。作为国家法律法规“下位法”的大学章程，应进一步细化行政权力与学术权力的规定，以弥补国家立法之不足。通过大学章程确立学术、教学优先和行政服务于学术、教学的理念，以回归大学的本质和真谛。在大学章程中科学设计行政权力与学术权力及其相互关系，提升学术权威和教授治学地位，形成权力主体的良性制衡机制和民主协商平台，这也是建设中国特色现代大学制度的根本举措。

大学章程；行政权力；学术权力；制衡机制；民主协商

一、大学章程规范和完善行政权力与学术权力关系的动因

章程是大学精神的载体、大学使命的彰显，在大学的产生、发展演变中发挥着维系根基和传承血脉的特殊作用。

（一）大学章程的基本功能

章程是大学存在和发展的制度性根基，也是高校依法自主办学的基本依据，是大学治理的“宪章”。推进以章程为核心的现代大学制度体系建设已经成为当前国家高等教育体制改革的重要突破口。大学章程是法律的延续和延伸，它上启国家法律法规，下启校内规章制度，是衔接大学内外制度的中枢和纽带,因此章程具有对内和对外的两种基本功能。在对外功能上，大学章程界定高校与政府、社会的权力（权利）的边界，保障高校自主办学和学术自由。在对内功能上，厘清高校内部主体关系，完善内部治理结构，确保高校办学水平，鲜明表达自身的个性与特质，形成办学特色，增强核心竞争力。“调整内部治理结构、弘扬和保障学术自由是大学章程的核心功能。”［1］因此，内部治理结构历来是大学章程的核心内容，大学章程对于建立健全内部治理结构具有基础性的作用，而教育部将完善高校内部治理结构作为大学章程建设的重点。“加强章程建设”其本质就是要对高校内部各主体权力进行科学合理的界分和协调。

新中国成立之后，我国高校一直以来都是政府的附属物，缺乏主体性，习惯于依附政府。计划经济时代的惰性以及根深蒂固的等、靠、要思想并没有消除，严重制约着高校内部治理结构的发展和完善。在依法治国的时代背景下，建立良好秩序的最佳途径就是制定科学的“游戏规则”来规范和协调大学内部权力的运行。因此，在“上位法”不够完善、明显滞后于时代发展的情形下，作为指导和规范学校各项工作的“基本法”、教育法律法规的“下位法”的大学章程，在提升学校内部治理能力、完善内部

治理结构上扮演着重要角色，同时也发挥着重要的功能性作用。

（二）行政权力与学术权力的失衡及危害

“现行大学管理体制最大的弊端是行政权力与学术权力失衡”［2］，我国高校行政权力泛化的现象比较严重，学术权力日益衰微，备受冷落，处于边缘的位置，偏离了“学术中心”，已经引起教育界的广泛关注和担忧，甚至有人一针见血地指出：“中国大学的问题，根本原因是行政控制一切。”［3］无论是研究型大学还是教学型大学，也无论是部属高校还是地方高校，以行政权力替代学术权力的现象普遍存在。

一方面，高校行政权力在政治力量的推动下迅速膨胀和过度扩张，逐渐取得主导权，渗透到大学的各个方面，处于“至尊”地位，发挥着绝对支配作用。高校管理行政化、机关化、官僚化倾向严重，借助行政权力，采取行政手段和方式大包大揽学校各项事务，无视教育规律和学术逻辑，采用行政运行机制管理教学和学术事务，表现出了以行政管理代替学术管理、行政机制代替学术机制的主要特征。作为大学安身立命的学术事务，失去了自身独立性,大学到处充斥着衙门的气息、官僚的作风，学术空气日益稀薄，俨然成为政府的附属机构，偏离了大学精神实质和价值取向。同时，高校权力过分集中于行政，权力容易失控和追逐利益，导致高校腐败案频出。行政权力学术化、学术权力官僚化使得学术性机构形同虚设。

另一方面，学术权力日趋式微，由中心走向边缘。在行政权力主导下，以行政权力的方式管理学术事务，甚至包办学术事务。行政人员不断挤占学术资源，热衷于“双肩挑”，干预学术事务，掌握学校重大事务的决策权。象征学术权威、行使学术权力的学术组织只是粉饰门面的“花瓶”，主要发挥咨询审议的功能，成为行政御用的咨询机构。“官本位”思想渗透到学术领域，学术人员对行政职位趋之若鹜，“迷恋行政权力的意识在很多学者头脑中滋生蔓延，相对容易获取的行政级别及其所附着的资源调配权力所带来的利益诱惑,使得部分学者逐渐放弃了对学术的追求,避开了艰辛的学问之路”。［4］最终导致学术浮躁、学术腐败，使大学失去生命活力与学术创造力。

二、行政权力与学术权力失衡的直接原因

造成行政权力与学术权力失衡的原因是多方面的，既有历史背景和文化传统的因素，也有政治体制和政策导向的原因，既有客观条件的制约，也有认识观念上的误区。

（一）高校办学自主权未得到落实

自1979年底苏步青等上海四所知名大学领导在《人民日报》发表文章，呼吁“给高等学校一点自主权”［5］开始，高校办学自主权的思考与讨论在政界和学界引起强烈反响与共鸣。然而，前景并不乐观。尽管落实和扩大高校办学自主权在中央政策文件中反复出现，但政府对高校的干预和控制难以消除，而习惯于“吃大锅饭”的高校在行使自主权上又力不从心，对政府表现出若即若离、“爱恨交加”的尴尬状态。高校作为政府的附属物，长期缺失独立法人的地位，已丧失了应有的自主性。

高校办学自主权一般包括教学自主权、研究自主权、学术自主权、人事任免和财务使用自主权［6］。可见，高校办学自主权的核心是学术自治或学术自由，学术性是大学的本质属性，只有赋予高校学术事务的自主决策权，才能充分发挥学术权力在学术决策和高校发展中的积极作用。正是由于高校办学自主权的缺失，导致学术权力湮没于政府控制和行政管理之中。

（二）缺乏大学章程的约束和保护

近现代意义上的大学产生于中世纪时期的西欧，西方早期大学通过教皇训令或皇室特许状开始制定了相关的组织章程，开创了大学治理的历程，成为大学自治传统的源头。近代以来，中国封建腐朽制度逐渐落后于西方资本主义，在遭受西方列强凌辱侵略半个世纪后，“西学东渐”盛行，在民族危难关头引入西方高等教育制度，以西方大学为蓝本，制定了自己的大学章程，创办了中国近现代大学。任何一个独立自主的组织或团体都必须有自己的章程，以约束和规范内部行为，让外界了解自身的使命，大学也不例外。纵观天下，古今中外，章程皆与大学相伴而生、形影相随，成为大学设立的基本依据和大学治理的最高纲领。回顾清末、民国时期以及建国初期的大学章程，为当时的大学治理和学术自由提供了必要的制度保障，初步建立起完善

的内部治理结构，行政权力与学术权力协调运行。

然而，新中国成立后不久，在探索社会主义建设道路上，以前苏联为师，把整个社会包括大学全部纳入一元化的国家体制之中，在高度集权和计划指令下，已经作为行政组织的大学，完全丧失自主性，任何章程的存在已毫无意义。高校行政权力在服从政府指令中占据上风，长期凌驾于学术权力之上。

（三）行政权力与学术权力本质特征的差异

学术权力的含义众说纷纭，伯顿·克拉克认为学术权力是“对学术事务决策、控制和统治的能力”，“专业和学者的专门知识是一种至关重要的独特的权力形式，它授予某些人以某种方式支配他人的权力”。［7］而“这种权力的准则主要源于专业，而不是某个直接有关的正式组织，这种权力被认为是以‘技术权限’为基础的，以专家为基础的，而不是以‘官僚权限’为基础的”。［8］学术权力源于科学真理与专业知识，以追求真理、自由和平等为价值取向，主要基于学术人员或团体的专业知识、学术资历以及学术影响力、感召力，它是一种对高深问题和学术水平作出判断和评价的权力。因此，“学术的性质决定了学术权力应是一种通过民主方式取得的学术共识和共同见解”。［9］学术权力由教授学者的学术权利通过正当程序转化而来，具有自主性、深奥性、分散性和民主性等特征，采取自下而上的方式非连续性运作。其优点在于保障学术事务的公正性、平等性和科学性，但也有目标模糊、效率低下、缺乏执行力等缺点。

高校行政权力是以效率为行动目标、以严格的等级制度为依托的“制度化”的权力［10］。行政权力是基于合法的职位授权和上级任命，源于组织章程或政策法律的规定，为校长、处长、科长等行政科层人员所把控，以追求秩序、规范和效率为价值目标，体现了一元性、服从性、时效性和强制性等特征，通过自上而下的方式连续运行和层层贯彻，具有目标明确、决策效率高、执行力强等优势，其局限性主要表现为随意性、非理性、侵略性等。正是由于个体化的、松散性的学术管理机制缺乏制度上的刚性支撑以及自身存在的种种缺陷，行政权力极易向学术权力渗透和蚕食，挤占学术资源，行政事务与学术事务、行政人员和学术人员、行政组织与学术组织难于区分，特别是当“双肩挑”领导干部占据学术组织头衔、掌控学术话语权时，行政权力与学术权力的界线愈发模糊，最终行政权力取代、吞并学术权力成为必然。

三、大学章程中行政权力与学术权力关系的变革与创新

在构建中国特色现代大学制度的背景下，以大学章程建设为契机，完善高校内部治理结构，对行政权力与学术权力关系进行重新定位和制度重构，建立科学、协调的权力运行机制势在必行。

（一）行政权力与学术权力关系的定位

大学产生于11世纪的西欧，至今已有近千年的历史，成为世界上存续时间最长的机构之一。大学最初“是由学者和学生共同组成的追求真理的一种社团”。［11］从历史渊源上看，中世纪大学权力发轫于学术共同体自主管理大学内部事务的权力，由于规模小、事务少主要以学术权力形态出现。“中世纪大学学术权力独大，行政权力较弱，在权力体系中处于核心地位。”［12］随着近代欧洲大学的兴起，到18、19世纪，“科学研究自由和教学自由的原则普遍地受到承认,而且政府承认为大学的基本法”［13］。大学自治、学术自由和教授治学成为大学传统的理念和根基。但随着民族国家的形成和经济社会的演变，资本主义国家政府加强了对社会资源的控制，经济政治因素不断向大学渗透，大学在政府的扶持下迅速发展壮大，成为引领社会、培养人才、科学研究的高地，其复杂性、重要性日益凸显。原本混沌一体的大学权力开始明显分化，教授学者将一部分权力让渡出来形成行政权力，以负责大学日常管理事务，处理大学与外界的联系，特别是代表大学与政府打交道。“高等教育越卷入社会的事务中,就越必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定。”［14］大学成为社会的服务站，象牙塔的围墙被成功地拆除，大学制度随着社会发展而发生急剧的变迁。“以追求效率、强化管理为目标的科层制行政机构及其权力体系逐渐在崇尚自由、独立的大学中扎根立足”［15］，在与学术权力的博弈中行政权力地位迅速攀升，逐渐形成世界各国各具特色的大学内部治理结构。

中国近现代“仿世界各大学通例，循‘思想自

由’原则”［16］，创建了中国早期大学。著名教育家蔡元培就任北大校长时就强调：“大学者，研究高深学问者也。”［17］清华大学校长梅贻琦先生也曾说过：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”［18］中国大学以高起点登台，与欧美发达国家大学接轨，学术权力主导学校内部事务，行政权力服务于学术权力，但受外界因素的影响，也有起落交错。然而，民国短短37年，即使在政局动荡、战火纷飞年代中，也造就出大批的杰出人才。形成于特定历史时期的中国传统大学制度，在计划经济体制逐渐烟消云散之际，必须尽快清除残存的左倾极端主义思想，回归大学本来的面目。大学是传承和创造知识的场所，是探究高深学问、追求真理的学术组织。大学组织的学术性至今并没有质的改变，它是大学安身立命的根本、灵魂所在，也是区别于其他一切社会组织最主要的标志。“学术权力不是外部赋予的，而是大学内在逻辑的客观要求，是大学本质特性的外化。”［19］而行政权力则是从学术权力分化出来，主要从内部“生长”出来的。内生而成的行政权力应为学术、学者服务，保障与庇护学术权力。要让教授治学、学术自由的精髓深深扎根于大学土壤中、流淌于大学的血液中，恢复学术至上、追求独立精神和自由思想，并坚信其必“与天壤而同久，共三光而永光”。［20］在当下大学章程建设之际，正是匡扶学术权力之机，应确立学术和教学优先、行政服务于学术和教学的理念，真正回归大学的本质和真谛。

（二）大学章程中行政权力与学术权力关系的设计与创新

《中华人民共和国高等教育法》对行政权力与学术权力的内容只作了笼统的规定，特别是对学术权力的地位尚未涉及，配套实施细则和具体制度也未能跟进，缺乏可操作性和可执行性。作为国家法律法规“下位法”的大学章程，按照教育规律和大学发展逻辑，应进一步细化行政权力与学术权力的规定，以弥补国家立法之不足，构建和创新行政权力与学术权力运行体制和关系模式，形成优势互补、相互共生又相互制约的平衡状态。

第一，在大学章程中明确行政权力与学术权力各自的功能使命，确立学术权力的地位，实现教授治学、学术自由的愿景。从大学的职能来看，学术性是大学本质属性，是大学的逻辑起点。因此，大学章程应树立学术至上的理念，一切活动皆以学术为中心，以服务学术为宗旨，明确学术权力的核心地位。学术委员会应享有最高学术决策权，对重大事务有知情权、参与决策权以及违反章程法律的否决权，以制约强大的、科层化的行政权力。高校行政管理活动并非是大学的目的而是手段，行政管理是为教学、科研服务的，行政权力具有执行、管理、服务的职能，管理就是服务，服务是行政管理人员的本职［21］。“要提高学术研究的效率，高校的行政官员必须站在辅助立场上服务于大学的学者和科学家团体的需要，适应他们的各种怪癖。”［22］因此，在大学章程中应明确行政权力系统的服务功能和执行地位，行政从属、服务于学术，为学术活动提供人力、财力、物力的保障，执行学术委员会决策，坚守学术本位，让行政权力成为学术自由的守护者。

第二，在大学章程中划分行政权力与学术权力的界限，廓清权力主体、事项范围。“正如高深学问的发展需要专门化一样，在学院或高校日常事务方面也需要职能专门化，事务工作和学术工作必须区分开，因为每一方面都有它自己的一套专门的知识体系。”［23］大学章程在制度安排和设计上，要做到学术权力与行政权力相对分离、学术事务与行政事务相对区分。在权力主体上，行政身份和学术身份严格分开，两者只能选其一，从源头上避免“双肩挑”，阻断“利用行政手段获取学术资源，利用学术成就为行政加分”的情形［24］。在权力事项上，“既然高深学问需要超出一般的、复杂的甚至神秘的知识，那么，自然只有学者能够深刻地理解它的复杂性”，“专业知识领域的问题理应由专家单独解决”。［25］让专家学者单独解决的问题领域有哪些，也就是学术权力应该掌握哪些专业权力，大学章程应予以明确，“学术归学术、行政归行政”，确立各自的势力范围和权力空间，形成有机分工、相互制约的态势。

第三，通过大学章程健全行政权力与学术权力各自的运行机制，形成扁平式的权力结构。由于法律法规对高校行政权力与学术权力的行使程序以及运行机制没有明确规定，这也成为大学章程制定的重要内容。“大学内的基本活动是学术活动，而学术活动是根据学科来进行组合的，由此形成了分裂的专业，相对松散的组织结构，并不太严格的学院或学部、系或讲座层次。”［26］学术权力的重心主要在

院系层面，学术权力“底部沉重”［27］，是一种自下而上的运行机制。因此，亟需在章程中加强不同层次、不同学科、不同类型的学术组织的建设，对其管理体制、成员任期、产生方式、权限及其行使程序等作出规定，使得高校管理重心下移，简化关系，构建扁平式的权力结构，强化学术权力的制度性支撑。行政权力是一种金字塔式的科层式制度化的权力，是一种自上而下的运作方式。“科层制组织原则的目的就是创造有效率的组织，提高行政效率。”［28］因此，大学章程要对臃肿庞大的行政机构精简缩编，实行首长负责制，强化问责制，建立高效规范的科层制、程序性的运作体系。

第四，通过大学章程建立行政权力与学术权力沟通协商平台，形成民主协商机制。行政权力与学术权力在本质特征方面存在天然差异，冲突难以避免，但并非不可调和。由于两者均内生于大学之中，共同致力大学的整体发展目标，根本利益是一致的。两者虽然可以在权力主体、事项范围上相对分离，但两者并非是完全平行关系，其作用对象会存在重叠，权力行使会出现交叉。对于学术事务与行政事务重合的中间地带事项应该在章程中列举，组成大学评议会或委员会通过民主协商的方式完成审议和决策。充分发挥学术群体的积极性和创造性，增强学术权力在学校重大决策中实质性的影响力，提供学术群体参与决策、共同协商的平台。协商的目的是实现共同利益的最大化，将分歧与对立减到最低；减少因利益矛盾而引起的不当竞争、对抗和排斥，是协商民主的主要优点［29］。共同治理是大学治理的基本模式，欧美大学中存在种类繁多、类型各异的评议会、委员会作为有效的协商平台，而中国大学则普遍缺乏这两种权力的正式协商性平台和机制。因此，在大学章程制定中，应借鉴西方先进经验和制度成果，引入民主协商机制，创建行政权力与学术权力沟通协商平台。

四、结语

中国大学在教育立法滞后、长期“无章”运行的状态下，制度供给严重不足，明显阻碍了学术权力制度化发展，而行政权力却缺乏制度“牢笼”的约束和规范，占据统治地位。高校行政权力的泛化导致其对学术权力的挤压和替代，其直接原因就是缺乏制度的支撑和规范。当今世界竞争的核心是制度之间的竞争，“制度具有调节交往行为、控制冲突、增强合作、规范社会关系的功能。”［30］在全面推进依法治国方略下，中国开启了大学章程建设之路，“依法立章、依章治校”，章程成为大学治理的基本依据，对于建立中国特色现代大学制度、完善大学内部治理结构，树立学术至上、行政服务于学术的理念，回归大学本位，守护大学精神，具有重大意义。

当下学术权力的迅速回归仍不现实，也不能单纯寄希望于大学章程的制定，长期形成的行政主导型的管理模式仍然在惯性地延续，短期内难以得到根本改善，而且每一种制度设计显然都不可能是完美的。“大学章程的困境，不在于大学章程自身，而在于人的观念与制度环境，尤其是观念和体制上还未完全跳出计划经济的影响所致。”［31］因此，行政权力泛化与学术权力虚化绝不是一个片面的、偶然的、孤立的高校现象，而是有着复杂和深刻的经济政治、历史文化的社会根源。大学章程在中国的生长和发育需要具备良好的土壤养分和外部环境，才能真正长成参天大树，根深叶茂，守护着大学精神和灵魂，庇护着学术自治和自由。然而，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。国家法律的权威在于施行，大学章程的生命力在于实践。大学章程的制定并非一劳永逸，只是万里长征的第一步，任重而道远。

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（责任编辑：徐治中；责任校对：李作章）

The Administrative Power and Academic Power in the Reconstruction under the University Charter

LIU Jinlong

（Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034）

Academic is the lifeline of university，it is also different from government departments and other community organizations.For a long time，under the background of education utilitarian，the executive power rapid expansion and the academic power shrinking.And they are deeply imbalance.In order to compensate for the lack of national legislation，the charter of the university should further refine the provisions of the administrative power and academic power.In order to return the nature and essence of the university，the concept of academic priority should be established.Scientific design of administrative power and academic power and their mutual relations，and promote academic authority and professor’s academic governance is the most fundamental method of the construction of a modern university system with Chinese characteristics.

the charter of the university；administrative power；academic power；checks and balances；deliberative democracy

G647.1

A

1674-5485（2015）10-0021-06

辽宁省教育科学“十二五”规划2015年度研究基地专项课题“教育政策风险评估：概念与模型”（JG15XY07）。

刘金龙（1965-），男，辽宁沈阳人，沈阳师范大学教师专业发展学院副教授，硕士生导师，主要从事教师教育研究。