委托社会组织开展教育评估监测的若干问题

沈忻昕

（辽宁社会科学院，辽宁 沈阳 110031）

近年来，推动社会组织参与教育评估监测的工作有了新的进展，社会组织参与教育公共治理的积极性有了新的发挥，专门机构和社会中介机构评估监测教育质量有了新的成效，委托社会组织开展教育评估监测正在被逐步纳入到政府购买服务程序之中，正在成为完善评估监测制度体系的重要运作方式［1］。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“深化教育领域综合改革”，委托社会组织开展教育评估监测”。这是“推进教育管办评分离”改革的重要举措，对于形成政府管教育、学校自主办学、社会广泛参与的新格局具有重要意义。因此，极有必要对委托社会组织开展教育评估监测的规范、程序、机制等问题，做出进一步的思考［2］。

一、进一步明确委托社会组织开展教育评估监测的责任

（一）明确委托责任的原则取向

开展教育评估监测的核心目的，是以促进教育公平、提高教育质量为主线，更好地满足人民对于教育事业的需求。因此，委托社会组织开展教育评估监测没有禁区，学前教育、基础教育、职业教育和高等教育等，都可以开展评估与质量监测体系的研究、构建和实施。通过委托研究制定教育评估与质量监测标准，有利于纠正或者防止监测标准产生“部门利益”倾向，从独立第三方的视角进行监测标准的研究，可以更有力改进政府教育管理方式；通过委托构建教育质量监测基础数据库和系统平台，可以更有效释放学校办学活力；通过委托开发相关软件和监测工具，有利于提升教育评估监测的成效，可以进一步激发各方支持教育改革的积极性；通过委托开展教育质量监测研究和专题调研，有利于完善监测研究的科学性和专题调研的合理性，可以更加完善中国特色社会主义现代教育体系；通过委托做好教育质量监测专业队伍培训工作，有利于培训工作的内容更丰富、议程更充实、机制更有效、满意度更细化，从而进一步满足广大人民群众不断增长的多样化教育需求。［3］

（二）明确委托方的法定责任

一般情况下，各级政府的教育部门作为委托方，负有统筹规划相关区域范围内教育评估与质量监测工作，指导当地教育评估与质量监测的社会机构开展工作的重要责任。委托方要负责组织教育评估与质量监测中长期规划的编制，负责教育评估监测年度项目任务和经费预算的制定。当然，教育评估监测中长期规划的编制需要委托方去组织，但不是去包办，不是象征性地听一听社会组织的意见或者建议，而是实实在在地委托给社会组织去做，这是政府购买公共服务的重要举措。同时，教育评估监测年度项目任务和经费预算的制定要有委托方负责，其中，年度项目任务的制定要把握原则、联系实际；经费预算的编制要讲究效益、强化责任，不能乱花钱，也不能“不作为”。在这样的基础上，要根据教育评估监测规划和年度项目任务，通过委托协议或者政府采购的方式，由教育评估与质量监测的社会机构，实施教育评估与质量监测活动和专项研究。委托方要负责提供教育评估监测的专项经费，保障教育评估与质量监测的社会机构顺利开展评估监测活动；同时对相关经费执行情况进行管理和监督，防止经费管理出现大的漏洞，防止经费监督出现渎职行为。在教育评估与质量监测实施的整个过程中，委托方负有组织和协调的责任，对于教育质量监测项目数据采集负有指导的责任，对于教育评估与质量监测结果的发布和使用负有法定的责任，对委托的社会机构建设的教育评估与质量监测数据库负有法定的权利。

（三）明确被委托方的法定责任［4］

接受教育部门委托进行教育评估与质量监测的社会机构作为被委托方，承担相应的教育评估与质量监测体系的研究、构建和实施等工作，以及适时参与教育质量监测中长期规划编制，参与年度项目任务的制定工作，需要配备相应的管理人员、专业人员和支持保障人员，建设高效、精干的评估监测团队。监测机构的管理人员是能否完成委托任务的核心，他们的统筹能力和应变能力是顺利推进教育评估监测的灵魂；监测机构的专业人员是能否完成委托任务的主体，他们的调查能力和分析能力是顺利推进教育评估监测的动力；监测机构的支持保障人员是能否完成委托任务的基础，他们的行政能力和财务能力是顺利推进教育评估监测的标识。被委托方要根据有关教育部门的项目委托合同或政府采购协议，组织实施相关教育评估与质量监测项目和专项研究、开发任务。同时，负责对委托方下拨的项目专项经费进行管理和使用，根据相关财务管理制度，做到专款专用。被委托方在负责教育评估与质量监测项目的实施过程中，在教育质量监测工作队伍的培训工作中，对教育评估与质量监测项目采集的数据与评估监测结果承担保密义务。如果被委托方要使用教育评估与质量监测相关数据，开展科学研究工作，发表研究成果，需要依据相关规定经委托方的同意方可进行［5］。

二、进一步完善委托社会组织开展教育评估监测的程序

（一）收集相关资料，制定工作方案

社会组织开展教育评估监测需要制定科学合理的程序，这个程序不是随意的，而是规范的，是国内外评估监测组织长期以来的经验积累，也是国内外学者进行评估监测研究的成果积累。两个方面的积累结合起来形成了一系列比较成熟、比较可行的活动规范。但是，教育评估监测程序的规范不能照抄照搬，需要根据每一个项目的特点、根据每一个地方的实际进行具体研究，形成具有本土化和特殊化的评估监测程序。因此，被委托方作为评估主体在制定评估工作方案之前，应该全面收集并认真审阅教育评估监测特定对象的相关资料。以义务教育均衡发展问题为例，资料主要包括国家和地方有关教育的法律、行政法规、地方法规、行政规章及政策，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，但不限于以上文件，还应该进一步收集全面贯彻党的教育方针和全面实施素质教育方面的资料；义务教育学校标准化建设方面的资料；教师、设备、图书、校舍等资源均衡合理配置方面的资料；加强省级政府统筹，办学水平和教育质量方面的资料；以县为主的管理和义务教育均衡发展责任制方面的资料。在上述基础上，制定评估工作方案应依据科学合理的程序规范和实际情况，明确教育评估监测组织机构的构建，明确职责分工的设立，明确工作进度的安排，明确分步实施的具体要求，以及评估报告大纲等事项［6］。

（二）开展实际调查，梳理各方意见

根据对义务教育均衡发展问题评估监测项目的分析审阅结果，结合项目所在地的实际情况，根据需要开展实际调查。对义务教育均衡发展问题的评估监测可进行多方面的民意调查，一是向受义务教育发展不均衡影响的相关群众了解情况，调查的目的是要掌握影响的普遍性。二是对受义务教育发展不均衡影响较大的群众了解情况，这里关注的“影响较大的群众”也可能包括不同的群体，但是最值得关注的是弱势群体，特别是低保户、残疾人、农民工等弱势群体，是调查中绝对不能忽略的对象。在对义务教育发展不均衡问题的民意调查过程中，务必安排重点走访，走访时听取意见要注意对象的广泛性和代表性。调查的广泛性意味着收集意见的全面，不仅要弄清义务教育均衡发展相关的法律和政策依据、项目方案、项目建设和运行全过程可能产生的影响，特别要对在调查区域内是否实现义务教育基本均衡发展，学校之间差距是否明显缩小，义务教育巩固率、实现基本均衡的县（市、区）比例达标的可控程度进行全面评估论证。调查的代表性意味着收集意见的真实，要切实弄清群众是否了解真实情况，是否表达了真实意见，特别要重点围绕办学标准、办学经费、教育资源等问题梳理各方意见，进行客观、准确地评估论证。

（三）确定基本判断，编制评估报告

教育评估监测程序中的一个重要规范就是根据项目所在地人民政府确定的教育评估监测指标或评判标准，在综合考虑各方意见和全面分析论证的基础上编制评估报告。编制评估报告需要综合考虑各方意见，才能对教育评估监测项目作出客观、公正的判断。同时，编制评估报告还需要依据项目所在地人民政府确定的教育评估监测指标或评判标准，因为一般情况下这个教育评估监测指标或评判标准，体现了义务教育法提出我国实行九年义务教育制度的基本要求。当然，项目所在地人民政府确定的教育评估监测指标或评判标准也可能有不完善的问题，需要根据我国九年义务教育制度的基本要求进行补充调整。在教育评估监测指标或评判标准完善的前提下，编制评估报告要考虑基本情况的描述和评估，所谓基本情况主要是义务教育资源配置状况，评估不仅要对资源配置的合理性、均衡性进行判断，更要对资源配置的差距进行重点估量；也要考虑重点问题的描述和评估，特别是入学机会保障、投入保障、教师队伍保障等问题，是义务教育资源配置的重中之重，特别是公众对于重点问题的满意度，必然是综合评估重心；还要考虑主要经验教训的描述和评估，既要根据国家规定，结合本地实际，全面总结经验，又要切实揭示教训，提出义务教育均衡发展推进责任机制和工作机制的判断。

三、进一步规范委托社会组织开展教育评估监测的内容

（一）论证评估监测对象的合法性

一般而言，作为评估主体的社会组织在对教育评估监测整体把握的基础上，根据项目实际情况进行的评估监测，重点包括四个方面的内容：一是评估监测项目的合法性，二是评估监测项目的合理性，三是评估监测项目的可行性，四是评估监测项目的可控性。可见，进行教育评估监测主要是对于“四性”问题的评估监测。严格地说，合法性既包括国家机关的规定，也包括体现党的领导的规定。以国家基本教育制度之一的考试招生制度改革为例，其合法性包括党的十八届三中全会对考试招生制度改革作出的全面部署，和国务院有关行政法规及其《政府工作报告》提出的明确要求等等。当然，从国家机关的视角看，教育评估监测的合法性主要考虑拟评估监测项目及其决策程序，是否符合以下各个层次的规定：第一层次是现行适用的相关法律，这些规定来自于作为国家最高权力机关的全国人大及其常委会；第二层次是行政法规的规定，这些规定来自于作为国家行政机关的国务院；第三层次是地方法规的规定，这些规定主要来自于各省市、自治区的人大及其常委会；第四层次是行政规章以及各级政府部门的有关政策。同上述层次相对应的还有是否符合国家与地区国民经济和社会发展规划及其专项规划的问题。

（二）论证评估监测对象的合理性

以我国考试招生制度改革的评估监测为例，其合理性主要是考虑现行考试招生体系对于学生成长的规范是否维护了相关群众的合法权益，特别是对于国家选才的规范是否符合社会公共利益，这个公共利益的符合性不仅体现在人民群众的现实利益上，还体现在人民群众的长远利益上，是现实利益与长远利益的相统一。具体来讲，我国考试招生制度改革评估监测的合理性包括一系列重要问题：一是考试招生制度改革是否兼顾了不同利益群体对于社会公平的诉求；二是考试招生制度改革对于提高教育质量的要求，是否可能引发地区之间、行业之间、群体之间的盲目攀比；三是考试招生制度改革对于提升国民素质的要求，是否反映了广大群众对于公平、公正的期待；四是考试招生制度改革拟采取的措施和手段，对于促进社会合理流动是否必要、适当；五是考试招生制度改革对于服务国家现代化建设，是否符合经济社会发展规律等［7］。

（三）论证评估监测对象的可行性

统筹实施考试、招生和管理制度综合改革，需要鉴别出主要利益相关者及其价值取向，才能把握教育评估监测的可行性。仍以考试招生制度改革为例，其可行性的评估监测，应该考虑如下一些重要问题：一是考试招生制度改革时机和条件是否成熟，扭转片面应试教育倾向，需要考虑利益相关者（包括受影响的公民、法人和其它社会组织）的意见和诉求；二是考试招生制度改革是否与经济社会发展水平相适应，这是确保考试招生工作高效、有序实施的重要前提，需要注意听取意见对象的广泛性和代表性；三是考试招生制度改革是否超越大多数群众的承受能力，这是促进普通教育、职业教育、继续教育之间衔接沟通的大问题，需要群众了解真实情况、表达真实意见［8］；四是考试招生制度改革是否能得到大多数群众的支持和认可，需要分析利益相关者的主要特征、背景和同质性等，才能从整体设计的高度推进从基础教育到高等教育考试招生制度的改革。

（四）论证评估监测对象的可控性

在提高困难群体教育保障水平问题上，其可控性主要在于：解决随迁子女在流入地就学升学问题，保障他们切实享有平等的受教育机会，是否存在公共安全隐患；通过随班就读、进特教学校等形式，解决特教学校生均公用经费问题，是否会影响社会稳定；解决学生资助优惠政策落实中的障碍，是否有相应的防范措施；解决学生奖补优惠政策落实中的矛盾，是否有相应的化解措施。进一步看，提高困难群体教育保障水平的可控性，针对健康和教育两大重点问题，必须实现儿童从出生到义务教育结束的全程关怀，这就需要运用适用的方法，深入开展风险调查。不仅需要了解基层组织、社会团体的态度，还要对于实施《特殊教育提升计划（2014-2016年）》问题，深入调查大众媒体的反映的诉求，广泛调查网络媒体传播的意见，全面调查新兴媒体酝酿的导向。必须实现儿童从出生到义务教育结束的全面保障，这就需要分析提高国家资助政策的公开报道，是否曾经或者可能引发社会稳定风险，充分把握有关部门落实《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》过程中的社会历史矛盾和社会背景等。

四、进一步健全委托社会组织开展教育评估监测的方法

（一）健全评估依据的方法

教育评估监测及其报告编制，应依据法定规范和拟评估监测项目所在地区的实际要求开展工作。编制评估监测报告的依据除了法定规范，还有教育评估监测的委托合同；委托方提供的区域经济社会发展规划等必要资料。以加强教师队伍建设的评估监测为例，编制评估监测报告的依据是多方面的，包括我国现行的教育规划纲要和人才规划纲要、有关促进学生健康成长的法律、教育公平和教育质量问题的法规，同时包括教师管理体制机制的规范，有关师德素养和业务能力的政策性文件。上述法律法规和政策性文件共同构成了加强教师队伍建设的评估监测依据。

（二）健全调查运作的方法

开展教师队伍建设的评估监测需要进行比较深入的实际调查。调查的范围要广泛，对于形成高素质专业化教师队伍的有关问题，都应纳入调查范围。调查的内容要深入，特别是涉及到利益相关者切身利益的问题，容易引发社会稳定风险的因素，都应当涵盖到教师队伍建设评估监测的调查范围。调查的方式要多样，对于专任教师数量满足各级各类教育发展需要问题可以进行全面调查，对于教师队伍整体素质问题可以进行抽样调查，对于职业道德素养问题可以进行个案调查，对于教育理念、专业知识基础和教育教学能力问题可以进行典型调查。调查的方法要灵活，对于教师管理制度科学规范问题的调查，可以采用文献法；对于农村教师职业吸引力问题的调查，可以采用访谈法；对于教师队伍基本情况方面的问题，可以采用问卷法进行调查。经验表明，采取多种方式和方法的广泛调查，有利于充分收集各方意见和诉求。

（三）健全影响识别的方法

一般情况下，选用对照表法进行教育评估监测，可能对产生负面影响的问题更容易识别；选用专家调查法以及访谈法进行教育评估监测，可能对诱发社会矛盾和社会稳定风险事件的问题更容易化解；选用实地观察法进行教育评估监测，对社会稳定可能出现的重大隐患更容易揭示；选用案例参照法进行教育评估监测，对各种群体性或个体极端事件问题更容易应对；选用项目类比法进行教育评估监测，对教师队伍建设过程中可能使群众合法权益遭受侵害的问题更容易协调，包括协调影响社会稳定顺利实现的各种风险因素［9］。

（四）健全对策设计的方法

教师队伍建设的评估监测应针对主要问题，分析解决问题的机遇和挑战，明确风险防范、化解的目标，落实措施的责任主体和协助单位的责任，真正把教师队伍建设的社会稳定风险化解在萌芽状态。对于各级人民政府切实加强对教师工作的组织领导，完善部门沟通协调机制，形成责权明确的工作格局，及时研究解决教师队伍建设中的突出问题。对于加强教师队伍建设的政策、标准、措施是否有遗漏，要进行系统性、完整性的评估。对于各个有关部门推进教师队伍建设的措施，不仅要明确责任主体，还要明确职责分工，明确时间进度安排，从而进行全面、合理、可行、有效的评估。对于鼓励和引导社会力量参与支持教师队伍建设，要提出综合评估意见，加大对教师队伍建设的支持力度。

可以预期，随着委托社会组织参与教育评估监测的工作逐步开展，双方的合作将不断深入，双方的互动将更好地发挥社会组织人才的优势，将更快地解决教育评估和质量监测工作中专业人才不足的问题，促进教育评估和质量监测体系的构建，带动社会化教育服务组织和体系的建设，为深入实施科教兴国战略和人才强国战略，全面深化教育体制改革发挥更大的作用［10］。

［1］陈春勇.试论教育评估在教育实践中的运用［J］.中国教育学刊，2012，（10）：79-82.

［2］许世红，王书汉.规范教育评估促进教育评估事业科学发展［J］.高教探索，2013，（3）：48-51.

［3］周益斌.教育改革与发展需要教育评估发挥更大作用［J］.上海教育评估研究，2015，（1）：54-65.

［4］葛大汇.教育评估中介的组织属性与法理分析——论教育评估机构面临的问题与改革方向［J］.上海教育科研，2008，（12）：33-36.

［5］张继平.我国高等教育评估价值取向：从二元背离走向二元融合［J］.现代教育管理，2014，（8）：36-40.

［6］上海市教育评估考察团.国外教育评估机构运行机制分析与借鉴——美国、加拿大教育评估考察报告［J］.教育发展研究，2005，（8）：29-33.

［7］刘振天.从象征性评估走向真实性评估——高等教育评估制度的反思与重建［J］.民办高等教育研究，2014，（2）：27-32.

［8］董天鹅.基于效度分析的职业教育政策监测体系研究［J］.现代教育管理，2011，（11）：107-109.

［9］张东娇.论国家教育评估能力建设——从国际经验和中国学校评估设计欠缺谈起［J］.教育研究，2012，（4）：115-121.

［10］王战军，王永林.监测评估：高等教育评估发展的新图景［J］.复旦教育论坛，2014，（2）：5-9.