地方教育行政分权：韩国教育公共治理现代化的基石①

孙 芳，李根珍

（1.哈尔滨师范大学，黑龙江 哈尔滨 150025；2.北京师范大学，北京 100875）

在公共治理理论和国家行政体制变革的影响下，韩国在20世纪90年代初引入了地方自治制度。地方教育行政参照自治制度框架，与地方一般行政相分离，不再接受同级政府的直接领导——确立了“分权”的新公共治理模式。该模式不能简单地等同于组织结构及规章制度等内在构造的重构，因为它还考虑到了与整体社会环境的嵌入度［1］及与本土现实的“耦合”问题，使“分权”成为教育行政的核心价值和行动规则。

一、韩国地方教育行政分权的依据与成效

（一）以公共治理理论为依据

公共治理理论从本质上说，是一种多元主体的合作机制。该理论立足于市场原则，主张公共利益和合法性认同，可以通过统筹规划使政府从繁重的事务性工作中解脱出来，并为相关利益主体的有效参与创造良好的制度环境。在其引导下，地方各级各类教育（行政）机构、学校、学生及家长等主体可以利用自身占有的资源，平等地开展合作，与政府形成互补的治理主体关系，充分体现了价值理性，兼顾了质量、效率和公平。因此，这一理论成为教育行政现代化的必然性选择。正是基于此，韩国地方教育行政改革从维度、理念和关注点三个方面进行了分权的重大调整（见表1）。改革后，韩国教育公共治理呈现如下特点：首先，教育行政机构与社会集团的直接或间接联系加强，教育系统更具开放性；第二，教育行政机构更富于公益性，影响面不断扩大；第三，教育结果个性化程度有所提升。［2］

表1 ：韩国地方教育行政分权维度、理念与关注点

（二）韩国教育事业的发展成就

韩国经过二十余年的地方教育行政分权改革，取得了一系列令人瞩目的成就。特别是在进入21世纪后，韩国教育的法制化进程不断加快，例如，中央政府修订了《地方教育财政交付金法》（2007），颁布了第20464号大总统令《地方自治团体对地方教育经费辅助的规定》（2007）等，这些法令明确规定了地方教育行政机构以及各级学校教育经费的来源以及用途，为进一步推进和保障地方分权治理模式提供了有力依据。在一系列分权改革措施之下，韩国地方教育质量明显提高，办学特色显著。据2011年国际教育成就协会（IEA）统计，韩国学生的学业成就度（IMSS）、数学成绩位居世界第一，科学成绩位居世界第三［3］；2009年，在国际学生评价项目（PISA）中，韩国学生在阅读领域居世界第二位，数学领域居世界三位，科学领域居世界第四位［4］；在国际教育机构Pearson发表的2014年全球教育制度排名报告中，韩国位居榜首。毋庸置疑，这些成就是在分权改革基础上取得的，反过来，它们又坚定了韩国持续实施这一公共治理模式的信心。

二、韩国地方教育行政分权的结构

韩国教育行政权力集中在市、道一级的教育行政机构中，它们与下属的市、郡教育行政机构之间形成了“纵向二级机构设置、横向二元主体并行”的公共治理网络，而中央政府只通过立法和制定教育规则、政策等宏观手段参与治理。

（一）纵向二级机构设置

韩国《地方自治法》（1988年）制定了独具特色的广域行政单位（特别市、广域市、道、特别自治道）与下属基础行政单位（下级市、郡、自治区）的二级地方自治体系。相应地，在《地方教育自治法》的规范下，韩国设置了与广域行政单位数量相等的市、道教育厅及下属的与基础行政单位数量不等的教育支援局，用以设置机构、划分隶属关系及权限［5］等教育公共事务治理。

市、道教育厅的主要职能包括：掌管所管辖地区初、中等教育和终身教育的相关业务，教育督导，教育行政人事管理，教育财务，学校设施以及其他业务等。根据《地方教育行政机关的机构标准和人员定员标准等规定》（总统令第22231条）和所辖地区人口数、学生数，教育厅由教育监、中央政府任命的副教育监、2-5个室（局）和10-24个科组成（见图1）。副教育监是根据《关于地方教育自治的法律》，由教育监推荐，教育部长官提请，总统任命的公务员，他的主要工作是辅佐教育监，并在特殊情况下代理其业务，负责中央政府和地方教育行政机构间的沟通、协作，也代表中央政府对地方教育行政机构进行监督。

图1 京畿道教育厅的结构［6］

教育厅下属的教育支援局，其名称根据《地域教育厅机能改编方案》（2010年）由地域教育局调整而来。调整后，新的“教育支援局”减少了对所辖地区学校的监督和控制，将自身的工作重点定位为“教育服务”。该局的组织结构、人员安排和职能依照上级市、道的教育条例或教育规则，参考所辖地域的学校数、学生数、人口数来设置（见表2）。按照《关于地方行政机关的机构设置和人员定员基准等的规定》（总统令第22231号）的要求，该局工作人员总数一般不超过100名，其中，教育行政人员和教育专门人员的比率约为2∶1。教育长作为机构长官主管所辖区域内公、私立幼儿园和初、中等学校的教育活动和教育行政事务。教育长下设以支援学校教育活动为工作中心的教授学习局和以支援学校行政活动为工作中心的学校经营支援局，根据工作职能的不同2个下属局又划分为7个科（组），详见图2。

表2 ：教育支援局的法定设置标准

图2 地域教育支援厅的组织结构［7］

从纵向职能分工来看，市、道教育厅是韩国地方教育行政权力的实体部门，致力于地方教育政策制定、教育资源管理与配置及教育评估等工作，而其下属教育支援局则对具体的教育行政和教育活动开展微观管理，这种二级分权体系有助于提高教育行政工作的效率。

（二）横向二元主体并行

韩国地方教育行政在横向上有两个并行的权力主体，即“教育委员会”和“教育监”。二者之间不存在隶属关系，而是根据韩国《地方自治法》和《地方教育自治法》分别享有各自独立的组织权力，并相互制衡。

教育委员会设在广域单位地方自治团体中，作为教育自治的决策机构，具有审议、监督、干预权。该机构按照市、道的人口数和地域特性设置7-15人不等。2010年起，教育委员会成为地方议会的常设委员会之一，享有与其他委员会同等的行政权力。根据《地方自治法》第39条第1项，该委员会享有地方条例规定的立法权、财政权和行政监察权；对外拥有在本领域内设置公共设备、处分相关事务的权力，受理居民请愿事项的权力以及其他法令、条例规定的地方议会的议决权；对内拥有议会规则制订权、内部监察权、内部组织权及地方议会议员的资格审查、惩罚、辞职许可等事项的自主处理权。委员会成员半数以上须有10年以上教育或教育行政资历，且在过去2年中不属于任何政党。教育委员当选后，不能兼职公务员、教员、私立学校的经营者和理事等职位，也不能为盈利目的谋取与该地方自治团体教育机关的任何关系等。委员职务任期4年，其中议长、副议长由委员会成员无记名投票选举产生，任期2年。

教育监由当地居民直接选举产生，作为教育厅长官全面负责该地域的教育自治事务，职务任期4年，可以连任3次。教育监的选任不仅有学识和德望方面的资格要求，还需要有过去2年不具有政党党员身份和5年以上的教育或教育行政经历。教育监当选后，不能兼职国会议员、地方议会议员等其他职位。根据韩国《地方教育自治法》、《地方财政法》、《初、中等教育法》、《行政权限的委任或委托有关规定》等一系列法律法规，教育监具有“教育财政权，国家财产管理与处分权，教育规则制定权，学校等教育机关的设置、移转、废止，所属教员和教育行政公务员的人事管理权”［8］等职权；对下级机关及其领导者还可以行使委任权，指挥、监督权和事前协议权。当有紧急事件发生时，教育监具有先处分后向教育委员会报批的处分权。为避免权力滥用，对教育监的行政权力也有一定的限制，如制定与当地居民财政、义务相关的条例时，必须与地方自治团体长官协商后再做决定，当教育监判断市、道议会或教育委员会的议决与法令违反或侵害公益时，必须将其案件报告给教育部长官，要求教育委员会再议决，等等。

三、韩国地方教育行政分权的特点及发展趋势

（一）地方教育行政分权的特点

韩国地方教育行政分权的目的在于实现教育公共治理的现代化。在政府与社会的持续推动和改进下，这一变革已经形成了比较鲜明的特点。

第一，以“权威自由主义”为分权的指导思想。韩国教育行政地方分权改革采取的是政府和自由市场相结合的权威自由主义模式［9］。该模式要求在教育公共治理再建构的过程中，不断向地方赋权，但同时也强调国家的责任，即改革要在国家整体规划下有步骤地展开，制定具有指导力的国家教育政策［10］。据此，韩国形成了“国家调控—市、道教育厅主管—下属教育局支援”的层级分权结构，不仅使各级权责明确，也有利于形成符合该地区特点和需求的教育体制与机制。

第二，以经费立法为分权实施的有力保障。只有获得充分的教育经费后，地方教育行政机构才能更好地贯彻分权的各种变革措施。韩国自20世纪90年代至今，已经形成了由《韩国宪法》、《地方税法》、《教育法》、《义务教育财政交付金法》、《教育税法》、《地方教育交付税法》、《地方教育财政交付金法》等各级各类法律制度构成的地方教育经费保障体系（见表3），并针对偏远地方，特别制定了《偏僻、岛屿地区教育振兴法》以及将加大对地方私立教育的支援力度纳入到修订后的法律条文之中。

表3 ：地方教育经费的来源

第三，以增强国家竞争力为分权目标。韩国在地方教育行政分权改革中，通过向上和向下两条路径来确保在知识经济时代的国家竞争力。向上的路径是指韩国政府将教育部提升为副总理级的教育人才资源开发部，拓展业务范畴；在总统咨询机构中增设教育革新委员会，通过收集和采纳地方各种教育需求者的意见和建议来扩大民主参与。向下的路径是指给地方教育行政机构“松绑”，赋予其自主运行的权力，激发地方自治团体对教育的积极性和责任感，以期产成“分权—特色—高质量”的连锁反应，使教育成为提升国家竞争力的引擎。

（二）韩国地方教育行政分权发展趋势

尽管韩国地方教育行政分权已经取得了一定成就，但由于人事制度限制和经费来源依赖等原因，整个治理模式还需要进一步进行完善。

首先，对“中央强—地方弱”人事制度进行再调整。在地方教育机构人事管理上，中央的控制仍极为严格。教育部长官与教育监共同享有对地方教育行政机构内公务员总数的决定权和人事管理规定的制定权。地方教育公务员的选拔、任用、培训要经过中央教育部审议；初、中等教员的养成、资格认证、任用和培训等方面，总统及教育部享有主要人事权。这种做法虽有助于防止地方教员及教育行政人员规模的随意膨胀，保证全国教员及教育行政公务员的供给、质量的一致性，但同时也会导致工作人员的地方组织归属感和职业忠诚度不高等问题。因此，为更好地保障地方教育质量，就必须进一步加大“人事权”的分权力度。

其次，逐渐减少对中央财政的依赖。从表3中可以发现，韩国的教育经费投入仍大部分依靠中央支付，其中，初、中等教育经费由教育部负责70%以上，以地方教育交付金方式移转到教育财政经费中。经费来源的多样化是增强地方教育行政机构自主、自治的有效途径，在地方教育法规、条例中要更加明确地方自治团体对地方教育经费的负担义务。而为增强经费使用的自律性，还应该考虑增加教育监的决策权，改变当前根据《地方自治法》教育监与地方行政长官相比只有经费执行权的情况，以免二者意见不一致时影响教育财政的运转。

第三，确定地方统筹自决事物的范畴。韩国地方教育自治制度实施以来，在全国广域单位地方行政级别，设置了地方教育行政独立机构，教育监的职权得到较大程度的认同。但目前来看，市、道下属基础单位教育行政的自主性仍比较薄弱，基本上不存在人事权、组织权和预算权等。为更好地完成地方教育的事务性工作，应划定明确的地方统筹自决事务的范畴，并由教育厅将一部分权力直接下放到所属的教育支援局。

此外，为弥补当前教育公共治理模式的不足，韩国政府正在加强对地方教育部门的评估，通过考察公众对教育和教育管理的满意度来确定绩效，并根据评估结果提供数目不同的资金，以激励地方教育行政机构之间展开竞争。同时，韩国政府还在考虑让教师做地方教育官员的可能性，把高层行政管理人员的权力下放给地方教育官员和校长，以便持续推进地方教育行政分权化的进程。总之，韩国正在通过地方教育行政分权改革致力于不断向教育公共治理现代化的目标迈进。

［1］庄西真.地方政府教育治理模式改革分析：嵌入性理论的视角［J］.教育发展研究，2008，（21）：13-16.

［3］韩国教育部统计资料［EB/OL］.http：//www. moe.go.kr/web/100085/site/contents/ko/ko_0122.jsp? selectId=1085r，2014-02-23/2014-10-12.

［9］［英］莫家豪.新自由主义与亚洲高等教育发展——呼唤当代大学“公共意识”的回归［J］.教育发展研究，2007，（11A）：41-45.

［10］梁荣华.权威主义的变迁与韩国教育政策的制定——以20世纪60年代以来为中心［J］.外国教育研究，2011，（8）：25.