盐城市联耕联种土地规模经营模式的实践与研※究

盐城市农委课题组

盐城市联耕联种土地规模经营模式的实践与研※究

盐城市农委课题组

联耕联种作为农业农村改革的一项实践创新，历经自发探索、试点、推广三个阶段，形成联耕分管、联耕联管、联耕联营三种模式。推进联耕联种，能提高劳动生产率、土地产出率、科技到位率、环境友好率，是一举多得、多方共赢的大好事、大实事。联耕联种在发展趋势上，联耕分管只是一个初级阶段、过渡阶段，联耕联管、联耕联营具有生命力，联耕联营将是最终的发展趋势。无论是什么发展模式，关键要注重建立群众自愿、科学合理、符合市场规律的“村组－合作社－农民”利益联结机制，风险共担、自主经营、自主管理、自负盈亏，真正实现土地效益和农民收入双提高。

联耕联种土地规模经营发展趋势与对策

所谓联耕联种，是在保持家庭联产承包责任制的基础上，采取“农户＋农户＋合作社”方式，农民群众自愿，村组统一组织，破除田间田埂，以打桩等形式确定田间界址，将细碎化、碎片化的农地集中连片起来，实现有组织的规模化种植，是在生产实践中探索创新出的一种新型土地合作经营模式。该种模式，自2008年自发探索、2013年射阳县进行试点、2014盐城全市推行以来，得到了参与农户的认可，受到了广大农民的欢迎，展现了较强的生命力。本课题认真梳理了联耕联种模式的起因，系统总结了盐城及射阳等地的探索实践，深入分析了推广联耕联种的好处和制约因素，在研判联耕联种发展趋势的基础上，对进一步推进联耕联种发展土地规模经营提出了针对性的对策建议，旨在为加快推进稻麦产区规模经营步伐提供实践依据和决策参考，为促进土地规模化经营、加快农业现代化进程探索新的路径、注入新的动力。

一、联耕联种的提出

我国现行的农业基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是农村土地集体所有制的有效实现形式。中共十一届三中全会后，推行的家庭联产承包责任制改革，实行分田、包产到户，在当时的历史条件下极大激发了农民生产积极性，促进了农业生产力的快速发展。但是，随着城镇化、工业化的快速推进，农村劳动力大量转移，农村空心化、务农劳动力老龄化、农业兼职化已经成为不争的现实，分田到户的经营模式，一家一户的生产方式，一定程度上已经成为制约生产力发展，阻碍农业现代化进程的因子。当前农业已经进入传统农业向现代农业转型发展的关键阶段，大力培植新型经营主体，努力提升农业机械化水平，着力发展社会化服务，积极推进土地适度规模经营已成为新形势下农业发展的必然趋势。针对当前农业劳动力素质结构性下降、“一田多户”、“一户多田”的土地细碎化、碎片化现状，尤其在秸秆禁烧等工作的压力下，我们一直在思考和认真研究“田怎么种”、“由谁来种”、“怎样种好”等问题。在目前各地普遍加快推进土地流转的背景下，盐城射阳县悄然探索出的联耕联种模式，在不改变土地经营权基础上推行规模连片作业，为传统稻麦产区实现土地规模经营提供了另一种途径。

1．秸秆禁烧、机械化还田是联耕联种提出的直接动因

射阳县是粮食主产区，全国超级产粮大县，每年要产生140万吨的农作物秸秆。近年来，为了禁止农民焚烧秸秆政府想尽办法、干群费尽周折、禁烧任务艰巨，压力很大。在这样的背景下，党委、政府积极转换思路，变堵为疏，大力推广秸秆机械化全量还田。农村土地二轮承包后，按照“好田家家分、孬田户户摊”思路分田后，就形成了“一户多田”、“一田多户”的土地细碎化、碎片化状况，这种现象在射阳相当普遍。而推进秸秆机械化全量还田，需要大马力农机进田作业，粉碎秸秆、深翻深耕，势必要破除一家一户承包地上的田埂，实现土地成匡连片。2013年8月，射阳县农委印发了《关于推进农田联耕联种的建议》，第一次正式提出联耕联种。

2．联耕联种的提出是贯彻中央改革创新精神的积极实践

中共十八届三中全会指出，要加快构建新型农业经营体系，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。2014年中央一号文件也坚持家庭经营的基础地位，培育新型农业经营主体，切实解决“谁来种地”的问题。盐城及射阳探索推广的联耕联种，是推进规模经营、提高土地利用率和产出率、促进农业增效和农民增收的有效形式，是一种很有意义的探索和创新，符合中央的改革创新精神，正是广大农业系统和农村基层贯彻落实中央改革创新精神的积极实践。联耕联种不同于土地流转的一个最大优势，就在于不改变农民的土地承包权、经营权，保持了家庭经营的基础地位，能够有效防止当前土地流转出现的“老板”挤“老乡”的现象，避免“非农化”和“非粮化”。

3．联耕联种提出和推广需要具备一定条件

从试点推广中我们发现，联耕联种的提出和推广，必须具备一定的条件：一是土地可以连片。这种模式主要适宜稻麦轮作主产区，要求适当规模的一匡田块可连片耕作，且沟渠路涵闸桥等基础设施配套相对较好。二是村组干部积极性高。这种模式需要村两委牵头，要求基层村组干部积极性高、责任心强、有威望，有效开展相关组织发动工作，能够牵好头、带好头。三是农民群众自愿。尊重农民意愿是推广联耕联种的重要条件。射阳县四明镇新南村是最早第一批推广联耕联种的，当时征询377位村民的意见，其中52%的赞成、35%的经动员同意参加，还有13%的表示再等等看看。在这样的调查基础上，新南村成为了最早推广联耕联种的试点村。四是服务必须到位。农业部门的集成技术指导服务，劳务、植保、供肥、农机等专业化服务，特别是高性能、大马力农机作业服务要到位。

二、联耕联种的实践

联耕联种作为农业农村改革的一项实践创新，自提出到推广一年多时间以来引起了主流媒体和社会各界的广泛关注，得到了领导人的肯定，先后荣获2013中国全面小康十大民生决策奖、“江苏农业创新十大举措”，被写入2014江苏省委一号文件，国务院副总理汪洋对此作出重要批示。盐城市委、市政府把联耕联种作为推进农业农村改革创新的重要举措，2014年夏季起在9个县（市、区）全面试点、秋季全面推开，截至目前盐城全市已推广超过200万亩，占稻麦产区适宜面积的50%左右。

1．梳理联耕联种的三个阶段

自提出到探索、由试点到推广，先后经历了三个阶段：一是自发探索阶段。2008年，射阳县新桥镇清华村部分土地被流转给大户种植，周边未流转农户发现大户规模耕作、秸秆还田后产量明显增加，纷纷要求大户顺带帮助耕作，大户则要求农户挖除田埂，便于连片耕作；另外，临海镇作为传统的大蒜产地，在秋季大蒜种植上几年前就出现了统一耕作、分户管理的模式，这些都是联耕联种的最初雏形。二是射阳试点阶段。2013年8月26日射阳县农委第一次提出“关于推行农田联耕联种的建议”。2013年秋播，射阳县结合2013年秋播小麦高产创建项目，开始在千秋镇滨兴村、四明镇新南村、海河镇永坛村、长荡镇三中村、兴桥镇诚民村和洋马镇兴垦村等6个试点整村推进联耕联种，并在其他乡镇都落实示范点，一季发展联耕联种8．4万亩，示范推广比较迅速，覆盖面也比较广，可以说是镇镇有典型、村村有试点。从射阳试点的情况看，推广之初不少镇村干部和农民之前对这新模式持怀疑态度，认为难度大、风险高、责任重、行不通，但真正搞起来后，几乎听不到怀疑的声音，更多的是赞许和满意，农民愿意接受，很多农户都建议这种模式应该长久持续下去。三是全市推广阶段。基于射阳的成功试点，2014年1月8日盐城市委、市政府在射阳召开全市联耕联种现场推进会议，印发《关于扎实推进联耕联种的工作意见》，启动在全市的试点推广工作，要求9个县（市、区）把握“积极稳妥、实事求是、尊重规律、可持续有生命力”的原则，积极稳妥推广联耕联种，夏季全市落实联耕联种试点474个，推广面积37．7万亩，联耕联种展现出了旺盛的生命力。2014年9月19日，盐城市委、市政府再次召开在全市秋播结构调整暨联耕联种现场推进会议，党委、政府主要领导分别作出重要批示，再次下发《关于大力推进联耕联种工作的通知》，会议开到各县（市、区）政府一把手，各乡镇党委、政府主要负责人，全面发动推进联耕联种工作，加码下达推广200万亩的目标任务，秋播期间已基本完成。

2．总结联耕联种的三种模式

这三种模式呈现出由初级向高级的发展过程，在具体操作过程中三种模式是可以同时并存的。一是联耕联种，即联耕、联种、分管。由牵头人或合作组织将现有田块中田埂去除，使土地连片成匡，推荐选用统一品种，由合作社或大户进行统一耕种，肥水管理、病虫防治、收获等其他生产环节则由农户各自负责。二是联耕联管，即联耕、联种、联管。在联种分管的基础上，由合作社提供更大范围内的产中服务，提供统一品种、统一耕种、统一肥水、统一植保、统一收获等“六统一”生产管理服务。三是联耕联营，即联耕、联种、联管、联营。生产过程全部统一耕作、统一管理、统一销售，实行订单生产，成本均摊、收益均分。实质上，就是农民以土地入股而形成的土地股份合作，农户间从简单的生产合作走向经营合作。

3．把握联耕联种的四点原则

在大力推广联耕联种过程中，始终坚持把握“政府引导、因地制宜、尊重规律、群众自愿”的四点原则。一是政府引导。政府加强组织发动，扎实部署推进，出台扶持激励政策，做好试点示范，积极引导，强化服务，加快发展。二是因地制宜。结合地方实际，根据田块实际，扎实有序推进，不搞一刀切。三是尊重规律。尊重市场规律，尊重经济规律，尊重发展规律，成熟一块，推进一块。四是群众自愿。尊重农民意愿，不搞强行摊派，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。

4．坚持联耕联种的“3＋2”思路

自在射阳试点开始，就认真跟踪调研，积极稳妥、扎实有序在全市开展试点推广，探索总结出了“3＋2”的总体工作思路，即每一个联耕联种区域需要一位牵头人、一个合作社、一套集成技术，加上基础设施配套、农机装备配套。推广过程中，始终坚持这个总体思路，强化各项具体推进措施：一是广泛宣传发动，引导快速推进。把发动引导作为推进联耕联种的首要工作，广泛开展组织发动、媒体宣传和系统培训，尤其镇、村两级广泛宣传发动，做到发动到村组、宣传到农户、培训到农民，切实做通农民工作。想方设法调动广大镇村干部、能人大户的积极性，发动他们主动牵好头、带好头，鼓励支持他们牵头搞试点、带头创典型，通过现身说法、算账对比、典型带动等方式，引导更多的农民自觉自愿参与到联耕联种中来。二是建立配套载体，强化服务指导。加快培育农机、育秧、植保、施肥等合作社，配套建立推进联耕联种的重要载体，确保为每个联耕联种区域提供农机作业、集中育秧、植保统防统治、配肥统供、肥水管理、加工销售等统一作业的专业化服务，做到服务能力与联耕联种规模相匹配。市、县农业部门直接牵头搞一个联耕联种整村推进试点，总结经验做法，优化服务指导，实现联耕联种区域内高产增效集成技术全覆盖。三是加大投入力度，提升基础设施。整合发改、农业、开发、水利、国土、财政等部门的资源，加快提升联耕联种区域沟、渠、路、闸、涵等田间基础工程配套水平，推进农田连片整理和条田化建设，切实满足大机进田作业、防灾减灾、规模化生产经营的需要。四是重点防范风险，维护农民利益。把风险防范作为推进联耕联种的主要内容，超前调研谋划，规范操作程序，推行契约服务，减少组织风险，防范自然风险，控制生产风险，避免服务风险，切实防范风险隐患，确保农民利益不受损失。全面推行农业保险，一旦出现重大自然灾害，及时启动保险理赔，努力控减农业受灾损失和农民收益损失。五是统筹协调推进，促进全面发展。把联管、联营作为重点方向，在实践中规范联耕联种模式，逐步探索引导由联耕分管向联种联管、联管联营等高层次发展，最终发展成为规范化土地股份合作和委托代管模式。整体考虑、统筹推进联耕联种与农业结构调整、土地流转、现代高效农业发展，促进农业增效、农民增收和农村发展。

三、联耕联种的好处和制约因素

众多实践证明，推进联耕联种，能降低农业生产成本、扩大土地耕种面积、促进集成技术推广应用，不仅增加粮食产量，还减少秸秆焚烧的污染，提高劳动生产率、土地产出率、科技到位率、环境友好率，有利于保障粮食安全，有利于加快农业现代化进程，是一件一举多得、多方共赢的大好事、大实事。具体而言，有七个方面的好处：一是不通过土地流转实现规模经营，保障农民利益。联耕联种期间不涉及土地流转，不改变土地承包权和经营权，让广大农户能分享规模经营效益，实现了“变大户赚为户户赚”，有效保障农民在土地上的经营收益。二是节本增效，实现土地收益和农民收入提高。据调查测算，破除田埂，实施联耕联种后，加上土地整理，平均能够增加5%的耕地；稻麦两季综合节本、增产、提质因素，实施联耕联种每亩增收300元左右。三是促进职业农民、大户、家庭农场、合作组织等新型经营主体培育。规模经营，效益提高后，有利于吸引外出务工人员、大中专院校毕业生、农民经纪人、能人大户等发展农业生产，参与现代农业建设，进而引导各类新型农业生产经营主体的培育和发展。目前，实施联耕联种的试点基本都有一位能人大户牵头，配套一个专业合作社服务。2014年，全市仅新注册登记农机专业合作社就达210个。四是倒逼基础设施投入，改变田容田貌，提高农业装备水平。联耕联种对农田基础设施配套要求较高，需要大马力、高性能农机作业。通过推进联耕联种，可以倒逼沟、渠、路、闸、涵、桥等田间基础工程的加快配套，推进农田连片整理和条田化建设，满足大型农机进田作业、防灾减灾等需要。同时又推动高性能、大马力农机的更新换代，切实提高机械化作业水平。五是推进标准化生产，提高产品质量。统一品种、统一布局、统一管理，实现了农业集成技术的普遍运用，投入品控制更加到位，产品质量不断提高。因为品质提升，实施联耕联种区域的小麦、水稻的市场售价普遍要高于分散种植地区。六是增加土壤有机质，提高耕地质量。大力推广秸秆全量还田，增加土壤有机质，增加土壤肥力，提高耕地质量。2014年秋季，盐城完成秸秆全量还田面积220万亩，占水稻种植面积的38．3%，同比增51万亩、增长30．2%。实验证明，连续3年秸秆全量还田，土壤有机质含量提高0．2%。七是减少环境污染，减轻干部压力。减少农药、化肥等不合理使用，降低农业面源污染，尤其是实施联耕联种基本实现了秸秆全量还田全覆盖，有效地控减秸秆焚烧污染，极大地减轻了各级干部秸秆禁烧的压力。2014年，盐城是江苏13个始终唯一未发现秸秆焚烧监控着火点的市，这其中推广联耕联种发挥了重要作用。

联耕联种作为一个创新性举措和新生事物，而且探索时间不长，在推进过程中遇到阻力和制约不可避免。主要来自以下几个方面：一是干群思想认识有顾虑。主要包括基层干部、农民两个层面的思想认识不到位、难统一。一方面，因为推广联耕联种，大量的工作需要基层干部尤其是村组干部来做，工作量大、面临问题杂、协调矛盾多，没有激励手段、只有工作责任，基层干部积极性不高。另一方面，不少农民有惜地思想，加上对新生事物认识不足，心里没底，有顾虑。二是利益受损主体有阻力。联耕联种打破了目前农村的生产经营方式，同时也打破了现有的利益分配方式，使得小农机手、低价承包户、末端农资经营户等部分既得利益者的利益受损，会成为推行之初的阻力。三是农田基础设施不配套。主要是田间交通、排灌基础设施不配套、不完善，农田高低不平需要平整，严重制约联耕联种的实施。东台堤西地区35万亩左右水稻，就有16万亩机械无法进田作业。四是专业服务主体需加强。目前，专业化服务组织数量总体偏少，且组织个体小、服务能力弱，管理水平不高、专业知识不足、业务技能不精，统一供种、农机收种、植保统防、配肥统供，以及劳务中介、销售加工等专业服务能力有待进一步提升，需要进一步加强。

四、联耕联种的趋势及对策

最近，中办、国办印发出台的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广和农业增效、农民增收。要求探索新的集体经营方式，加快发展农户间的合作经营。有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。

当前，“一家一户”小生产仍是农业生产，尤其是稻麦产区的主要经营方式，短期内难以通过土地集中流转实现规模化、现代化。而推进联耕联种，破除田间田埂，实现规模经营，操作程序相对简单，农民比较容易接受，是在不流转土地承包经营权的情况下，快速推进稻麦产区规模化经营的创新之举和有效途径。研究认为，在联耕联种发展趋势上，联耕分管只是一个初级阶段、过渡阶段，起步可以，常态不行；联耕联管、联耕联营更具生命力，联耕联营将是最终的发展趋势。但任何一种经营模式，都必须有清晰的经营主体。联耕联种作为一种新型家庭土地合作经营模式，一定要弄清楚它最终的实施主体、经营主体，才能保证这种模式的持续生命力。推进之初村组可以牵头，但是不是长久之计，一定要将经营主体逐步延伸到能人大户、合作社等新型经营主体，尤其是各类合作社必然成为联耕联种的最终经营主体。因此，以下三种类型的主体将会成为联耕联种的主要经营主体：一是能人大户，由大户、村组干部等牵头、带头搞，往往采取的是联耕分管。二是农民专业合作组织，农民将土地委托给合作社发展规模经营，确定底价，保底收益。三是土地股份合作组织，农民利用土地入股，发展联耕联管、联耕联营，风险共担、利益共享。这种模式将会是联耕联种的最终发展趋势。

我们认为，无论是什么发展模式，关键要充分尊重农民的意愿，注重建立群众自愿、科学合理、符合市场规律的“村组－合作社－农民”利益联结机制，风险共担、自主经营、自主管理、自负盈亏，推动土地向更高层次的规模化经营发展，真正实现土地效益和农民收入双提高。

1．遵循客观规律，扎实有序推进

一是宣传引导通过广泛宣传和引导，将联耕联种的好处和优势广而告之，让农民群众自愿参与到联耕联种里来。二是积极试点。试点对面上推广具有示范带动作用，试点搞好了，联耕联种模式推进就会事半功倍。三是引导过渡。在联耕联种推广初期，大量的组织工作需要乡镇政府、村组集体引导着农民、合作组织和其他农资经营主体参与联耕联种，当联耕联种经营方式日趋成熟，农民完全接受后，应将指挥棒逐渐交给农民自己或农业合作组织继续联耕联种，逐步向联管、联营发展。

2．培育实施主体，提供有力保障

一是重点鼓励支持。在农机等合作组织的组建上，应进一步简化审批流程，相关手续费用能减则减，能免则免。同时，相关农机购置补贴等非普惠政策，优先向服务联耕联种的合作组织倾斜。二是完善合作机制。在与合作组织签订契约服务时，尽量将操作标准和流程敲定，可以由村组收取一定金额的作业保证金，待作业完毕后退还给合作组织。三是制定操作规范。新建合作组织在耕作中容易遇到突发情况，缺少解决相关情况的技能和经验。因此，要加强农机手的作业培训，组织新成立的农机合作组织与已有成熟的合作组织进行交流学习，形成规范的操作规程，为联耕联种作业提供更好的保障。

3．集聚资源要素，提升基础设施

一是做好提升规划。农村基础设施建设不能盲目兴建，造成资源的分散和浪费。政府组织农业、水利、开发、交通等部门专家，对联耕联种地区的基础设施提升配套进行详细调研和论证，形成整体合理的实施方案再行实施。二是加大建设投入。既要整合农业水利、交通、资源开发等部门项目资源，又要进一步加大本级财政投入，集中投向联耕联种区域，重点加强落后地区农村基础设施建设，切实解决实施联耕联种地区的沟、渠、路、桥、闸、涵等基础设施提升配套，逐步将所有田块都改造成符合新型农机化作业的标准。三是吸引各种资源。联耕联种受益的主体包括农民、合作组织、农资供应商，甚至有关收购企业，这些都是相关利益均沾的受益者，要积极引导有关受益组织和个人人力、物力、财力，既发展联耕联种，又建设基础设施。

4．强化技术支撑，促进高产增效

一是重点服务合作社。通过定期开展农业专业合作社集中培训，组织专家挂钩到社，加大对专业合作社的技术辅导，重点服务指导好各类合作社。二是重点推广集成技术。大力推广农机农艺结合等高产增效集成技术，特别是与大型机械联合作业配套技术、植保统防统治技术和测土配方施肥技术，确保1－2年时间改变联耕联种田块地力不均，肥瘦有别的现状，以此推进“一户多田”向“一户一田”转变，实现“化繁为简”。三是重点挂钩示范片。选派农技专家挂钩到村、挂钩到每一个联耕联种示范片，从品种选择、育秧机插、肥水运筹、病虫防治等方面给予联耕联种区域高产稳产技术路线全程服务指导。

5．建立利益联结，引导合力推进

一是加大村组干部激励。加大对村组干部的激励力度，包括政治上和经济上，形成鲜明的导向。在实践中，也出现了由村组统一组织，以流转土地平均价格给农民保底，待土地收成后，多余部分再按比例分配给村组和村民的例子。二是鼓励小农机手升级换代。积极引导小农机手加入新成立的农机合作社组织，进行开墒等作业；或者支持他们淘汰落后的小农机具，购置大马力农机、配套高性能农具，直接带机入社为联耕联种提供农机作业。三是引导发展各种专业服务。联耕联种导致原本低价承包流转地的大户利益受损。但我们更要看到联耕联种为农业生产各个环节创造出的大农机作业市场和农资供应市场，应引导利益受损的一些大户从事与之相关的农机服务、农资供应等专业化的服务，获取更多的利益回报。

［责任编辑：徐元明］

F301．21

A

1009－2382（2015）04－0068－05

盐城市农委课题组成员：乐超，盐城市农业委员会主任；王甫同，盐城市农业委员会总农艺师；滕友仁，盐城市农业委员会推广研究员；戴亚生，射阳县农业委员会主任；孙高明，盐城市农业委员会农艺师；周万中，盐城市农业委员会经济师；陈爱民，射阳县农业委员会副主任（盐城224002）。