论中国城镇住宅产权的边界

顾书桂

1998年中国城镇住房体制改革以来，商品化已经成为中国城镇住房的主流，但商品化住宅产权衍生的经济和社会纠纷此起彼伏。典型的例子，小到阳台养鸽子、室内养狗、小区占地种菜，大到与广场舞大妈爆发肢体冲突，甚至集体抵制城镇基础设施（如垃圾中转站和垃圾处理厂）和基础产业（如PX项目）的建设。本文拟从经济学的角度分析城镇住宅产权，指出城镇住宅产权的特点，剖析中国城镇住宅产权纠纷的原因，从而为中国城镇住宅产权纠纷的解决、提升中国城镇住宅产权管理水平提供一点借鉴意见。

一、集聚性是城镇住宅的基本特征

城镇经济是在近现代工商业追求集聚经济效益的结果。延续数千年的传统农业受制于创新门槛较高的生物技术，劳动生产率提高速度较慢，增加农产品产量基本依靠从人力到物力再到土地的外延型扩张，地理上的分散性因此构成传统农村经济的基本特征。与传统农业不同，近现代工商业主要依赖物理和化学技术，创新门槛大大降低，劳动生产率提高速度较快，近现代工商业生产要素通过地理上的集中投入，不仅可以实现产品和劳务产量迅速扩大，且可实现产品和劳务的成本明显降低，这种效益体现在单个厂商身上叫做规模经济和范围经济，体现在多个厂商身上称为聚集经济。当聚集经济在地理上达到一定规模并形成一个相对完备的国民经济体系时，城镇经济就出现了。从这个意义上说，近现代城镇经济不同于传统农村经济，它是与近现代工商业的崛起联结在一起的，是近现代工商业内在地要求生产要素投入地理上相对集中的结果，因而是近现代工商业追求集聚经济效益的产物。

近现代工商业为了追求集聚经济效益需要生产要素投入在地理上的集中，意味着相对于传统农业而言，城镇经济中的近现代工商业是一种土地集约型生产活动，城镇土地供应总体上呈现价格高、数量少的特征。一方面，受集聚经济效应的影响，城镇土地价格居高不下，并且集聚经济效应越显著，城镇土地价格越高，即使是城镇边缘土地的价格也是以农村土地价格为起点的，因为城镇土地必须通过市场途径由农村土地转换而来，农村土地价格不仅包括农村土地的级差地租，还包括农村土地的绝对地租；另一方面，受规模经济和范围经济的影响，城镇土地的集聚经济效应具有自我强化倾向，城镇土地的增量供应通常在存量的基础上进行，并且随着城建技术水平的提高，建设一个全新城镇经济的门槛也越来越高，这就极大地限制了城镇土地增加供应的潜力，城镇经济的增长与发展只能立足于城镇土地的现有存量。作为城镇经济的重要组成部分，城镇住房同样必须遵循土地集约利用的原则。与农村住房的地理分散不同，城镇住房不仅集中于城镇的几个地区，而且单位住宅用地上的人口密度可以数十、百倍于农村，即剔除居住条件恶劣的贫民窟，城镇住宅通常是以多层、高层甚至超高层摩天大楼的形式存在的。虽然城镇住宅的等级首先取决于城镇住宅周边的自然环境和社会环境，但城镇住宅本身的质量和居住密度也是不可忽视的重要一环，这是当今社会优质住宅通常表现为别墅、独立城堡等住房形式的基本原因。高昂的地价加上较低的居住密度，使得城镇优质住宅往往成为极少数高收入人群的投资和消费对象，而绝大多数城镇中低收入人群只能居住在普通住宅里。这些普通住宅拥有共同的社区环境，附属设施和墙体甚至都是共用的。城镇居民的高密度集中居住是城镇经济发挥集聚效应的基本要求，它增强了城镇居民之间的相互联系和相互作用，但这种联系和作用超出必要的限度就会对城镇居民的日常生活形成严重干扰，影响城镇劳动力的顺利再生产，从而诱发城镇居民之间的纠纷和冲突。

二、外部性与城镇住宅产权的相对性

城镇居民集中居住带来的相互干扰称为外部性或外部负效应，它通常源于城镇居民先天因素和后天环境差异所带来的生活需求和生活方式的差异，如性别、年龄、性格、健康状况、文化水平、职业、宗教、经济地位甚至家庭结构等的差异都会带来城镇居民生活需求和生活方式的差异。当城镇居民生活需求和生活方式差异形成对立、需要协调并且协调成本较高时，城镇居民之间的纠纷和冲突就会从潜在变为现实。针对生活需求和生活方式的差异，城镇居民当然可采用邻里选择。美国城市经济学家阿瑟·奥沙利文（2008）指出，“美国城市的居住区分隔程度很高，主要以收入、教育水平和种族来划分”，说的就是这种情况。然而，相对于有限的财力，邻里选择不仅成本高昂，实践中也只能减少或弱化而不能从根本上避免现有的纠纷与冲突，于是遵循一定的规则处理和仲裁城镇居民现有生活方式的纠纷与冲突，降低不同生活需求的协调成本，就成为城镇居民的现实选择。目前，城镇居民能够相互接受并且可以得到企业和政府认可的基本原则大致有三条。一是尊重城镇居民自主选择生活需求和生活方式的权利。市场经济是微观经济主体分散决策、相互竞争的经济，没有微观经济主体的自主决策，市场机制就谈不上竞争和效率。城镇居民的生活需求和对生活方式的选择，本质上也是一种市场行为。城镇居民无论是作为生产者还是作为消费者，其在市场经济中的地位都是举足轻重的，维护城镇居民的自主决策权利，实际上就是维护城镇经济的竞争和效率，维护城镇经济的健康发展。二是城镇居民拥有自主选择生活方式的权利是平等的。市场经济条件下，城镇居民自主选择生活方式，以自身的财力为基础，辅之以公共财政的必要资助，即城镇居民自主选择生活方式的差异只能体现他们财力的量的差异，低收入消费者财力再弱，他们自主选择生活方式的权利也不能被剥夺；相反，公共财政有义务对这些低收入消费者进行补助，确保其维持生活方式的最低限度自主选择。这是市场经济平等竞争的真谛，也是公共财政存在的基本依据。三是城镇居民生活方式的选择必须有利于城镇经济和城镇社会的可持续发展。城镇居民集中居住是近现代工商业追逐集聚经济效益的结果，是社会化生产力发展的基本要求，因此城镇居民之间的纠纷与冲突及其处理相对于城镇经济和城镇社会的可持续发展而言，始终处于从属地位。城镇居民生活需求和生活方式的差异允许存在，也应该存在；城镇居民不同生活方式产生对立和冲突是正常现象，当然这种纠纷和冲突必须协调解决；但不管如何协调解决，城镇经济和城镇社会的可持续发展不能受到损害，这是处理和仲裁城镇居民纠纷与冲突的前提条件。

拥有商品化住房是城镇消费者财力多寡的重要表现形式，也是城镇居民选择生活方式的基本内容。一般而言，商品化住宅价格的高低与城镇居民自主选择生活方式的能力成正比。商品化住宅影响城镇居民自主选择生活方式的能力，主要是通过商品化住宅赋予城镇居民财产权利的途径实现的。商品化住宅的财产权利主要包括住宅的所有权、使用权、占有权和处置权，城镇居民正是通过住宅产权的行使来影响自己生活方式和生活质量的。不过由于集中居住的原因，普通城镇居民必须谨慎行使商品化住宅的财产权利：一是城镇商品化住宅的财产权利必须来自于城镇商品化住宅所有权的清晰界定。商品化住宅的产权内容是由商品化住宅的所有权派生出来的，商品住宅的所有权越充分，越明晰，其产权内容越全面，越确定。二是即使城镇商品化住宅所有权是明晰的，它派生的财产权利也可能是共享的，而不是绝对排他性的。姑且不论配套的娱乐休闲设施，集中居住就使得城镇普通住宅的财产权利出现重叠，城镇住宅墙体和附属设施的财产权利有一部分必须被让渡出去成为共有产权，甚至城镇住宅的居住空间对于城镇居民来说也不是无条件使用的，除非它不产生外部负效应。三是城镇居民应分别运用正式规则和非正式规则维护商品化住宅的产权。市场经济是建立在一定规则基础之上的，与其它经济形态相比，市场经济的规则应该是最复杂、最完善的，但这丝毫也不意味着所有的产权都会得到规则的维护，更不意味着只有看得见、成文的正式规则，没有看不见、约定俗成的非正式规则。规则有自己的产生和演进过程，城镇居民维护自己的产权，应充分发挥正式规则与非正式规则的互补作用。诺斯（1994）指出，“非正式规约与正式规约的差别只是一个程度上的问题”，在经济秩序刚刚建立起来的国家和地区，非正式规则可能比正式规则更能发挥作用。

三、中国城镇住宅产权纠纷的类型与原因分析

1.轻视城镇生活方式的外部负效应，将城镇住宅使用权绝对化。例如有的城镇居民利用住宅养狗（汤亚辉，2013）、养鸽子、养鸡等，严重影响了周围邻居的日常生活。在同等条件下，居民生活带来的外部负效应远小于工业生产，但小并不等于没有。在农村地区，由于居住分散，居民生活带来的外部负效应，不是被周围环境消解，就是波及范围有限，某种程度上被隔离，因而通常可以忽略不计。但在城镇，集中居住使得居民生活带来的环境污染强度大大提高，环境净化能力大大下降，在农村完全可以自主选择的生活方式在城镇可能因此举步维艰。例如，城镇居民饲养动物，虽可以但数量必须受到限制，即动物一般只能是宠物而不能是生产经营对象，而且整个住宅不能如同鸡窝、狗窝、鸽子窝，从而给邻居带来严重的空气污染和卫生问题；城镇居民喜欢煎、炒、烹、煨，可以但只应限于家庭需求，间或宴请亲朋好友，不能如同对外营业的食堂、饭店，从而产生过多的油烟和噪音；城镇居民喜欢唱歌、听音乐无可厚非，但要避免变成卡拉OK厅或舞厅，给邻居带来持续高分贝的噪音，影响邻居的正常作息。在当代社会，城镇工业发展区与居民生活区的分隔政策已经能在很大程度上避免工业外部负效应对城镇居民生活的影响，但城镇居民内部生活方式差异带来的负面效应，至少目前还不能完全依靠正式规则来处理。在这种情况下，城镇居民如果忽视自身生活方式对左邻右舍的干扰又不能做到双方及时有效的克制，发生纠纷和冲突也就在情理之中了。

2.认识不到城镇住宅的某些共有产权属性，从而诱发住宅小区内部城镇居民的矛盾和冲突。例如装修破坏承重墙（黄金，2013）、挪用消防通道、阻碍小区公共设施和附属设施的建设等。住宅商品化给予消费者完全的、排他性的产权，大致适用于农村消费者和农村住宅。在城镇，集中居住使得商品化住宅的很多产权不同程度地变成了共有产权，例如楼梯、墙体、附属设施以及小区道路、小区环境等，真正能够称得上独占性产权的大概只有城镇住宅居住空间的使用权了。城镇住宅的这种共有产权特点，一方面需要城镇居民将城镇住宅的相关产权委托出去统一行使，如委托物业管理公司进行日常管理与维修；另一方面需要城镇居民更多依靠非正式规则协调彼此的生活行为和生活方式。例如，住房装修时提醒自己或他人保护好承重墙，避免危及甚至损害；为左邻右舍和上下楼住户装修或使用附属设施提供必要的协助和方便；爱护住宅的附属设施和公共设施，包括自来水管、污水管、消防设备、配电房等；主动维护公共环境卫生，电梯先出后入，利用小区设施原则上先来后到，爱护小区环境和绿化，尊重社会公德，尊老爱幼等等。这不仅是城镇居民综合素质的体现，更是提高自身生活质量的需要。城镇住宅共有产权本身容易产生道德风险，如果城镇居民再斤斤计较，贪小便宜的心理严重，不能遵守非正式规则，极其容易产生纠纷与冲突。

3.任意扩大城镇住宅产权的外延，导致小区内外城镇居民的纠纷与冲突。最典型的是住宅小区居民与广场舞大妈发生冲突（滨兵，2013）。与农村居民相比，城镇居民的独立生活空间已大大压缩。劣质土地财政的存在，使得城镇居民独立生活空间极小化的同时，也将城镇居民公共生活空间的需求极大化了（顾书桂，2013）。然而，由于地方政府的财政收支尚待规范，很多城镇公共活动场所是由附近住宅小区的房地产开发商配套建设的，很多房地产开发商为了增加住宅的卖点，增加住宅小区建设的利润，有意、无意地将狭窄的住宅小区与宽广的公共活动场所连接在一起，这就带来了一个比较严重的问题：一方面，公共活动场所的产权性质决定了公共活动场所的使用者必将突破附近住宅小区居民的限制，而且对公共场所使用者行为的管理是由城镇政府负责，而不是由公共场所附近住宅小区居民或物业管理公司负责的；另一方面，公共活动场所与住宅小区直接相连或公共活动场所与住宅小区出现重叠，广大城镇居民使用公共活动场所产生的外部负效应极有可能超出附近住宅小区居民能够忍受的极限，从而严重影响附近住宅小区居民的日常生活。在这种情况下，如果城镇政府不能及时疏导住宅小区居民的极端情绪，不能及时引导广大城镇居民使用公共场所的行为，城镇居民之间爆发激烈冲突就难免。事实上，中国广场舞大妈与住宅小区居民之间的纠纷已经发生多起，有的还非常严重。然而无论是广场舞大妈打败了住宅小区居民继续我行我素，还是广场舞大妈改弦更张用暴走等其他休闲娱乐方式取代广场舞向小区居民认输妥协，都是一种以损害一方正当权益为代价的不公平解决办法。

4.混淆城镇住宅产权与城镇居民公民权，消极影响城镇经济和城镇社会的发展。例如阻碍城镇公共卫生设施的建设（李慧博，2009）、阻碍城镇经济支柱产业的建设（潘珊菊，2014）等。城镇经济和社会的发展是一个循序渐进的过程，这意味着城镇居民要不断适应城镇经济和社会发展规划变动的需要。今天的农田可能变为明天的工业区，过去的棚户区可能要变成最大的垃圾处理厂，从整个城镇经济和社会发展的角度看，这种规划变动无疑是成本最小的，受益最大的，是能够带来巨额净收益的。尽管少数人群可能成为暂时的利益损失者，但通过未来的收益变现，通过城镇政府的转移支付，最终可以弥补城镇居民的这部分损失而有余，从而实现城镇政府、企业和城镇居民的多赢。不过，如果城镇政府不能站在协调者的立场，充当支付中介合理弥补这部分城镇居民的损失，甚至采取高压政策强制推行，就极有可能激化社会矛盾，演变成群体事件。当然，由于特殊国情，中国这类群体事件的爆发往往源于城镇居民维护自己的房产利益，这只不过是反映了中国政治体制的现有缺陷而已。

中国城镇住宅产权引发纠纷，显然既有住宅产权认识的原因，也有住宅产权行使的原因；既涉及城镇居民个人，也涉及城镇企业和城镇政府。城镇住宅产权引发纠纷，类型的多样性反映了中国城镇住房产权问题的复杂性。然而，妥善解决中国城镇住房产权引发的纠纷，只能以尊重城镇住宅经济规律为前提。

四、市场化是中国城镇住宅产权纠纷妥善解决的基本途径

中国城镇住宅产权纠纷，是一个城镇经济和社会发展必然遇到的问题，其间差别仅仅在于严重程度有轻有重。经过改革开放30多年的经济高速增长，中国城市化已经达到一个较高的水平。据统计，2012年，中国城镇人口71182万人，占全国总人口的52.57%，比1978年高出34.66%，基本实现了中国人口从农村社会向城镇社会的跨越；从绝对量看，30年间中国城镇人口增加了316.83%，相当于在1978年的基础上再造了三个中国城镇生活社区。中国城市化进程的巨大跨越，不仅意味着中国社会公众总体生活质量的提高，也意味着中国占主导地位的城镇新居民必须适应农村生活方式到城镇生活方式的转变。在这个过程中，某些人群在某个时段、某个环节出现不适应是正常的。但重要的是，从城镇企业到城镇政府必须借助自己的财力和人力，从思想到行动、从理论到政策对新市民加以正确引导，确保新市民尽快成功融入城市生活，在尊重城镇住宅经济规律的基础上，实现中国城镇经济与城镇社会的协调发展。

1.坚持市场经济的货币主权原则，强化城镇居民特别是新市民的住宅产权意识。核心内容是在市场机制有效作用的范围内，城镇住宅产权的行使具有相对性。当前既要重视城镇住宅装修引发的纠纷，更要重视城镇居民日常生活引发的纠纷。关于住宅装修，要重点避免住宅装修破坏重要墙体和共用设施，确保共用设备的性能良好和安全运营；要避免休息时间的噪音扰民，避免随意倾倒装修垃圾；针对住宅装修带来的不适，要促进邻居间的友好协商。关于城镇居民的日常生活，要避免居民饲养宠物时带来环境污染，包括鸟粪随意抛洒、狗屎到处散布以及空气污浊不堪甚至宠物伤人；要避免高空抛物，生活污水横流；要加强物业管理，及时维修止损；要保证住宅小区自行车位、电动车位的基本数量，保障中低收入居民的基本生活需要；对于供不应求的汽车车位，要允许价格市场化浮动，增加的收入用于弥补物业管理和小区维修开支，提高住宅小区全体居民的福利，这实际上也是小区住宅同价同权的具体体现。

2.规范地方政府的财政收支，明晰城镇居民公共活动场所的公共产权性质。资金性质决定产权性质，资金性质不清必然带来产权性质模糊。中国劣质土地财政盛行，有深层次的体制原因，因此，理顺城镇政府的地方财政收支关系，让城镇居民的公共活动场所产权更为明晰，会有一个比较长的时间和过程。但在这个过程中，一定要优先确保城镇居民的基本居住需求。劣质土地财政已经不正常地压缩了普通城镇居民的室内居住空间和小区休闲空间，他们对公共活动场所的需求具有明显的刚性，满足这种刚性需求在某种程度上已经超越了市场机制作用的范围，变成了一种超越经济权利的政治权利。广大城镇居民在与住宅小区邻近的市民广场上活动，固然会对住宅小区居民造成不可避免的困扰，住宅小区居民的不满也是可以理解的。顺应住宅小区居民的强烈呼吁，对以广场舞大妈为代表的广大城镇居民在公共活动场所的活动加强管理是必要的，但必须以维护广大城镇居民在公共活动场所的正当权益为前提，这是公共活动场所公共产权运行的基本经济原则，更是建立社会主义和谐社会的政治需要。今后，要努力理顺城镇政府的财政收支关系，更要注意明确市民活动广场等公共活动场所的公共产权或政府产权性质，市民的公共活动场所不能成为某些高档住宅小区的后花园，更不能成为少数权贵的禁脔，从而保证城镇居民的公共活动权益，满足城镇居民的基本生活需求。

3.发展多层次的城镇住宅市场体系，这是解决中国城镇住宅产权纠纷的治本措施。在一定的范围内，城镇居民对集中居住负效应的忍耐能力是与支付能力成反比的，收入水平越高，城镇居民的忍耐能力越差，反之则反是。发展多层次的城镇住宅市场，无疑是满足城镇消费者不同居住需要，解决高收入消费者对集中居住负效应忍耐能力差问题的重要举措。优质住宅不仅有充裕的室内生活空间，还有视野开阔的住宅小区环境，休闲娱乐设施一应俱全，全封闭的物业管理更能将外部的喧嚣相对隔离。今后，应该逐步降低优质住宅对城镇居民公共活动场所的依赖，实现优质住宅对小区环境投资的自给自足，从而将市民活动广场等公共活动场所彻底归还给广大城镇居民。在城镇公共活动场所的利用问题上，中国优质住宅消费者的享受居住需求，不应该对城镇普通住宅消费者的生存居住需求形成挤压。中国从中央政府到地方政府，不用担心城镇会出现贫民窟，至少贫民窟的出现与建设多层次的城镇住宅市场体系无直接关系。只要住宅政策设计科学，城镇建设高档住宅小区，只会有利于增加中低收入居民的就业机会，提高他们的收入水平，在动态中实现城镇居民的共同富裕而不是共同贫穷或者固化社会阶层。

4.推进城镇住宅产权交易的市场化，弱化城镇居民全局利益与局部利益的矛盾。城镇土地利用格局的调整，既是城镇经济发展的需要，也是城镇社会发展的需要。城镇政府应该科学评估城镇经济和社会发展规划，确保其可行性，提高其成功率，从而为城镇经济和社会利益格局的顺利调整打下坚实的物质基础。针对城镇居民住宅财产受到侵害的程度，也要进行正确评估，这不仅是城镇政府理赔到位的根据，也是城镇经济和社会发展规划科学制定的根据。在此基础上，遵循自愿平等原则，足额弥补城镇居民个人的住宅财产损失，城镇居民个人、城镇经济和社会实现双赢是完全可能的。中国城镇政府当前迫切需要做的是，抛弃劣质土地财政思想，摒弃拍脑袋的经济和社会决策方法，实现城镇住宅产权交易的市场化，从而减轻城镇土地利用格局调整过程中来自现有城镇居民的阻力（顾书桂，2014）。

五、结论与政策建议

城镇经济是近现代工商业追求集聚经济效益的产物，集中居住是城镇住宅经济发展的基本要求。但集中居住带来的外部性也在相当程度上改变了城镇住宅产权的内涵与外延，从而成为城镇居民发生纠纷与冲突的重要原因。中国城镇住宅产权引发的纠纷与冲突，有的是认识问题，有的是实践问题；有的随着时间的推移会逐步得到解决，有的会一直存在下去甚至激化，除非政治体制或经济体制得到大的必要的改革。解决中国城镇住宅产权引发的纠纷与冲突，前提是优先保障城镇居民的民生需求，通过促进城镇住宅的多层次发展，最终兼顾城镇居民的发展需求和享受需求。在尊重城镇住宅经济规律的基础上，市场化永远是城镇住宅产权纠纷有效解决的基本原则。

1.阿瑟·奥沙利文著、周京奎译：《城市经济学（第6版）》，北京大学出版社2008年版。

2.滨兵：《解决广场舞扰民问题出路何在》，《绍兴日报》2013年11月7日。

3.道格拉斯·C·诺斯著、刘守英译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。

4.顾书桂：《劣质土地财政是中国农地征收冲突的主要根源》，《现代经济探讨》2014年第3期。

5.顾书桂：《住宅市场运行与政府有效干预》，《社会科学研究》2013年第3期。

6.黄金：《小区业主野蛮装修敲掉部分承重墙》，《宁波晚报》2013年1月15日。

7.李慧博：《业主抗议小区设垃圾中转站》，《京华时报》2009年3月8日。

8.潘珊菊：《茂名 px项目事件查处44人》，《京华时报》2014年4月4日。

9.汤亚辉：《又吵又臭 宠物店主租居民楼养狗》，《南昌晚报》2013年9月11日。

10.耿旭：《新形势下的城市基层社区管理创新：缘起、现状与前景》，《徐州工程学院学报（社科版）》2014年第3期。