关于推进财政资金预算绩效管理的思考

□　张静

关于推进财政资金预算绩效管理的思考

□张静

我国各级政府现阶段正积极推进预算绩效评价与管理工作，强化支出责任和效率意识。本文结合国内外相关领域取得的经验成果，探索如何推进我国财政资金预算绩效管理，提高公共资源配置效率，建立廉洁、高效、透明的政府。

2014年我国一般公共财政支出已经突破15万亿大关，如此庞大的财政资金，迫切需要各级政府强化支出责任和效率意识，提高预算约束力，加强预算资金的绩效管理。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中明确要健全预算绩效管理机制，将绩效管理的范围逐步拓展到所有财政资金和各级预算单位。我国财政资金的预算绩效管理起步晚、法律法规不完善、理论体系和实践经验不成熟，各级政府当前正积极探索全面推进预算绩效管理工作。

一、绩效和预算绩效管理

绩效是指组织或个人在一定时期内投入产出的效率与效能。其中投入的是人、财、物、时间、信息等资源，产出指的是工作任务和工作目标在数量与质量方面的完成情况。“绩效管理”一词源于企业管理。20世纪80年代，西方国家普遍遭遇财政危机和政府信任危机。1992年，美国戴维·奥斯本和特德·盖布勒学者出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，绩效管理理念被引进到政府管理中。

预算绩效是财政预算资金使用的效率和效果。预算绩效管理强调以支出结果为导向，强化支出责任和效率意识，要求各级预算单位和部门在预算的编制、执行过程中更注重资金的效率和效果，即政府为履行其职能所动用的财政资金能否最大限度发挥其功效。

二、我国政府预算绩效管理现状及困境

我国预算绩效管理起步较晚，理论和实践经验不足。党的十六届三中全会首先提出“建立预算绩效评价体系”。2011年初，国务院批准成立政府绩效管理工作部际联席会议，开始启动绩效管理工作。2013年财政部出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》，构建了规范的预算绩效评价共性指标体系。但文件规范的共性指标偏重于合规性要求，对效果、效益的考核并不完善。各级政府目前都在积极推进，但地区发展不平衡、思想认识不够统一、制度建设相对滞后。

现阶段各级政府预算绩效管理重点工作是对项目资金的绩效评价。绩效评价包含两个层次：一是各预算部门自评价，提交预算绩效的自评价报告，分析本部门项目资金的绩效与不足；二是财政部门结合检查情况，与第三方评价机构对预算单位的自评价工作进行指导并提出建议。

财政支出绩效评价是预算绩效管理体制的核心部分，但是由于绩效评价是世界公认的难题之一，各国政府绩效评价的理论研究和实践探索仍在进行之中。首先，绩效内涵丰富，包括公众满意度、责任、效率、效能等，对此进行评价是一项十分复杂的工作；其次，如何建立一套科学的绩效评估指标体系是个难题。政府各部门职能各不相同，职责目标都不一样，要把这些多元化职能和职责转化成可量化的、可考核的目标难度不小。再次，财政项目资金可行性论证、评价结果的公信力、评价结果的运用都有待规范和完善。

三、美国政府绩效管理经验及借鉴

美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。伴随着新公共管理理论的兴起，美国开始普遍重视这种“以结果为导向”的绩效管理理念。摒弃传统对财政支出过程管理的控制，更加重视对财政资源使用效果的管理。美国绩效管理的根本性突破是对绩效管理进行了立法。1993年，美国颁布了《政府绩效与结果法案》（The Government Performation and Results Act，简称GPRA）。GPRA作为美国政府绩效管理的基本法律，以国家财政预算改革作为切入点，全面规定了立法目的、年度绩效计划、年度绩效报告、管理责任等内容，并着重鼓励行政管理中的放权与减少程序控制。

在政府绩效评价实践中，美国构建了多种典型的绩效评价指标模型。如：政府会计标准委员会的评价模型、国家绩效评估委员会的评价模型、联邦政府的通用绩效指标、平衡计分卡评价模型等。平衡计分卡是从企业发展的战略出发，开发的一种绩效管理模型，美国广泛借鉴平衡计分卡，建立政府绩效评价模型。1996年，美国交通运输部的采购部，最先采用平衡记分卡对政府机构进行评价。

美国政府绩效评价活动的特点是：一是将绩效评价运用到战略计划的制定与改进、政府采购等方面。在GPRA颁布之前，联邦机构多数不考虑战略规划，工作计划基本以财政年度为限。GPRA的要求大大强化了长期计划目标。二是对公共财政支出绩效评价从以往鉴证式的事后评价过渡到事前评价与事后评价相结合，强调评价结果的应用。三是更加重视绩效审计所发挥的综合性作用，即“3Es”审计，经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。

四、深化财政预算资金绩效管理的建议

（一）加快建立政府绩效管理的法规体系。

目前我国预算绩效管理的指导性文件都集中在部门规章。应尽快将我国目前的各种预算绩效管理措施纳入到法治化的轨道，加强立法保障，强化统一规划和指导。建议出台相应的法律法规，让政府预算资金绩效管理尽快走上规范化和制度化的道路。

（二）先重点后全面，逐步推进。

目前各级财政绩效评价重点是项目资金，应不断完善项目资金的绩效评价，等条件成熟、经验丰富、体系完善了再逐步过渡到所有财政资金。对项目资金的绩效评价应注重可行性研究和论证，及时编制绩效目标。部分省市2016年度专项资金预算绩效目标编制已经和部门预算编制同步进行。

（三）从战略高度推进和规划科学的绩效评价指标体系。

评价指标宜粗不宜细，定量与定性相结合。根据《预算绩效评价共性指标体系框架》选择一些共性指标，重点设计能具体反应各项目资金不同性质和特点的个性指标。指标的设计不应是千篇一律的模式和标准，不能让评价体系流于形式。

（四）实行评价主体多元化。

由第三方专业评估机构开展政府绩效评价，充分发挥外部评价力量。如兰州大学的“中国地方政府绩效评价中心”接受甘肃省政府委托，对所辖14个市（州）政府和39个职能部门进行的绩效评价，探索我国地方政府绩效评价新模式，引起广泛关注。美国福特基金自1986年起资助哈佛大学肯尼迪学院创办“美国政府创新项目”，来推动政府管理的创新与绩效评价机制。

（五）加强政府绩效审计。

我国目前的审计工作基本都侧重财务审计，本质是对单位经济活动的监督，关注资金使用的合法合规性。而绩效审计更注重资金使用的效率和效果。西方各国绩效审计占全部审计工作量的比例在不断提高，如美国审计总署绩效审计占全部审计工作量达到85%、加拿大为40%、英国为35%左右。从某种意义上说，预算绩效管理的目的不仅是改变预算管理模式，更主要的是改变政府的行为导向，是经济发展、社会进步对行政管理提出了更高的要求。预算资金的绩效管理是建立廉洁、高效、透明政府的必要组成部分。

［1］鲍静《政府绩效管理理论与实践》，社会科学文献出版社2012年版。

［2］王丽平《政府绩效管理研究》，人民日报出版社2013年版。

［3］毛太田《地方政府公共财政支出绩效评价研究》，光明日报出版社2013年版。

［4］张君《部门预算绩效管理研究》，中国博士学位论文全文数据库2014年。

［5］王海涛《我国预算绩效管理改革研究》中国博士学位论文全文数据库2014年。

［6］葛洪朋、韩珺、王云《对行政事业单位预算绩效管理的思考——以高校为例》，《财务与会计》2014年11期。

（作者单位：江苏省交通厅运输管理局）