我国金融消费者公益诉讼制度的构建初探＊

谢甜甜

金融消费者是消费者的一种，在我国及其他一些国家还没有形成这一法律概念。许多西方国家已经建立了成熟的金融消费者保护法律体系。1999年，美国颁布了 《金融服务现代化法》将消费者界定为主要为个人、家人或家庭需要从金融机构获取金融产品、金融服务的个人或其法定代理人①刘一展：《构建我国金融消费者保护机制的若干思路——基于英国、澳大利亚、美国的经验》，《消费经济》2011年第2期。。2008年的“金融危机”给金融消费者带来了前所未有的“创伤”。为了重整金融市场，美国政府决定进行历史上“最为严格的金融改革”。2010年，奥巴马总统签署了 《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（The Dodd－Frank Act），该法案的目的是防止较大的金融风险的发生，主要内容之一是保护金融消费者，加强金融行业的监管，尤其是对金融衍生产品的监管，“挽回”消费者对金融市场的信心。法案设立了新的消费者金融保护局 （CFPB），负责对金融机构消费者保护合规情况进行监管。随后，美联储公布了 《美联储金融消费者合规保护手册》（Consumer Compliance Handbook），用于评估金融机构的金融产品和服务可能给消费者带来的风险并予以监管。2001年，日本颁布并实施的 《金融商品销售法》②方平：《我国金融消费者权益保护立法相关问题研究》，《上海金融》2010年第7期。将法律保护的对象定义为在金融交易中，信息获取能力处于弱势的一方当事人。信息不对称是金融机构侵权行为发生的主要原因之一，也是消费者维权道路上的“绊脚石”。日本法律对金融消费者的界定从损害发生之根本出发，保护对象既可以是自然人又可以是法人。

目前，我国尚没有一部统一的、专门的立法来保护金融消费者。只是将 《消费者权益保护法》中对普通消费者的保护直接套用在金融消费者保护中。对金融消费者的定义，也存在很多争议：法人是否可以成为金融消费者？投资者是否可以成为金融消费者？而消费者公益诉讼制度也处于初步发展阶段，金融消费者集体维权受到多重阻碍。笔者认为，我国金融消费者即在金融产品及衍生品交易中，购买金融产品或金融服务个人或其法定代理人，且为处于信息不对称中的弱势一方。其立意和内涵将在文中一一解读。

一、金融消费者权利保护的种类

1.金融消费者知情权的保护

消费者知情权 （Right to Know）即指消费者有获得商品和服务真实情况的权利。在商品交易产生之初，产品、服务比较直观，并不存在消费者知情权。商品经济逐渐发展，商品的种类、结构都发生了变化，交易的方式也由原来的当面交易衍生出订单、网购等多种形式。消费者需要通过经营者提供的信息来了解商品的真实情况。消费的标的物只有符合消费者的需求，才会被接受和购买。消费者需要通过了解的实际信息与自己预期需要的商品或服务进行比对，作出决定。“有权必有责”，经营者有义务向消费者提供相关的商品及服务的信息，且信息必须真实、准确。经营者不得向消费者隐瞒商品、服务的瑕疵；不得提供虚假信息。在金融消费中，信息披露制度是保障消费者知情权的有效途径。信息披露制度是指通过表内确认和表外揭示两种方式，及时发布和对外公开一个企业的财务和非财务信息，帮助使用者进行各种经济决策的过程和方法。①罕尼梵格鲁宁·马休科恩：《国际会计准则使用指南》，财政部会计准则委员会组织翻译，北京：中国财政经济出版社，2001年。金融服务机构披露信息的质量，取决于信息是否为真实的原始信息、是否准确完整、是否及时全面等标准。消费者对于信息质量的考虑直接影响消费预期与结果之间偏差的大小。

2.金融消费者隐私权的保护

隐私权一直是人格权中的重要组成部分。王利明教授认为隐私是一种与公共利益、群体利益无关的，当事人不愿他人干涉的个人私事和当事人不愿他人侵入或他人不便侵入的个人领域。②王利明：《人格权法新论》，长春：吉林人民出版社，1994年，第482页。但是随着科技的进步和媒体的发展，尤其是互联网的兴起，加剧了人们隐私暴露的可能性。在金融产业中，消费者的个人信息和财产状况属于隐私权的范畴。基于交易操作的需要和对金融机构的信任，对于消费者登记相关的信息，金融机构有义务保护这些信息不被泄露。同样，在交易过程中，金融机构也不得利用交易便利获取他人的隐私。我国 《消费者权益保护法》第十四条规定了消费者“享有个人信息依法得到保护的权利”。隐私权是金融消费法律保护的重要权力之一。

3.金融消费者安全权的保护

近年来，基于金融行业的不断发展和网络交易平台日新月异的变化，经营者操纵市场、欺诈或内幕交易行为猖獗。金融消费者的安全权成为法律保护的重点之一。安全权包括消费者的人身安全和财产安全两个方面。我国新修改的 《消费者权益保护法》第七条规定：消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受到损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。”在人身安全保护方面，可以结合我国的 《刑法》《民法》《侵权责任法》等法律进行保护。而在财产安全保护方面，我国没有统一的金融消费保护法律，而是采取“分行业”规范管理的方式。主要为银行、保险行业和证券行业分别管理的模式。

4.金融消费者公平交易权的保护

公平交易原则是商品交易活动中重要的原则之一，是维护市场秩序的基础。消费者公平交易权主要体现在以下方面：（1）质量有保障，即经营者所提供的商品或者服务符合法律的规定、或者符合行业惯例的标准、或者符合双方交易过程中承诺的标准。例如，保险标的受到损害时，保险公司的赔偿金额应当与保险合同中规定的相符合。（2）价格合理。价格从属于价值，以货币为表现形式。价格的合理体现在经营者提供的商品的实际价值是否与消费者给付的货币价值相对称。例如，金融机构发行的债券基金，是对多种债权的组合进行投资，组合总体的定价应当合理，计量方式应当符合行业标准。（3）消费者有自由选择是否交易的权利。消费者不应当受到经营者的强迫或者歧视，可以选择拒绝交易。基于信息的不对称性，在金融消费中存在一些“隐形消费”，消费者在不知情的情况下完成交易，侵犯了其公平交易的权利。

此外，我国消费者的选择权、受尊重权、受教育权、依法自由结社权、监督权都是消法保护的对象，在金融消费者保护法律体系中也是重要保护的权利。

二、我国金融消费者保护的法律现状

我国没有统一的专门立法来保护金融消费者。金融消费的概念目前只存在于银行、证券、保险三大行业中。我国新修改的 《消费者权益保护法》也没有规定金融消费者的定义。对金融消费市场的监管实行“一行三会”模式，即人民银行、银监会、证监会、保监会分别管理。救济模式主要有诉讼模式和非诉讼模式两种。

对比西方发达国家的金融消费者保护体系，我国的分散的监管模式存在一定的缺陷。主要表现在以下几个方面：（1）缺乏专门的金融消费者保护立法。基于金融消费者购买商品和服务的特殊性，《消费者权益保护法》不能为其提供充分的法律依据。《刑法》《民法》《商业银行法》《证券法》《保险法》等法律，虽然能为金融消费者提供一定的法律依据，但是不同位阶的法律之间协调力不足，相同位阶的法律之间又存在着空白。（2）分业监管的模式存在缺陷。我国“一行三会”的金融监管模式，在处理行业交叉问题时，会产生利益冲突、监管分工不明确、出现监管“真空地带”等问题。（3）金融消费者维权困难。缺乏维权意识，不具备金融专业知识，“忍气吞声”是中国消费者的共性。诉讼成本高效率低，举证困难，让消费者望而却步。

金融消费群体一般为不特定的广大消费者。2008年，次贷危机给全球的金融消费者带来了“沉痛的一击”。购买同一金融产品的消费者分别起诉同一金融机构的案件时有发生。金融消费者集体诉讼可以节约诉讼成本，提高效率。有关机关或专业团体提起金融消费者公益诉讼，可以利用自己的专业知识保护更多消费者的利益。

三、金融消费者公益诉讼制度的构建

1.域外消费者公益诉讼的借鉴

美国消费者集团诉讼制度最初的理论依据是衡平法思想，即任何人不得通过自己的违法行为获利。这一制度的目的在于维护众多消费者的合法权益，遏制经营者的不法行为，保障消费领域的正常秩序。消费者集团诉讼是指由能够代表众多消费者集团成员利益的代表人提起的，旨在维护消费者利益，由管辖法院依法处理的集团诉讼。①宋会杰：《消费者公益诉讼制度研究》，2010年河北大学硕士论文。

韩国的金融业发展速度在亚洲居于前列，立法者很早开始重视对金融消费者的保护。2004年，韩国颁布了 《证券集团诉讼法》，旨在规范金融机构的经营行为，防止内幕交易、欺诈和市场操纵行为的发生，进而保护投资者的利益，维护金融市场的稳定。证券集团诉讼制度赋予法官调查取证的权利，最大限度地保证消费者诉权的实现。证券集团诉讼制度早于韩国的消费者纠纷集团调解制度和消费者团体诉讼制度，更具有专业性，其规定的诉讼主体、退出机制以及赔偿制度也有别于普通的消费者诉讼制度。

2005年，荷兰颁布了 《群体性和解法》，该法规定和解协议的效力及于所有没有申请退出纠纷解决的当事人。荷兰政府在2007年成立消费者管理局，进一步加强消费者的保护。由过去的团体诉讼模式到现在的团体诉讼、行政性救济与群体性和解并举，荷兰的群体性纠纷解决制度代表了欧洲古老传统与最新制度“试验”的奇妙组合。①吴泽勇：《论荷兰的群体性纠纷解决机制》，《河南大学学报》（社会科学版）2010年第5期。

笔者认为，我国 《消费者权益保护法》应当将公益诉讼制度具体化，借鉴韩国的分类方式。将普通消费者公益诉讼与金融消费者公益诉讼区别对待。原因有以下几点：（1）从立法角度而言，金融交易的专业知识性强，仅依靠现有的 《民事诉讼法》《消费者权益保护法》等法律法规，消费者无法找到充足的法律依据来保护自己的权利。（2）在司法方面，我国法院、检察院在处理金融纠纷案件时，司法人员对专业性的金融知识缺乏了解，在实质审查的时候会遇到困难。（3）多数消费者没有接受过专业的金融学习，在权利受到侵害时，无法获取有效的证据。所以，我国应当将设立金融消费专业的监管机构，由专业的金融监管机关或者社会组织来提起消费者公益诉讼能够节约诉讼成本，提高效率。

2.我国金融消费者公益诉讼制度初探

（1）扩大原告的范围

我国 《消费者权益保护法》并没有定义“金融消费者”，只是在新法中将消费者协会定为公益诉讼的原告。金融消费与一般消费不同，公益诉讼的主体也应当扩大。金融消费者公益诉讼的主体可以是法律规定的机关、消费者协会，也应当将有专业金融知识的社团组织纳入原告的范围内。尽管我国县以上的消费者协会已经达到3270个，但是消协并不能代表所有的消费者公益诉讼。消费者维权案件的数量远大于消协维权的数量。另外，消协自身也存在一些局限性，在金融消费者保护过程中，消协的工作人员并非是金融专业人员，在维权过程中常会“力不从心”。我国 《民事诉讼法》规定：“法律规定的机关和有关组织可以向人们法院提起诉讼。”目前，除消费者协会外，还没有组织成为公益诉讼的原告。

2002年，我国台湾地区颁布了 《证券投资人及期货交易人保护法》，并于2003年设立了“证券投资人及期货交易保护中心”保护专职证券投资消费者。该中心负责对信息披露不实、内幕交易等证券行业不法案件进行处理。2009年，法律赋予证券投资人及期货交易保护中心对上市或上柜公司的董事或监事提起诉讼的权利。我国大陆地区应当以此为鉴，制定专门的金融消费者保护法律，设立或者批准专业机构作为公益诉讼的原告。

（2）防止“滥诉”的发生

传统公益诉讼以保护公共利益为目的，当事人可以是与侵害无直接利害关系的社团组织或个人。由于当事人可以不是受害人，所以当事人存在为从广大的受害消费者群体中获取利益，而组织代为诉讼，甚至损害消费者利益的行为。例如，公益诉讼的原告与侵权责任人通谋、和解纠纷，损害金融消费者的利益。再如，经营者以消费者团体的名义提起诉讼，进行不正当的行业竞争，排挤同业竞争对手。此种情况下，应当对公益诉讼权加以限制，杜绝不法行为的发生。

美国从1995年至今连续推出了 《私人证券诉讼改革法》《证券诉讼统一标准法》《集团诉讼公平法》三部法律，均对证券行业集体诉讼的“滥诉”问题进行了限制。首先，法律要求团体诉讼的代表人必须证明自己并非为获取利益而起诉且能够充分代表集团成员的利益；其次，限制了律师的权利。“滥诉”问题产生之初，主要是因为集团诉讼的当事人不断增加，侵权损害赔偿的标的额逐步上涨，甚至大于侵权行为人的违法所得，律师可以从中收取高额的诉讼代理费用。这种情况下，部分律师“竭尽全力”创造集团诉讼的诉因，从中牟利。法律规定了集团诉讼律师不得在三年以内担任五年以上证券集团诉讼的首席律师，集团诉讼一方的首席律师必须得到法院的认可，严格律师费用的支付。①杜要忠：《美国证券集团诉讼程序规则及借鉴》，《证券市场导报》2002年第7期。第三，规定了信息披露责任及具体内容，明确信息披露人可以披露预测到的信息。

（3）建立金融消费者公益诉讼基金

专业的公益诉讼社团不以盈利为目的，组织通常缺乏资金，金融消费者诉讼标的又较小，也无法分担诉讼费用。依靠政府机关设立的公益诉讼社团组织，基于财政支配的限制，无法做到向保护消费者权利倾斜，而是更注重政府的导向。资金缺乏的情况下，自发的公益诉讼团体兴致不高，维权时也会遇到资金阻碍。我国香港地区设有专门的消费者诉讼基金制度。消费者诉讼基金（Consumer Legal Action Fund）是一种信托基金，目的是向消费者提供经济支援及法律协助，令消费者有途径寻求法律上的补偿。消费者委员会是基金的信托人，基金的管理委员会，就寻求协助的个案是否符合资格及事件是否有充分法律理据，向消费者委员会提供意见。②陈立峰、徐晨馨：《香港消费者诉讼基金制度介绍及其对内地的借鉴》，《浙江万里学院学报》2008年第6期。金融消费者公益诉讼应当成立特殊的公益基金，区别于普通的消费者诉讼基金。金融消费者公益诉讼应当借鉴这种基金模式，基金的来源主要有三种模式：（1）政府财政支出。（2）惩罚性赔偿中的部分资金，即依据一定的比例从胜诉的金融消费者公益诉讼案件的惩罚性赔偿金留取基金数额。（3）社会的捐赠。金融消费者公益诉讼的原告在向基金会申请资助时应当经过严格的审核，防止资金的滥用。此外，笔者认为，惩罚性赔偿属于金融机构侵权后应当承担的民事责任之一，而政府财政支出和社会捐赠的金额存在不稳定因素。我国目前在金融行业建立的投资者保障基金部分费用由金融机构认缴，更有助于保障处于弱势的金融投资者的利益。

金融消费者作为一个特殊的消费群体，不仅有人数多、群体性的属性，还具有普通消费者所没有的特性，即所购买的产品具有很高的专业性，而其自身通常不具备充分的金融知识。又因为金融产品的交易多为网络平台交易，这种虚拟的交易手段更加不容易取证。这种特点导致金融消费者在诉讼过程中遇到的阻碍更多，而传统的公益诉讼不具有这么强的专业性，所以应当对金融诉讼特别关注。首先，应当在消费者权益保护法中对金融消费者的概念和范围进一步界定。其次，制定相关的法律、法规辅助 《消费者权益保护法》共同规范金融消费。第三，针对金融消费者的特殊性，设立专业的机关或社团组织进行监管和提起公益诉讼，建立金融消费者保护公益基金。