富兰克林·罗斯福与美国制度的演进

林 国 荣

(西南政法大学 法学研究所，重庆400031)

·政治发展研究·

富兰克林·罗斯福与美国制度的演进

林 国 荣

(西南政法大学 法学研究所，重庆400031)

人们一般认为罗斯福“新政”是一场突然到来的改革运动，意在对抗已然成熟的美国制度及其精神，然而，实际上无论是民众还是学者都普遍误解了“新政”的实质。“新政”并不是要挑战一个成熟的制度形态，也绝对无意据此发动一场“革命”，相反，“新政”意在将一套并不成熟但大体方向已经确定的制度形态推进到成熟且完善的境地。因此，富兰克林·罗斯福及其“新政”在美国制度演进史上有着重要地位。

富兰克林·罗斯福；美国制度；“新政”；自由主义

一、“新政”在经济上的失败

当1929年世界经济危机爆发的时候，已然成熟的美国制度也面临着严峻的挑战，但这次大危机也为人们洞察历经几代人急速发展之后的美国社会—经济结构提供了绝佳的机会和视角。在对这场严重危机之起因的解释中，货币主义者的看法和凯恩斯主义者的看法逐渐凸显为两大主流见解并针锋相对。前者将罪责归为联邦政府本身难以避免的政策失误，确切地说，货币紧缩政策导致了利率和汇率的急速提升，私人投资部门的信心和经济预期因此迅速瓦解；凯恩斯主义者没有将错误归为任何人为的或者政府的因素，而是归结于因急速到来的经济繁荣和分配不公而导致的需求下滑。实质上，两派看法各有其道理，两者的分歧应当归结为双方关注的时期不同。货币主义者将眼光紧盯在危机初期，而凯恩斯主义者则普遍倾向于从一个更长的时间段来看待问题。至少就货币主义者来说，他们似乎很少或者很不情愿提及货币紧缩政策同消费需求不足之间是存在直接的联动机制和相互加强机制的。正如艾亨格林评论的那样：“恰在这个关口上，美国将衰退转变为货币紧缩。……接下来，华尔街的破产迫使消费者推迟了昂贵商品的消费……1930年的下半年，货币政策不得不再一次转向紧缩，这加速了消费的萎缩。”[1]不得不考虑的问题是，英国在20世纪20年代恢复黄金比价的行为是以牺牲国内工业资本需求为代价的，伦敦方面所代表的国际资本视野在此时的英国并没有丧失对帝国经济的主宰地位，此种格局之下，英国必须提高贴现率并执行货币紧缩政策以维持黄金存量。这种帝国导向的政策之所以能够获得政治上的可行性，是因为英国不存在像美国那样的以全民选票为基础的直接民主政治议程，在国际资本视野一统天下的格局中，国内的资本诉求无法依据民主议程达成某种转移支付模式来寻求政治补偿。英国也正是因此比其他国家更早地跌入大萧条的“峡谷”当中。相比之下，美国的宪法框架以及作为其基础的社会—经济结构从根本上就不允许构思并执行类似英国那样的帝国导向政策。正是在这样的背景下，富兰克林·罗斯福决心有所作为。

富兰克林·罗斯福当选总统之际，美国资本主义面临进步主义时代以来最严峻的挑战，胡佛政府在应对问题时屡屡处身于措手不及的被动境地，这一切实际上是美国多元社会—经济结构和错综复杂的利益团体所造成的。塔夫脱在评价布莱恩—老罗斯福的国家主义方案时指出，这一方案只能通过“革命或者更改宪法”才能够施行。“看来情况是不妙的。各种各样的激进派都兴高采烈，期待资本主义的最后瘫痪，要同过去的一切彻底决裂，并建立新的政治和经济制度。富兰克林·罗斯福正是处在这样一个历史关口。”[2]278

20世纪30年代的美国，保守主义者和企业在反对“新政”的战线上联合起来；而凯恩斯主义者则努力让人们意识到萧条、衰退以及通货膨胀等并非偶然现象，也不是纯粹由战争引发或者导致的不幸事故，而是资本主义经济的逻辑常态；自由主义者则强调，政府干预和政府决策权也许能够成为推进自由之道的更为迅捷有效的手段。这其中并非没有道理，因为在那一代人的目光和记忆中，联邦政府一直是作为弱小群体保护者的形象出现的，即便没有理由把一系列的联邦复兴法案理解为完全无私和善意的，至少也不能将其理解为平庸的。然而，正是这一点对自由企业制度造成了巨大的震荡。尽管“新政”使得政府成为企业必要的伙伴，企业也从政府的角色和行动中获取了利润，但反对者们仍然坚信，即便在进步主义时代，企业自身的决策依然是主宰企业命运的首要因素；而“新政”时期，这种首要因素的担纲者似乎转移到了政府决策方面。正如熊彼特所说：“作为一种最高的但未必是故意的颂扬，私人企业制度的敌人认为占用这一制度的名称是有利的。”[3]

正是在这样的背景下，富兰克林·罗斯福重新唤醒了进步主义时代的社会立法举措，并重新起用了在威尔逊时期沉淀下来的一代智识精英，为他的“新政”改革提供关键性的服务。大规模的工业、农业复兴法案以及综合性的社会福利法案不断出台，对很多观察者来说，这当然意味着经济决策的舞台已经从个人和私人部门以及地方和州的层面转移到了联邦层面。此时，美国社会结构中的保守派力量主要集中在作为反对党的共和党阵营。然而，当罗斯福越过对“经济保皇主义者”的攻击而专注于联邦法院改革这一问题时，民主党党内的保守力量也迅速崛起，美国宪法史上由此处于一个关键时刻，问题所涉及的不单纯是最高法院法官人选的问题，而且是保守派和改组派斗争涉及宪法自身命运的问题。就如同布莱恩在19世纪末常常自问的那样：这个国家究竟是由人民统治还是由宪法统治？直到1933年，罗斯福一贯出色的政治直觉也依然没有意识到，民主党内的保守派为何迅速崛起并凝结成一股无法忽视的反对力量，这股力量同共和党内的保守派完全有结盟的可能，而且事实上，它已经借助国会渠道成为一种恒在的宪法力量。富兰克林·罗斯福的不解是有道理的，历史学家保罗·康金为此写道：与“新政”为敌的人是错误的。他们本应当是“新政”的朋友。政府并没有接受社会主义。除了田纳西河流域管理局外，政府并没有同私人企业竞争。私人财产依旧完整无损，而且确实是受到了扶持的。白宫甚至没有要求调整税收，以免加重财富或利润的负担[2]281。

二、经济失败如何造就政治和制度的成功

1934年到来的时候，“新政”举措并未在兑现承诺的道路上取得可见的成绩。富兰克林·罗斯福不得不在前进和后退之间做出抉择，即既普遍施惠于各个阶层和利益集团，但又不至于使财富和财政再分配的“综合纲领”走进死胡同。1935年，“新政”开启了明确的下层转向，罗斯福在为“新政”注入新生命力的同时，也复活了杰斐逊—杰克逊—布莱恩的传统宪法智慧，而不像保守派所攻击的那样，仿佛罗斯福真的准备跨越“卢比孔河”，成为一个超党派、超宪法的民主领袖。“新政”在新方向上采取的措施，就其纯粹经济效果而论，是模棱两可的。最根本的一点在于，若仍然保持财政预算的平衡，就只能对工商业集团的利润做出本质性的让步。不过，包括“瓦格纳法案”在内的一系列法案却产生了重大的政治影响力和政治效果，正是这些东西让罗斯福当仁不让地成为全国性的改革派领袖。尽管共和党保守派对罗斯福的“野心”进行了大肆的揭露和攻击，但罗斯福依然是美国宪法框架内的总统，至少就客观情况而论，1935年之后的一系列经济举措的政治意义在于，民主党完成了从布莱恩时代狭隘的乡村票仓基础向更为广泛的城市移民票仓基础的转变。考虑到民主党在1933年之前一直都没能真正挣脱内战的影响而无法成为一个真正的全国性政党，因而可以说，布莱恩未能达成的东西在罗斯福手中完成了。共和党保守派的攻击显然指错了方向，罗斯福并非超宪法的总统，相反，他维护并深化了宪法，使宪法较之美国历史上任何时代都更深地扎入美国社会的土壤当中。

在1936年的大选中，罗斯福提出在“联邦预算”和“人民预算”之间做出划分，这也许是从劳合·乔治的“人民预算”观念中得到的灵感。他阐述说：“在那些黑暗的日子里，千百万被剥夺了体面的美国生活方式的贫困美国人生活在我们和预算平衡案的夹缝当中，如果在1933、1934和1935年采纳预算平衡方案，那就无异于对这千百万美国人犯罪。在那样的岁月里，要平衡预算，就只能以可耻的冷漠感去无视人民的痛苦。”[4]402罗斯福由此开启了“宪法航船”的下行路线。在当年的“炉边谈话”中，他提出新的政党方案，认为民主党应当越过两党划分格局，成为一个全国性的进步党。正像胡佛预言的那样，罗斯福此举确实对宪法的分权和平衡框架构成了致命的威胁。此时的罗斯福已经从“新政”的经济轨道抽身转而开始关注民主党的宪法命运了。从纯粹策略角度来看，罗斯福此举是为接下来的法院改组计划进行政治铺垫。

1937年，当民主党保守派联合共和党人在国会挫败了罗斯福的最高法院改组计划之时，“新政”不但在经济上面临着困境，而且在政治上也陷入了停顿。此时的民主党保守派实际上是由南方的保守势力构成的，这一方面解释了布莱恩在上一代人中所遭遇的挫败，同时也证明了民主党改革派以及作为一个整体的民主党在大众民主的宪法轨道上取得了非凡的进展。罗斯福对此曾有出色的预见，“我们在华盛顿待八年，到那时，不一定还有一个民主党，但将有一个进步的党。”[2]298严格地说，1936年之后，罗斯福本人对于“新政”的经济热情就已经大为削弱，因为党内“总统派”和“国会派”正是在这一年发生了完全的分裂，“新政”的立法能量实际上已经所剩无几，1936—1938年的罗斯福实质上更倾向于进行全国性的巡讲，发挥其言辞的力量，而非像一个务实的立法者那样安静地待在白宫同国会进行立法上的周旋。1938年的选举正式奠定了保守主义的“国会派”在“新政”立法事务上的否决权，这一权力似乎是无法撼动的。1938年之后，罗斯福的宪法角色也随之发生了转变，可以说，此前他是“经济保皇派”的打击者，如同恺撒打击罗马元老院中的共和派元老那样；此后，他顶多像一名有着自我意识的欧洲封建王朝君主，如同路易十四那样，尽可能地抑制并安抚朝中的贵族。

1939年，作为罗斯福的财政部长，摩根索在众议院筹款委员会对历时八年的“新政”做出评估：“我们一直在努力增加支出。如今的支出达到了前所未有的水平，但没有起到作用……我们没有兑现承诺。今天的失业率和八年前相比，并未降低，还增添了巨额的债务。”*See The Morgenthau Diaries, MAY 9,1939,Houghton Mifflin Company, 1959.显然，这段谈话充斥了宿命论的味道，历时八年的时间，摩根索亲眼见证了“新政”联盟的经济阵线是何等的脆弱和不稳定。在寻求第一个任期之时，富兰克林·罗斯福就对危机的原因做出了较之共和党更为切中要害的评论：“在1929年之前的那个十年，我们嘴上说着要修复战争造成的损害，但迎来的却是大大超出自然和常规的增长极限。不能忘记的是，在那个十年间，消费价格一直都没有降低过，可观的统计数字证明了这一点。这些数据同时也证明了企业利润的大幅度增长。只有极少数利润被用于降低价格。”[4]650摩根索显然对罗斯福的平民政治诉求感到恐惧，巨大的债务也让他难以负重，于是他建议罗斯福减税，并指出减税并不是要回到梅隆时代，而是为了刺激投资。罗斯福明确告诉摩根索，经济复苏并非减税这一简单的经济学原理所能覆盖，在1939年的美国经济格局以及世界战争局势中，减税的经济效果殊难预料，即便有，也很微弱；但政治代价将会非常昂贵而且明确，政策转变将会刺激保守派的政治崛起，让自由改革派在1940年时成为“政治傀儡”，即便1940年能够选出一个出身改革派的总统，这个总统也只能成为法西斯体制的工具。*See The Morgenthau Diaries, FEB 16,1939 and MAR 8,1939 and MAY 4,1939,Houghton Mifflin Company, 1959.

普遍的见解认为，是战争挽救了“新政”，实际上当战争到来的时候，“新政”的政治基础从总体上说已经不存在了，战争只不过为两派之间的斗争提供了新的口实和舞台。“新政”改革派要求将战争解释为两种社会制度之间的“意识形态之战”，但此种解释将不可避免地疏远国内的工商业领袖，保守派则遵循西奥多·罗斯福的现实主义实力原则，将战争解释为大国在经贸领域展开的纯粹实力对抗。富兰克林·罗斯福在《大西洋宪章》中对“经济权利”进行了自由派所欢迎和期盼的扩张性解释，并在国内推出了可以说是他毕生最为激进的“经济权利法案”，将权利原则的经济能量进一步向着社会—经济竞争中的失败者群体释放。此举激起了“国会派”的反击，国会迫使摩根索采纳了递减税制，此时的罗斯福只能选择在实际上放弃自由主义改革势力全国性领袖的超党派诉求，并退回到宪法框架之内，在几乎所有重大问题上向“国会派”让步。

美国人对战争的阐释可谓模棱两可，这直接影响到战后审判以及美国对战后世界的介入方式，并从更为深刻的层面上决定了美国不会在战后世界秩序的重建中以原则和系统的方式给予长期承诺。布雷顿森林体系实际上正是美国对于世界秩序的不均衡、非系统思维的产物，英国一度担心美国会利用这一体系在战后向全世界“输出萧条”，然而情况恰恰相反，美国依据凯恩斯的“国民经济”构思以及“和平之经济后果”所归结出的教训提供了马歇尔计划，帮助欧洲实施经济复兴。之后，美国很快便在越南战争所带来的财政压力之下回避了对国际秩序的长期承诺，选择了对布雷顿体系实施透支和盘剥，最终，美国向世界输出的不是萧条而是膨胀。

假如富兰克林·罗斯福真的像共和党保守派一度认为的那样有“野心”对美国宪法实施颠覆或者全盘修订，那么他要采取的办法将不会像希特勒在德国那样简单。美国宪法所提供的唯一可行的办法就是对美国政党格局实施重组，而不是仅仅关心民主党自身的命运。确切地说，就是要求将已有的政治秩序依据自由派和保守派的对抗格局予以重组，以“直接诉求人民”的方式将自由派势力组建为一个政党、将保守派势力组建为一个政党。若如此，则政党领袖也将同时成为宗教领袖，党派分野之处将会出现一条令恺撒主义者众望所归的“卢比孔河”。实际上，在“新政”和战争时期，共和党内部的自由派势力也对共和党的那种孤立主义国际眼光和保守主义国内诉求大为不满。正如同詹姆斯·布赖斯在剖析美国政党体制的特性时指出的那样，党内的仇恨往往会超越两党之间的竞争；作为一种纯粹的设想，民主党“总统派”同共和党“总统派”之间并非没有理论上的可能。罗斯福听说过此类提议，并且多罗斯蔓也说过：“我们应当有两个真正的党，一个是自由党，另一个是保守派。现在的情形是，每一个党都被持不同意见的人分裂了。……威尔基和我一起可以从两党的自由派中组织一个新的、真正自由主义的美国政党。”[2]318很难设想1944年的罗斯福在自知生命即将走到尽头的时候是以怎样的严肃态度给出这段谈话的，但可以肯定的是，罗斯福是他那个时代最了解美国宪法和世界政治的美国人，他的政治生涯只不过表明了他在应对危机时所凭借的正是150年来最为传统的美国宪法智慧。他毕生都未曾跨越宪法、采取超宪法的举措，这一宪法智慧扎根于麦迪逊关于多元利益格局的“大共和国”理论当中，这一理论从根本上是为着对抗欧式殖民帝国观念而生的，它要解决的问题与其说是如何在一个大国避免普遍君主制，倒不如说是如何让一个大共和体制避免普遍帝制不可避免的衰亡命运，这样的命运正是罗马、拜占庭和法兰西帝国都未能幸免的。

无论如何，罗斯福正是凭借这样的宪法智慧成功渡过了危机和战争年代，并使美国在战后成为世界帝国。尽管对于战后美国自身的性质及其在世界秩序中的角色问题并不存在一致的见解和公众情感，但这样的分歧恰恰是美国在建国之初就发生过的，并且也一直都存在着的。从这个角度来看，罗斯福在深化美国宪法智慧方面称得上是美国最伟大的总统之一。莫顿·格罗津斯曾说：“讲到合众国政府今天在很大程度上仍能保持分权的形式，政党在这方面是起了作用的。对某些人来说，民主党的纪律是含糊不清的，因为这些人认为，现代技术的连锁转变使得那种分权以及政府由此产生的无能状态成了国家无法承担的昂贵代价。在十年多一点的时间里，当国内和国际问题十分复杂、任何人都不能完全明了或解决它们的时候，这个党使自己跟都市化和工业化生活的严酷现实发生了密切的联系，并提拔有才能的人掌握权力，使平头百姓的济世主张得以发挥作用。它联合了形形色色的公民，为共同努力解决迫切的共同问题提供了政治基础。然而，总的说来，民主党与其说是扩大毋宁说限制了那些改造美国社会的人所作的努力。”[2]321。

三、罗斯福的遗产：自由主义与美国制度

正是在这样的背景下，自由主义由一套带有强烈行动主义色彩的政策体系演变为一套稳定的意识形态，并在结束了同战前保守主义的纲领性斗争之后，顺理成章地沉淀为美国的文化意识，最终同保守主义完成了汇流，成就了一种理智的保守主义。在冷战的大背景下，此种文化意识形态正式取代了18世纪杰斐逊—伏尔泰式的启蒙精神以及19世纪的辉格党精神，成为资本主义制度、尤其是美国制度的精神支柱和原则。正如塞缪尔·亨廷顿所论：“保守主义的自主式定义认为，保守主义并不必然和任何特定群体的利益联系在一起，而且它的出现也不依赖于任何社会力量的特殊历史结构；保守主义是一套普遍有效的、自主的观念体系，它以普遍价值来定义自身，例如正义、秩序、平衡、协调。一个特定的个人信奉这些价值与否，主要都取决于他自身认识这些价值内在真理与可取性的能力，而不是他的社会联系。”[5]在社会—经济层面上，“新政”也令战后的一代美国人意识到：如果“经济发展”如进步主义时代的美国人重新定义的那样意味着人民取得对包括土地、公司、经济计划机构以及金融体制的控制权，并懂得且有能力以民主的方式予以操控，那么有关经济发展与社会主义民主之并行关系的说法则可以成立。但是，如果经济发展仅仅意味着增长财富，那么无论这种经济本身发展得如何好，它和社会主义民主之间就不会存在任何带有必然性或者因果性的关系。进步主义者的时代一闪即逝，“麋鹿运动”也只是作为罗斯福新党潮流中的一个短暂时刻迅速随风散去；历史经验处处表明经济体系什么也保证不了，假如一个人归附一种“公民宗教”，那么对另外一个人而言，这就意味着诸神之间的战争，在这个意义上民主是人民生活于其中的具体政治状态，而不是经济发展的一个可以进行静态总结和分析的阶段。在通常的意义上，经济发展是一种反民主的强制力量，甚至是一种野蛮暴力。就“发展”概念的科学含义而言，它并不意味着增进任何形式的繁荣，它并不具备这方面的能力和诉求，这样的能力和诉求只能来自政治领域。正如亨利·乔治对土地体制的精确分析所揭示的那样，“发展”在绝大多数时刻是指特定的政治—经济结构的扩展，意味着动员越来越多的人民投入到等级制度的组织当中，并将“个人”从公民人文主义传统中的“政治动物”改造为封建等级式经济体系中的纯粹“消费者”。在这种局面之下，往日里的重大议题，比如社会财富的拥有与控制、资源的生产与分配、对未来的态度等，都被压缩到仅仅是为无家可归者或者极端脆弱且各自分隔的经济小团体进行呼吁的地步。

实际上，在自由主义于战后沉降为一种保守的意识形态之后，经济现实却在全然不同的轨道上展开。确切地说，“二战”后美国的社会—经济生活在国家“一致性”的帷幕之下潜藏的只是巨大的、处于剧烈翻滚和投机性增值状态的土地和城市住房市场，这种人为的、投机性的经济形态在自由主义化时期得以在一夜之间像独眼巨人一般走出地下世界；而维系这种力量的仅仅是出于国家“一致性”的一层可悲的实证法律，其中所展示的种种经济信息由于人为的深度混合而变得令人无法解读，最终造就了一块完全不是经济分析能够触及的“非理性区域”。这样，在“非理性区域”中，经济生活不但无法从国家“一致性”中寻求力量和政策源泉，反而只能扎根在彻头彻尾的不确定性中。在此境遇下，国家不是在指导经济，而是在制造社会性困惑。“二战”之后的学者们在反思资本主义问题时，以布罗代尔为代表的知识分子明确提出了资本主义的分层理论，处在上层的是他所谓的“资本主义”，也就是大资本所有者的思考和行动体系阶层。在布罗代尔看来，这个可以称作“资本主义”的阶层并不是现代现象，在古罗马通过代理人从事商业和货币业务的元老阶层可以见到他们，在文艺复兴时期意大利城市国家的商业和银行寡头当中也可以见到他们，实际上他们一直都存在着，而且一直都没有发生过变化。处于中间阶层的就是经济学家们所谓的市场，这是一个可以作为经济政策对象的合理化领域。近代早期的君主们关注市场，是因为税收问题，而现代的经济学家们尊奉市场，则是因为经济学要作为一门“科学”继续存在下去，就只能关注市场。布罗代尔奉劝人们将经济生活的重心确立在所谓“日常生活”之上，也就是由千千万万大众构成的下层结构：“我的出发点是日常生活，是我们在生活中不知不觉地遵守的习惯或者规章，也就是不下决心、不加思考就到处风行和自动完成的成千上万个动作。我相信人类有一半以上的时间是泡在日常生活中。无数流传至今的和杂乱无章、不断重复的动作正帮助、束缚和决定着我们的生活。”[6]资本主义阶层与这个阶层并无本质上的关联，确切地说，资本主义只是间或地从其头顶掠过，偶然性地干扰一下“日常生活”。

总之，富兰克林·罗斯福对美国制度在两次世界大战时期的此种变幻是有非凡体悟的，可以说同时代的任何人在这个问题上都没有他那样的直觉。为此，他必须构筑一个足以同共和党抗衡的民主党票仓体系，否则便无法对已然遭到“分层”的资本主义体系进行民主化的整合，没有这样的整合，美国制度将彻底远离“边疆时代”的民主梦想。在富兰克林·罗斯福看来，若真的发生这样的事情，那么美国制度将不再成其为“美国制度”，而是要沦落为古罗马或者威尼斯那样的寡头体制。这是富兰克林·罗斯福绝对不能容忍的。

[1] EICHENGREEN B.The Origins and Nature of the Great Slump Revisited[J].The Economic History Review, 1992，(2).

[2] 小施莱辛格.美国民主党史[M].上海：上海人民出版社，1977.

[3] SCHUMPETER J.History of Economic Analysis[M].New York：Oxford University Press,1954：394.

[4] ROSENMAN S.The Public Papers and Addresses of F.D.Roosevelt(1938)[M].New York：MacMillan，1941.

[5] 亨廷顿 塞.作为一种意识形态的保守主义[J].政治思想史，2010，(3).

[6] 布罗代尔.资本主义论丛[M].北京：商务印书馆，2005：66.

[责任编辑：巩村磊]

2014-12-27；

2015-01-19

林国荣(1977—)，男，副研究员，博士，从事西方政治史研究。

D771.2

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1002-462X(2015)04-0050-05