论食品安全法律责任的层次构造与科学配置*

王 博

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

论食品安全法律责任的层次构造与科学配置*

王 博

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

面对食品安全的严峻形势，我国《食品安全法》的修改在明确“重典治乱”的同时，探求法律责任配置的科学性。在食品安全法律框架中，经营者责任与监管者责任相互对应，共同构筑起基础性食品安全法律责任。而基础性法律责任之外的衍生性法律责任也应当成为食品安全法律责任结构优化的重要内容。因此，在完善基础性法律责任的前提下，我国食品安全立法还需着重考虑引入强制责任保险机制、确立第三方辅助经营者赔偿责任、增设食品安全事故国家赔偿责任并强化食品检验人独立刑事责任等内容。

食品安全；食品经营者责任；食品监管者责任

2014年5月14日，国务院召开常务会议讨论并通过了《中华人民共和国食品安全法(修正草案)》，《食品安全法》的修改工作取得实质性进展。本次修法明确指出治乱需用重典，这在一定程度上表明国家严惩食品安全事故相关责任人的基本立场。而在中共十八届四中全会开启中国法治新时代的背景下，我们更应当着眼于法治中的科学语境——从法律责任配置科学性的角度来看待“良法善治”的问题。即在修法过程中除了强调重拳出击之外，还需注重源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，“严而不厉”——法网严密、责任科学——乃是打造“《食品安全法》升级版”的价值追求。本文尝试以一种新的分析框架来对食品安全法中法律责任配置问题展开研究，以期对我国食品安全法的进一步完善有所帮助。

一、《食品安全法》修改中的法律责任问题

长期以来，我国食品安全立法面临着多方质疑，其核心问题在于法律责任体系的不完整、机制的不严密。因此，在本次《食品安全法》的修改过程中，建构完善的法律责任体系被确立为基本的立法目标。

(一)食品安全法律责任的基本定位

现代科技的发展使得食品市场与食物结构日益复杂，而消费者自身的知识局限及其与经营者之间严重的信息不对称使得消费者缺乏对食品安全问题作出正确判断的能力。为了在食品消费过程中实现消费者与经营者之间相对的利益平衡，也为了使因食品安全问题所侵害的消费者权益得到合法保护，立法者需要在食品安全保障行动中建构起科学的法律责任体系。任何法律在确保其所规定的权利或义务实现的过程中，法律责任都是必要的保障机制和制裁手段。而食品安全法律责任，可以被理解为是“对违反食品安全法律法规的行为作出法律评价，从而使违法者承担不利的法律后果”。[1]117

在消费者的独立人格被确立之前，资本主义市场经济平稳发展所形成的相对稳定的制度结构是以私法框架下的形式平等、契约自由以及民事赔偿责任为根基的，市场参加者能够通过精明的契约行为来规划自己的行为并预计行为的法律后果。[2]19-22但进入20世纪以来，尤其是垄断资本主义出现之后，消费者与食品经营者之间在经济地位上的差别被进一步拉大，加之食品专业知识的欠缺以及信息的不对称，消费者对于食品安全的诉求总是要寄希望于国家公权力机关的积极作为，一再出现的食品安全事件令国家认识到市场经济并不意味着完全的自由放任，在鼓励经济主体自由发展、提倡私法自治的同时，我们也需要在食品市场秩序维护中引入国家强制。[3]16-18

具体来看，食品安全领域内的国家强制手段表现为两个方面：其一是原有私法框架下的权利义务结构受到冲击，消费者与经营者的具体人格被最终确立、经营者法定性义务的增加以及惩罚性赔偿的引入，由此构筑起食品经营者违反义务后(对消费者)的赔偿性责任体系；其二则是在食品安全保障中融入公权力，进而形成食品经营者义务违反后的惩罚性责任。同时，由于严重的食品安全问题往往与监管者的不作为存在着密切的联系，即由于监管者不履行监管义务所引发的危害后果，由此引申出食品安全监管责任。总体来看，在食品安全立法中，规制经营者行为的经营者责任与监督监管者行为的监管责任共同构筑起基础性食品安全法律责任。当然，由于社会分工的细化以及食品经营活动与食品安全保障的现实需要，食品安全保障中传统的基础性法律责任经过进一步演化后出现衍生性法律责任类型，并加入到食品安全保障的法律责任体系中。

(二)《食品安全法》修改聚焦——以法律责任为视角

随着中共十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“加快保障和改善民生法律制度建设”作为重点立法目标，[4]14《食品安全法》修改的最终目标也指向“构建食品安全的现代法治格局”。而修法的重点便是促进行政、民事、刑事责任的有机结合，对于违反食品安全法、引发食品安全事故、侵犯消费者合法权益的行为，三大法律责任可能要共同追究。这意味着，我们除了需要行政机关的监管外，还要从刑事惩罚角度和民事救济角度来加强系统治理，且食品安全的相关法律一定要把行政处罚体系和刑事制裁体系衔接起来。目前，修法已在以下几方面达成共识：其一，增加违法成本，加大对违法经营者的惩罚与赔偿；其二，健全风险监测、评估和食品安全标准等制度；其三，引入食品安全强制责任保险机制；其四，明确网络食品交易平台违反义务后的连带责任。[5]

从责任制度设计的角度来看，食品安全法律责任具有双向性——围绕着“经营者责任与监管者责任”二元模式而展开，食品安全法律责任既要包括为保障食品安全秩序而对违法经营着设定的违法行为之责任，也要包括为行政管理者所设定的违法管理行为之责任。同时，考虑到经营者责任与监管责任的对应性，我们在对食品经营者违法行为建立起严格的监管处罚制度、配置更重的法律责任的同时，也必须强化对食品安全监管负责人的法律责任配置，如果只是片面地强调加重食品经营者的责任而忽视了食品安全中的监管责任，经营者的违法成本虽然在形式上有所提高，但是实际的执法效果却难以保证，食品安全监管的实际效果将会大打折扣，食品安全法中的法律责任配置就会失衡。

从目前我国《食品安全法》(修订草案)的主要内容来看，经营者责任无疑成为修法的重点内容，无论是经营者的惩罚责任还是经营者的赔偿责任都被进一步强化，对于食品安全的另一主要的责任主体——监管者——法律责任的强化似乎有所缺位。无论是从监管者法律责任的责任类型还是从监管主体范围来看，出于平衡食品安全法律责任配置的考虑，强化并完善食品安全监管中的监管者法律责任都应当成为《食品安全法》修改工作中的重要内容。一方面，由于传统的监管者法律责任是以惩罚性法律责任为核心内容——包括内部行政处分以及刑罚机制，鉴于政府在食品安全保障中的主导作用，其不作为所引发的消费者损害后果需要进一步引申出赔偿性的法律责任，即公权力机关不作为时的国家赔偿问题；另一方面，鉴于食品检验机构的社会化发展趋势，我们需要对监管者的范围作出实质性考量，在食品安全监管中具有重要地位的食品检验机构及检验人员应当被视为监管辅助人而纳入到监管者范畴内，对于食品检验人的失职行为应当进一步引入刑事责任。

二、《食品安全法》的法律责任层次构造及其内部关系

以分层结构来展开对食品安全法律责任的研究，旨在明确食品安全法律责任基本内容的前提下，将法律责任作为一种研究方法来分析我国食品安全法律问题，并希望能够建构起我国食品安全领域内具有不同层次结构的“法律责任群”，即一种宽严有度、轻重有别的系统性法律责任架构。[6]

(一)基础性食品安全法律责任——第一层级

基础性食品安全法律责任是指在食品安全事件发生后，所直接引起的由食品经营者及其监管者所承担的法律责任。基础性食品安全法律责任形式，属于常态责任，准确把握基础性责任是展开食品安全法律责任分层性研究的基本前提。

基础性食品安全法律责任在责任承担主体、责任类型及内容等方面均表现出法律责任最基本的特征。从法律责任主体来看，基础性法律责任的承担者为食品安全保障中最基本的主体——食品经营者与监管者。其中，食品经营者包括了从事食品经营活动的食品生产者与食品销售者，而监管者是食品安全监管工作中直接的行政职能部门，即我国《食品安全法》明确规定的卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等食品安全监管行政部门以及县级以上地方性政府。

从责任内容来看，食品经营者的义务违反往往会侵害到消费者的利益并同时违反行政性规定，甚至可能构成犯罪，因此，经营者违反义务的法律责任具有综合性，既有私法责任，也有公法责任，具体包括赔偿型责任和惩罚型责任两种形态。易言之，在很多情况下，食品经营者的某一行为会同时违反数个义务，同时需要承担不同类型的法律责任。而对于食品安全监管者而言，在其未履行监管义务时也应承担法律责任，这本质上是对监管行为的再监管。作为一种立法技术，法律责任的设计既需要强调对经营者义务履行的监管，同时也需建构起约束政府行为的权力制衡机制，用法律责任给国家工作人员的行政行为套上枷锁，以权力的负担控制权力的运行才能更好地实现食品安全监管的目标。目前，我国食品安全监管者责任以惩罚型责任为核心内容，包括了行政处罚与刑罚(食品安全监管渎职罪)两种性质的法律责任。

(二)衍生性食品安全法律责任——第二层级

衍生性食品安全法律责任是一种建立在基础性法律责任之上的责任类型，这种责任类型是基础性法律责任朝着两个方向扩展所生成的责任形态，其一是引入新的责任主体，二是在固有责任主体之上出现了新的责任类型。[6]590由于我国食品市场发展以及食品安全保障的现实需要，食品安全法治实践越来越依托于不同学科间的共同合作，此时，在新的责任主体进入到食品安全工作后，固有的食品安全法律责任体系将会受到结构性冲击，且无论原有的责任类型属于赔偿型责任或是惩罚型责任，都可能成为新的责任主体承担责任的方式。而另一方面，新的责任类型则是在固有责任主体承担的原有责任基础上被赋予的，可能是在固有的惩罚型责任之外又增加了赔偿责任，用以补偿消费者所遭受的损失，也可能是在固有的赔偿型责任之外又对相关责任主体进行惩罚。

衍生性法律责任的产生，一方面是对经营者责任尤其是赔偿责任的有益补充，以实现对权益遭受侵害的消费者更为充分的救济；另一方面，则是为了限制监管机关的公权力，将监管权力的一部分向社会让渡之后所引发的。可以肯定，食品安全法律责任也将朝着多元化发展，而衍生性食品安全法律责任将逐渐成食品安全法的重点内容。

需要注意的是，由基础性食品安全法律责任扩张而形成的衍生性责任，其与基础性责任在构成要件、责任的性质以及责任的实质内容等方面都存在着差别，而且衍生性责任的严厉程度要轻于基础性责任。从我国《食品安全法》的立法现状与法律修改的重点来看，衍生性食品安全法律责任主要涉及到食品安全责任保险人的赔偿责任、食品经营中的第三方辅助经营者的赔偿与惩罚责任、食品安全国家赔偿责任以及作为监管辅助人的食品检验机构与检验人的法律责任。其中，保险赔偿责任属于限额责任，受到保险额度的限制；第三方辅助经营者的赔偿责任通常被认为是先行赔付，具有可追偿性；国家赔偿责任实质上是一种补偿责任，核心在于补足消费者的经济损失；而作为辅助人监管者的食品检验机构与检验人的法律责任则是以资格责任为主要内容，同时还可能涉及到刑事责任。

(三)基础性责任与衍生性责任之间的关系及相互影响

现代法理学对于法律责任问题的研究不再局限于对法律责任的概念、性质、内涵等方面所进行学理性分析，而是更加注重于通过法律责任的机制设计来达到立法的目的，即通过法律来实现社会控制的目的或者说特定的社会效果。[7]92-95因此，我们在明确了食品安全基础性法律责任的承担主体与主要内容之后，通过制度设计来实现食品安全法律责任主体的多元化，可以更充分地保障消费者的合法权益，并督促食品安全监管者积极的履行职责，从而较好地实现食品安全法的规范效果。

食品安全法律责任的层次构造是一种宏观层面上的结构性考量，其中处于核心地位的是基础性法律责任，由基础性法律责任向外扩张形成衍生性责任。基础性法律责任是本法责任，衍生性法律责任是他法责任，而扩张的程度以及责任的构成要件则是确定衍生性法律责任运行效果的关键。[8]91出于食品安全工作的现实需要，食品安全法律责任从基础地位的基础性法律责任向不同主体进行扩张，并由此形成了由较为稳定的基础性食品安全法律责任和不断发展中的衍生性食品安全法律责任所组成的层次性网络，这种层次性法律责任网络的变化和发展本质上则是通过源于实践的法律责任设计来实现保障食品安全的社会效果。我国的《食品安全法》中关于食品安全法律责任的规定已经在很大程度拓展了法律责任的体系结构，使之具有不同于其他部门经济法的法律责任层次，同时，这种开放性的法律责任设计思路也将成为我国食品安全立法进一步完善的理论基础。

三、《食品安全法》的立法完善——以法律责任结构优化为核心

在修改《食品安全法》、促进食品安全法治完善的过程中，优化食品安全法律责任结构是一种必然选择。而从食品安全保障法律体系的整体来看，食品安全法律责任的结构优化应当重点着眼于以下内容。

(一)引入食品安全强制责任保险机制

出于对遭受侵害的消费者给予充分救济的考虑，我们应当提倡引入食品安全强制性责任保险机制，以此来发挥保险赔付在食品安全损害救济中的独特作用，目前的《食品安全法》(修订草案)已经认可引入食品安全强制责任保险。由于食品安全事件往往波及范围广，受害人较多，如果被害人不能得到及时的赔偿甚至可能引发群体性事件，而食品安全责任保险机制的引入可以为受害者提供及时、充分的经济保障，并有效缓解食品安全领域的矛盾纠纷。同时，引入食品安全强制责任保险机制，还可以通过保险费率的调控来强化食品经营者的自我约束，进而激励经营者自身积极开展食品安全风险排查，从而可发挥市场化监督的独特作用，从源头上提升食品的安全性。此外，虽然投保食品安全责任险会增加食品经营者的经营成本，但在保险公司理性确定保险费率及其变动条件的情况下，强制保险机制可以把失信的经营者逼入绝境，进而淘汰出食品安全市场，并使诚信的食品经营者获取利好，以实现食品行业的良性竞争与优胜劣汰。

(二)建立食品安全国家赔偿责任

传统上来看，食品安全中的监管者责任表现为惩罚性法律责任，是对监管主体违反食品安全监管义务的行为所作出的行政处罚或刑罚。而在2007年发生三鹿奶粉“三聚氰胺”的食品安全事件发生后，由于经营者在经过民事赔偿阶段后便启动破产程序，受害者无法获得充分的经济赔偿。即使我们考虑修法后引入食品安全强制责任保险，保险赔偿也属于限额赔偿，而食品安全事故往往涉及大范围的受害消费者以及较大的损害赔偿数额，保险赔偿金可能难以完全覆盖赔偿额度。因此，笔者认为，在食品安全事故中，无论是出于对受害者及时有效的救助考虑，还是出于维护社会稳定的考虑，国家赔偿责任既是对行政机关监管失职的回应，又能够补偿消费者所遭受的经济损失，这无疑将是保障公众身体健康和生命安全更好的选择。[9]156-159当监管失职行为与食品安全事故的发生或扩大有因果关系时，如果食品安全事件发生后经营者的民事赔偿不到位或者保险赔偿金无法达到赔偿的标准，国家赔偿可以成为一种有效的“再保险”机制。

(三)明确第三方辅助经营者的赔偿责任

当前，由于网购食品安全问题越来越引起消费者的重视，为此，本次修法中专门增加了关于网购食品的规定，其中“网络食品交易第三方平台提供者未履行规定义务，使消费者的合法权益受到侵害的，应当承担连带责任，并先行赔付”。笔者认为，修法过程中立法者还应当就第三方辅助经营者赔偿责任问题作出统一规定，明确第三方辅助经营者多负担的义务以及义务违反后所承担的先行赔付义务。同时，出于方便消费者维权的考虑，立法应授权消费者自由选择适格责任主体来先行索赔；如果是第三方辅助经营者先行赔付后，其有权依据其与经营者之间不同的过错程度或按约定的责任划分原则向食品经营者进行追偿。

(四)检验人出具虚假报告的刑事责任

监管机关在对食品安全事故调查中发现，一些接受监管机关委托的食品检验机构中的食品检验人员故意或因重大过失出具虚假检验报告的行为往往成为最终导致食品安全事故发生的重要原因，虚假检验报告是我国食品安全的重大隐患。对此，虽然我国《食品安全法》第九十三条明确规定了其所应承担的法律责任*《食品安全法》第九十三条规定，“违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分”。，但食品检验人出具虚假报告所承担法律责任的核心内容是对鉴定资格的剥夺。考虑到食品检验在食品安全监管工作中的重要作用，检验人故意出具虚假报告的行为不仅是违反了监管机关所委托的义务，虚假的检验报告更能够长期放纵食品经营者的违法行为，最终导致食品安全事故的发生。因此，笔者建议借鉴我国《刑法》第二百二十九条“提供虚假证明文件罪”的规定，将检验人“故意出具虚假检验报告而引起食品安全事故的行为”独立入罪，通过刑罚机制来强化食品检验机构与检验人积极履行“专家”义务，由此确保食品安全监管的严格执行。

诚如刘俊海教授所言，“严谨科学的食品安全治理体系不能限缩为行政监管体系或市场自我调节体系，更不能把消费者排斥于食品安全治理体系之外。妥善处理政府与市场间的互动关系，需要构建协同共治的食品安全治理的结构”。[10]52完善食品安全法律制度，很大程度上就是食品安全法律责任结构逐步优化的过程。将经营者责任与监管责任作为处于第一层级的基础性责任，立法完善过程中将会逐步增加经营者的义务以及对监管者的问责，基础性法律责任的严厉程度将不断增强；而在基础性法律责任之外，衍生性法律责任存在更为开放的空间，引入食品安全强制责任保险机制、确立第三方辅助经营者的赔偿责任、增设食品安全事故国家赔偿以及追求食品检验人虚假报告的刑事责任都应当成为我国《食品安全法》完善中的重要内容。

[1]张文显.法哲学范畴研究(修订版)[M].北京:中国政法大学出版社,2001.

[2]梁慧星.从近代民法到现代民法——二十世纪民法回顾[J].中外法学,1997(2).

[3]苏永钦.私法自治中的国家强制[M].北京:中国法制出版社,2005.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.

[5]业内专家评析《中华人民共和国食品安全法(修订草案)》[N].法制日报,2014-5-16(04).

[6]张越.法律责任设计原理[M].北京:中国法制出版社,2010，绪言部分.

[7][澳]皮特·凯恩.法律与道德中的责任[M].罗李华,译.北京:商务印书馆,2008.

[8]李志刚.调制受体法律责任体系重构[J].法学,2007(6).

[9]杜仪方.从“三鹿事件”看我国行政不作为赔偿的法律空间——兼论《国家赔偿法(修正案草案)》的相关规定[J].现代法学.2009(3).

[10]刘俊海.以重点治乱理念打造《食品安全法》升级版[J].法学家,2013(6).

责任编辑：饶娣清

On the Hierarchical Structure and Scientific Configuration of Responsibility in Food Safety Law

WANG Bo

(LawSchool,DongbeiUniversityofFinanceandEconomics,Dalian,Liaoning116025,China)

Facing the severe situation of food security in China, the revision of Food Safety Law should focus on both the “severe punishment” and the scientific configuration liability.In the framework of food safety laws, the corresponding operators’ responsibility and regulators’ responsibility have built the foundation responsibility of food safety. Meanwhile the derivative liability should also become an important part in the structural optimization of food safety legal responsibility, so the improvement of food safety legislation should consider to establish compulsory liability insurance mechanism,a third-party liability of assist operators, state compensation of food safety incidents and food inspectors’ independent criminalization.

food safety;food operators’responsibility;food regulators’responsibility

2014-11-03

王博(1986-)，女，黑龙江哈尔滨人，法学博士，东北财经大学法学院讲师。

DF414

A

1001-5981(2015)03-0058-04