页岩气勘探开发中信息公开制度之疏失与完善*

刘 超

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

页岩气勘探开发中信息公开制度之疏失与完善*

刘 超

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

近几年来我国出台系列政策推动页岩气勘探开发，但页岩气勘探开发过程伴随着环境风险、技术风险与市场风险，信息公开成为了页岩气勘探开发的内在需求。我国页岩气勘探开发中政府环境信息公开存在疏漏与缺位，企业也以保护商业秘密为由拒绝公开核心技术中的化学物质成分。完善页岩气勘探开发信息公开的制度路径包括两个方面，首先应当在资源储量、地质资料和配套服务等方面完善政府信息公开的范围；其次，应当完善现行制度以强制要求油气企业公开其使用的压裂液中的化学成分。

页岩气勘探开发；信息公开；压裂液

近几年来，美国爆发了“页岩气革命”。随着其对页岩气的大规模商业性开采，美国一跃成为世界上第一天然气生产国。我国是世界上页岩气储量最为丰富的国家，国家已出台系列政策推动页岩气能源开发。国家能源局于2012年3月16日发布了《页岩气发展规划(2011-2015年)》，2013年10月22日发布了《页岩气产业政策》，页岩气成为国家战略性新兴产业。在实践层面，国土资源部已于2011年和2012年进行了两轮页岩气探矿权招标出让工作，一些国家级示范区页岩气井已开采出商业规模的页岩气。但是，从现实来看，我国页岩气的勘探开发工作也面临诸多困境。这既体现在页岩气作为一种新型天然气资源在开发利用中存在的一些共性问题，也体现在我国现行页岩气开发利用法律制度体系存在的问题。本文将重点论述页岩气开发中信息公开制度的困境及其完善。

一、页岩气勘探开发中信息公开的内在需求

基于页岩气资源及其勘探开采工作的特殊性，信息公开是推动页岩气健康有序开发的内在需求。

(一)国家对页岩气资源储量的信息公开

我国被普遍认为是世界上已经发现页岩层的48个国家和地区中页岩气储量最为丰富的国家，但是，我国的页岩气储量却并不明确。我国国土资源部与美国能源情报署(EIA)对我国页岩气储量的报告与测算存在着较大差别。美国能源情报署公报的报告认为中国页岩气可采资源储量为46万亿立方米。[1]我国国土资源部发布的《页岩气发展规划(2011-2015年)》中，未有页岩气资源总量的准确信息，其所提供的页岩气可采资源量为25万亿立方米的数据是“据专家预测”。[2]这首先是由页岩气的地质背景决定的。页岩是一种沉积岩，主要由黏土大小的颗粒粘结而成。沉积形成页岩的主要是在低能量沉积环境中沉积的淤泥，例如在潮汐滩地和深水盆地这种平静的水域中由悬浮液中落下的有细密纹理的黏土颗粒。在这些具有细密纹理的沉淀物沉积过程中，也会伴随着有机物(以水藻、植物和来自动物的有机物碎屑等形式)的沉积。[3]45常规天然气存在于岩层中内部相同的空隙中，这使得整个矿藏存在着渗透流的特点，与此不同，页岩气作为非常规天然气，是从低渗透性(致密)岩层中开采，该特性要求在页岩气勘查开发中必须通过水力压裂等方式进行储层改造来增加额外的渗透性。因此，资源特性决定了页岩气资源的储量很难测定。根据我国现行《行政许可法》第12条规定，开发利用矿产资源作为对“有限自然资源开发利用”，属于“需要赋予特定权利的事项”，适用特许程序。我国《矿产资源法》第5条规定了探矿权、采矿权有偿取得制度，“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。申言之，根据现行法律规定，企业在缴纳资源税和资源补偿费的前提下获得页岩气矿业权，对其付费而获得的权益产生可期待利益，国家作为所有权人公开资源储量等信息是所有权人必须履行的义务。

(二)页岩气矿权人在页岩气勘探开发工作中的信息公开

页岩层是致密岩层，不能用常规手段开采，必须进行储层改造才能开采。当前储层改造的关键技术为水力压裂技术。在该技术使用中，需要将混有支撑剂的上百万加仑水基压裂液依次以可控制监督的方式压进目标页岩地层中，压裂液主要成分为水，其他还包括各种添加剂，化学添加剂的数量依据各井的具体情况而定。压裂液添加剂的主要类型及其对应主要成分分别为：稀释酸(HCI或者盐酸)、抗菌剂(戊二醛)、破乳剂(过硫酸铵)、缓蚀剂(N，n二甲基甲酰胺)、交联剂(硼酸盐)、减阻剂(聚丙烯酰胺、矿物油)、凝剂(瓜尔胶或羟乙基纤维素)、金属控制剂(柠檬酸)、防塌剂(氯化钾)、除氧剂(亚硫酸氢氨)、pH值调节剂(碳酸钠或者碳酸钾)、支撑剂(石英砂)、防垢剂(乙二醇)、表面活性剂(异丙醇)。[4]60-63压裂液中的化学物质的量很大或者使用不恰当时，会引起蓄水层和地下水的污染，压裂液本身在运输、转移、使用中的泄漏以及压裂废水的储存、排放过程中也会导致公众的健康风险。因此，页岩气矿权人在使用水力压裂技术进行页岩气勘探开采时，必须具体公开其在页岩气区块及钻井中使用的压裂液的化学成分及压裂技术运用的全过程等信息，使得公众对于压裂液中的化学成分及压裂液的环境影响能够知情。

页岩气勘探开发压裂过程中信息公开的必要性与积极意义有：(1)保障公民环境知情权。页岩气矿权人及时、充分地向公众公开压裂技术使用全过程的信息，是为保障公众环境状况知情权必须履行的法定义务。(2)页岩气勘探开发过程会对生态环境造成诸多影响，因此，页岩气矿权人的勘探开发页岩气的过程会产生“溢出效应”，行为实施会牵扯到多方社会主体的利益，相关利益方有权利参与页岩气政策制定及其具体的页岩气勘探开发行为，而公众充分享有对页岩气水力压裂信息的知情权，是其参与页岩气具体勘探开发过程的前提。(3)这也是公众能够参与页岩气公共政策并监督页岩气主管机构的前提。个体公民能参与和监督国家、社会对环境资源的管理、环境问题的决策，以及个人有权参与有涉环境资源的有关行为，这既是环境民主的内涵，同时也是实施环境资源保护的内在需求。公众只有充分了解页岩气勘探开发中使用的核心关键技术水力压裂技术的具体内容，才能够合理地判断该技术的使用对于生态环境及自己的环境权益造成的影响，从而能够积极参与页岩气的公共决策以及监督页岩气主管机构的职权行为。

二、页岩气勘探开发中信息公开的现状及弊端

我国已经初步构建了体系较为完整的环境信息公开法律制度。我国现行法律体系中已有《档案法》、《立法法》、《行政许可法》等法律对信息公开作出了规定。《信息公开条例》是对政府信息公开的专门立法，明确规定了政府信息公开的范围、渠道、方式和监督保障机制等问题。原国家环境保护总局(现环境保护部)颁布的《环境信息公开办法(试行)》是专门针对环境信息公开出台的部门规章，该办法规定了政府环境信息公开的范围、方式和程序以及企业环境信息公开的义务与奖惩措施。页岩气勘探开发过程中信息公开在逻辑上适用于上述法律确立的制度体系。但是，从现实情况考察，页岩气勘探开发过程中的信息公开却存在诸多缺陷，这既由于我国现行政府信息、环境信息公开制度本身的缺陷，也基于宏观制度适用于具体领域时的价值疏离。

(一)页岩气勘探开发中政府信息公开的疏漏与缺位

我国《政府信息公开条例》第2条界定了政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第9条规定“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”属于政府应当主动公开的信息的范围。笔者认为，在页岩气勘探开发中，除了《政府信息公开条例》第10条列举规定的11项由县级以上各级人民政府及其部门应当重点公开的政府信息之外，根据该新兴产业的特点与需求，“涉及公民、法人或其他组织切身利益的”、应当由政府公开的信息，至少还应包括下述几个方面的内容。

1．政府应当公开中国当前的页岩气资源的总体储量和技术可采储量等基础数据信息，因为这从前提上决定了当前的油气企业是否要在资金、技术和人才上投入页岩气产业。但是，我国当前的页岩气资源储量信息存在严重缺位，国土资源部作为国家地质矿产主管部门发布的《页岩气发展规划(2011-2015年)》对我国页岩气可采资源量难以提供准确信息。正是由于没有官方数据，使得当前对于我国页岩气储量数据有多种差异较大的说法，国内多家研究机构及其学者均是在对常规油气勘探开发中烃源岩研究的基础上进行的概括估算，没有获得第一手研究资料。这使得我国当前页岩气储量处在一种不确定状态，使得社会中积极参与页岩气勘探开发的企业面临极大的资源不确定性风险。

2．政府及其职能部门应当公开中国当前招标页岩气区块与常规油气资源重叠信息，因为这些信息构成油气企业判断投入页岩气产业是否存在投资成本风险，进而决定是否要积极参与招投标的前提。页岩气资源与传统油气资源区块存在重叠现象，是由页岩气这种新兴非常规天然气资源自身独特资源状况决定的。作为非常规天然气资源，页岩气可采资源77%在现有石油天然气区块中。而在我国已经进行的两轮页岩气探矿权招标中，共有20家企业获得23个区块的页岩气探矿权。这些企业大致上分为两类。一类是以中石油中石化为代表的巨型国有企业，这些企业基本垄断了地质条件好、储量丰富且风险较小的优质区块；另一类是以华瀛山西能源投资有限公司和北京泰坦通源天然气资源技术有限公司这两家民营企业为代表的实力相对较弱的企业，它们中标的是地质条件差、储量贫乏且风险较大的劣质区块，在存在关键技术瓶颈、资源储量不明和存在生态环境安全风险且运输管道被中石油垄断的背景下，虽然为中标页岩气探矿权投入了高昂成本，亟待勘探开发以收回成本投入，但上述风险与困境使得其基本上都处于观望、前期准备或寻找合作伙伴阶段，甚至部分企业萌生了退意。[5]

3．国土资源部还应当在页岩气储层地质构造、成藏条件、储量和可采资源量评估、核心技术、环境风险评估与预防等层面进行基础的资料数据提供与服务工作。反观我国已经进行的两轮页岩气探矿权招标工作，在招标出让工作实施前，国土资源部做过基础性、公益性的通用类地质工作，掌握地质地形图、矿产分布图、地层构造图等基本地质资料，有的区块也有初步的油气地质资料，较为齐备地涵盖了地表和基础地质数据，这些数据资料都已公开出版。[6]但是，在国土资源部公布的《页岩气探矿权招标公告》中，仅显示了出让页岩气探矿权区块的名称、地理位置、面积和拐点经纬度坐标等简单信息，基本未公开对区块资源价值判断有效的地质数据资料。

(二)页岩气勘探开发中油气企业信息公开的阻力与障碍

水力压裂技术的使用是页岩气勘探开采的核心技术。压裂液中的化学成分会产生水资源污染和公众健康损害等诸多问题，因此需要油气企业对其使用的压裂液中的化学物质的信息予以披露。但现实中，压裂液化学成分公开尚存在障碍与困境：

1．我国当前的页岩气产业政策是由国家出台与力推，少数油气企业有资格参与，社会公众仅为旁观者。页岩气勘探开发过程存在水资源浪费、环境风险与技术风险。在欧洲，法国成为第一个立法禁止采用水力压裂法的国家。即使在已经实现页岩气大规模商业开发的美国，环保组织与社会公众对之的聚众抗议与激烈反对远未平息，纽约等州基于公众对页岩气开发政策的反对而严禁页岩气开发。在我国，从页岩气产业系列政策的出台到实施，均未提供社会公众参与以及表达利益诉求的通道。这宏观上决定了公众无缘参与页岩气勘探开发的每个环节，公众既然普遍未能从产业政策层面洞悉页岩气勘探开发的环境风险，不能熟知页岩气开发的技术流程，也便无动力无意愿去要求油气企业使用的压裂液化学成分的公开。

2．我国现行法律赋予排污企业的强制性的环境信息公开义务是对其主要污染物、环保设施与环境污染事故应急预案的公开，这也折射了我国现行环境污染制度中的末端治理与事后控制思路，而未真正落实源头治理理念。虽然，页岩气水力压裂技术使用中压裂后排放的废水的排放方式、浓度和总量属于企业法定信息公开的范围，但是，依现行法律规定，企业却对作为生产原料的压裂液的成分及其比例、数量没有明确的法定公开的义务。

3．虽然我国没有法律明确规定一个企业使用的压裂液的成分构成是否构成商业秘密，但是，压裂液的化学成分是压裂技术的核心之一，目前，我国该技术落后，压裂所形成的“体积改造”效果差，导致单井页岩气产量较低且递减快，压裂工艺技术及配套工具仍需从国外引进。现实中已经中标页岩气探矿权的民营企业和地方国企也受制于水力压裂技术的落后而迟迟不能勘探。在此背景下，压裂液的成分会给企业带来独特的经济利益，企业会出于保护商业秘密的目的而拒绝公开压裂地点使用的化学物品的信息

三、完善页岩气勘探开发信息公开的制度路径

如上述分析，页岩气资源与行业特殊性已对页岩气勘探开发提出了特殊的信息公开制度需求，但当前的制度体系并不能充分因应该需求，那么，必须针对当前页岩气勘探开发中信息公开的弊端进行完善。

(一)政府页岩气资源信息公开的路径完善

国家是包括页岩气资源在内的一切矿产资源的所有权人，国家在出让页岩气探矿权和采矿权时，必须履行所有权人的社会义务，即对页岩气资源的总储量、技术可采资源储量及拟招标出让探矿权采矿权的区块的资源储量和地质资料等信息予以公开。页岩气资源国家所有权人公开页岩气资源这些信息，从宏观层面看，是社会公众参与矿产资源政策决策，以判断是否要将稀缺社会资源投入页岩气行业的前提；从微观层面看，是每个油气企业判断投资的风险、利润，进而决定是否积极参与页岩气资源探矿权采矿权招标的前提。完善政府对页岩气资源信息公开的路径主要包括以下几个方面。

1．作为国务院地质矿产主管部门的国土资源部应当尽可能在当前的经济、技术条件允许情况下测算并公开我国当前的页岩气资源的探明储量和技术可采储量，使得社会公众对页岩气资源储量及行业发展前景有基本认知。在页岩气探矿权采矿权招标出让工作中，对于计划出让页岩气勘探权招标的页岩气区块，国土资源部也应尽量做到信息公开。虽然不可能做到公开每一页岩气招标区块的页岩气储量，因为，从本质上讲，探矿是一种风险投资，探矿权人在投资之时，并无把握一定可以找到有开采价值的矿产。[7]32但是，国土资源部应尽量在现行的可得技术条件下测算并公开页岩气区块的资源储量。

2．公开详细而完整的地质资料信息是维护探矿权人权益的重要前提。国家和省、自治区、直辖市的地质矿产主管部门应当公开页岩气区块的相关地质资料。页岩气资源作为新能源，很多与传统油气资源重叠，根据《地质资料管理条例》规定，“地质资料汇交人向国务院地质矿产主管部门汇交”，已由常规油气资源矿权人汇交的地质资料也应当向页岩气矿权人公开。因此，地质矿产主管部门首先应当要求传统油气资源矿权人提交详尽的地质资料；其次，对于企业汇交至油田岩心库和资料馆的地质资料信息，要进行统一管理和向油气企业披露公开。

3．矿产资源主管部门还应当提供页岩气探矿权招标区块的基本的有效的地质资料之外的配套的服务工作，即应当在页岩气储层地质构造、成藏条件、核心技术、环境风险和市场风险的评估与预防等层面进行基础的资料数据提供与服务工作。

(二)改进油气企业在页岩气勘探开发中压裂液信息公开的具体路径

要求企业完全披露页岩气勘探开发水力压裂中的使用的压裂液的所有信息是不可能的。当前法律也并没有明确规定油气企业要公开其压裂液配方信息，因为，适度保持该秘密不但能够保障企业的商业利益，在我国当前技术匮乏与滞后的背景下也有鼓励企业持续投入进行技术创新的激励功能。但是，必要的信息披露以利于服务环境公益诉求，立法机构和执法部门应当从此价值选择出发推动压裂液信息披露，具体路径如下。

1．修改《环境信息公开办法(试行)》第20条的规定。在立法理念上，从重视末端治理和事后控制转向对源头治理和过程控制的并重。在具体制度规范上，修改对排污企业应当公开的环境信息法定义务的范围的规定，除了该《办法》列举的四类信息之外，还应增加的企业强制公开的环境信息的范围，包括“在生产过程中会导致环境污染的生产原料的名称、成分的浓度、比例、总量情况”。

2．借鉴美国联邦和各州正在积极推动的针对页岩气勘探开发中的水力压裂技术进行专门立法的做法，制定专门的水力压裂技术的监管规范，系统规定水力压裂技术使用的全过程规范制度。该规范中还要系统规定压裂液的相关内容，以不同地质条件下钻井所使用的压裂液的类型为依据进行信息公开的具体规定。

3．作为国家环境保护主管部门的环境保护部和作为国家地质矿产主管部门的国土资源部，在矿产资源与环境保护的执法中，必须充分重视并要求油气企业公开压裂液化学成分及其精确比例与数量的信息。当上述环境资源相关执法部门在执法中，根据《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法(试行)》等规定要求油气企业向其披露与提交水力压裂技术及其使用相关信息时，不能对企业提交的压裂液化学成分等信息作为企业商业秘密进行处理进而有选择性地主动公开，而应当对之予以完整披露。

4．当基于企业压裂液使用而导致受害人人身财产损害时，受害人也可以通过提起侵权诉讼的方式，在环境污染诉讼举证责任倒置的制度框架下由侵权行为人举证压裂液的化学成分。当然，也基于压裂液的确可以给企业带来独特经济利益，在保障环境公益与公众健康的诉求下要求企业公布压裂液化学成分等信息时，也可以允许企业对他们的压裂液的化学成分的比例公式等申请专利，以保护其基于压裂液独特配方获得的市场价值与经济利益。

页岩气是一种新兴清洁能源，我国已出台系列产业政策将其定位为战略性新兴产业，页岩气在缓解能源危机、改变能源结构、推动能源革命中被寄予厚望。但是，当今世界各国基于页岩气开发所可能产生的诸多环境风险、技术风险与商业风险而产生广泛争议与非议。虽然国际能源机构(IEA)旗帜鲜明地宣称天然气的“黄金时代”要仰仗页岩气的成功开发，但同时也承认，页岩气开发“一般会对环境造成比常规天然气开发更大的印记”。[8]4-12我国在大力推动页岩气资源勘探开发过程中，也必须正视可能产生的诸多风险，在制度设计与实施层面从政府与企业两个层面完善信息公开制度，这不但是环境民主的内在需求，也是促进页岩气健康有序开发的需要。

[1]Technically Recoverable Shale Oil and Shale Gas Resources:An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the United States[EB/OL].http://www.eia.gov/analysis/studies/worldshalegas/.

[2]关于印发页岩气发展规划(2011-2015年)的通知(发改能源〔2012〕612号)[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201203/t20120316_1071174.htm.

[3] Davis, R., Jr. 1992. Depositional Systems: An Introduction to Sedimentology and Stratigraphy. Prentice Hall. 2ndEdition. 1992.

[4] [美]凯特琳·M·纳什.页岩气开发技术[M]. 汪丽华, 周靖, 王建设, 姜政, 杨科, 译. 上海：上海科学技术出版社, 2013.

[5]王璐. 部分页岩气中标企业萌生退意[N]. 经济参考报, 2013-05-28(02).

[6]王尔德. 页岩气革命“中国式”探路[N]. 21世纪经济报道, 2012-12-11(22).

[7]郗伟明. 矿业权法律规制研究[M]. 北京：法律出版社, 2012.

[8] Hannah Wiseman. Trade Secrets, Disclosure, and Dissent in A Fracturing Energy Revolution[J]. Columbia Law Review 2011, (111)．

责任编辑：饶娣清

The Defects and Perfections of the Information Disclosure System in the Exploration and Exploitation of Shale Gas

LIU Chao

(FacultyofLaw,HuaqiaoUniversity,Quanzhou,Fujian362021,China)

In recent years, China introduced a series of policies to promote the exploration and exploitation of shale gas. But there are environmental risk, technical risk and market risk in the process of the exploration and exploitation of shale gas. Information disclosure has become the internal demand of exploration and exploitation of shale gas. Since there is no clear legal system, the companies refused to disclose the chemicals in the fracturing fluids in order to protect the commercial secrets. The path to improve the information disclosure system of the exploration and exploitation of shale gas includes two aspects. First of all, we should perfect the scope of government information disclosure on resource reserves, geological data and supporting services etc. Secondly, we should improve the current system to demand oil and gas companies to disclose the chemical composition of their fracturing fluid.

the exploration and exploitation of shale gas; information disclosure; fracturing fluid

2014-11-02

刘超(1980-)，男，湖北武穴人，法学博士，华侨大学法学院副教授，武汉大学法学院博士后流动站研究人员。

国家社科基金青年项目“页岩气开发法律问题研究”(13CFX102)成果。

DF462

A

1001-5981(2015)03-0048-04