机制创新:提高选人用人公信度的制度化路径

何隆德

(中共湖南省委党校,湖南长沙 410006)

机制创新:提高选人用人公信度的制度化路径

何隆德

(中共湖南省委党校,湖南长沙 410006)

选人用人公信度是衡量干部选拔任用民主化和科学化的重要尺度;提高选人用人公信度,最根本的就是要把我们党长期以来在实践中形成的一整套科学的用人原则落实好,坚持正确的用人导向,真正选出党和人民需要的好干部;提高选人用人的公信度的关键在于创新干部选拔任用机制,良好的机制是保证选人用人公信度的根本所在;从当前情况看,最重要的是创新用人导向机制、民主推荐机制、考察机制和纠错机制。

干部选拔;公信度;机制创新;制度建设

提高选人用人公信度,是新时期干部人事制度改革的目标追求。党的十七大明确提出“提高选人用人公信度”的命题,十八大着眼于培养选拔骨干执政团队,进一步强调了选人用人公信度问题。所谓选人用人公信度,指的是公众对选人用人的认同度和信任度,包括对选拔任用干部的工作和对选拔任用的干部两个方面。选人用人公信度是衡量干部选拔任用民主化和科学化的重要尺度,它体现的是“党管干部”原则与干部工作民主化、科学化的有机统一,彰显的是“民主、公开、竞争、择优”的用人原则和要求。

为政之要,惟在得人。干部选拔任用是一个系统工程,它涉及诸多环节及其制度安排。提高选人用人公信度应从多个方面着手,但关键在创新机制。在政治生活中,任何一个好的制度如果没有好的实现机制,都是纸上谈兵,难以收到制度成效。良好的机制是保证选人用人公信度的根本所在。从根本上讲,提高选人用人公信度,就是要把我们党长期以来在实践中形成的一整套科学的用人原则落实好,坚持正确的用人导向,着眼于执政骨干队伍建设,真正选出党和人民需要的好干部。没有好的机制,这一切就很难实现,如“党管干部”怎么管?如何避免“党管干部”变成在少数人中选人,或者变成主要领导个人说了算?“群众公认”原则怎么落实?要不要通过投票来实现?如果不“唯票”,到底通过什么办法来体现这一用人原则?实践证明,只有构建相应的机制,这些问题才能迎刃而解。同样,我们强调干部选拔任用要做到“民主、公开、竞争、择优”,对用人失察失误要追究责任,但由于机制的缺失或者不完善,存在“民主不规范、公开不到位、竞争不充分、择优不准确、责任难追究”等问题,很多措施成为应景式的摆设,以至于个别时候出现了“劣币驱逐良币”的用人现象,影响选人用人的公信度。改革开放以来,随着干部人事制度改革的推进,我国干部选拔任用的制度体系也日臻完善,但在具体的选人用人机制上仍然需要进一步完善,以推动制度落地。党的十八大以来,习近平总书记着眼于建设高素质执政骨干队伍,提出要着力培养选拔党和人民需要的好干部,标准是“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”[1]。这“五好”干部标准,体现了新时期新阶段党和国家事业发展对干部队伍素质提出的新要求,也体现了党和人民对于干部的新期待。但要把“五好”标准落实到干部选拔任用工作的实践中去,还需要有相应的机制才能实现。

从现状看,创新干部选拔任用机制,最根本的是坚持“党管干部”与干部工作民主化相结合,这是“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”这一根本政治原则在干部选拔任用工作中的具体要求和体现。要通过完善各种机制,使“党管干部”更加科学,民主更加充分,机制更加健全。具体来说,提高选人用人公信度必须创新以下四大机制。

第一,创新导向机制。用什么人的问题,是干部选拔任用的根本问题。选好人用好人必须坚持正确的用人导向。一个单位,一个部门,有一个好的用人导向,是选好人用好人的前提条件。正如习近平同志在全国组织工作会议上所指出的,“用一贤人则群贤毕至,见贤思齐就蔚然成风。”良好的用人导向可以明确标准,减少用人上的盲目性和失误;可以引导舆论,形成良好的人才成长氛围;可以弘扬正气,防止用人上的不正之风,从而在选人用人问题上形成风清气正、公道正派、人才辈出的良好局面。我们党的用人导向是非常明确的。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称“新条例”)提出了选拔任用干部的七大原则,包括“党管干部原则”“五湖四海、任人唯贤原则”“德才兼备、以德为先原则”“注重实绩、群众公认原则”“民主、公开、竞争、择优原则”“民主集中制原则”“依法办事原则”等[2],这些原则是基本的用人导向。习近平总书记提出的“五好干部”标准则是用人导向的具体化,是用人原则的具体体现,二者是完全一致的。在实践中的关键问题是如何通过一定的机制,把这一导向变成一个单位在用人上的基本遵循。由于各单位的情况不同,在用人上的具体要求可以不同,但原则是一致的。在干部选拔任用工作实践中,由于有些地方、单位或部门用人导向不明,用人标准混乱,在选人用人上容易出现降低要求、随意性大、优秀人才得不到认可、干部“带病提拔”“逆淘汰”等问题。

创新导向机制,主要是解决好“谁来导”“怎么导”的问题,使党的用人导向在实践中真正得到落实。谁来导?由组织来导,由党委来导。一个地方或一个单位的党委,承担着营造良好用人导向的责任,肩负着优化人才成长环境的任务,必须主动作为,履行职责,明确用人导向,引导用人导向,规范用人导向,这是“党管干部”的重要体现。怎么导?一是要高标准。要严格坚持党的用人原则、标准和要求,原则性要强,标准要高,让大家跳起来摘桃子。我们党规定了干部选拔任用的基本条件和要求,这是干部选拔任用的必要条件,但不是充分条件。要真正选好一个干部,必须以基本条件为起点,以高标准来衡量,做到优中选优,以保证社会流动的合理有序。从现实情况看,要特别强化品德导向、事业导向和实干导向。要按照“德才兼备、以德为先”的原则,把那些道德品质好的干部提拔使用起来,引导广大干部讲党性、重原则、做表率。要把选人用人与事业发展结合起来,按照事业发展的实际需要来配备干部,按照干事创业的实际贡献来评价干部,按照干好事业的能力水平来使用干部,真正把那些一心一意为了事业、全力以赴干好事业的优秀干部选拔上来,防止用人与事业脱节的现象,引导干部在干事创业中求进步、在追求贡献中谋发展。空谈误国,实干兴邦。要让那些不尚空谈、脚踏实地、扎实干事的人得到重用,让那些作风飘浮、好大喜功、华而不实的干部没有市场。二是要常态化。要与干部日常管理相结合,把正确的用人导向融入到干部日常管理中,在日常管理中体现用人导向,在用人导向中体现日常管理要求,使良好的用人导向常态化、机制化。要避免用人导向与干部日常管理不一致的情况,如有的单位一方面大兴人才战略,另一方面在用人上又违背人才战略的基本要求,甚至出现选拔领导干部的要求比引进人才的要求还低,这种情况就会使一个单位的用人导向大打折扣,使人才管理和人才流动出现混乱。三是要正风气。良好的风气既是一个单位正确用人导向的体现,也是树立正确用人导向的根本要求。要坚持用好的作风选人,选作风好的人。要弘扬正气,保持定力,明确是非观,输入正能量,营造良好的舆论氛围。要防止干部选拔任用中的无序行为,坚决抵制用人上的不正之风,努力形成风清气正的用人环境和人才辈出的舆论氛围。

第二,创新民主推荐机制。民主推荐是干部提名的民主化形式,是干部选拔任用的法定程序。自2002年党政领导干部选拔任用工作条例颁布以来,民主推荐是选人用人的必经程序。但在干部选拔任用实践中,民主推荐也存在一些问题,一些地方在民主推荐干部中出现了一些“乱象”,正如有学者指出的,近年来民主推荐的负面效应越来越突出,一些党组织不敢担当,被票绑架,简单以票取人;参加推荐的人心态复杂,投“利益票”“感情票”“跟风票”;一些干部因为怕丢票当“老好人”,不敢担当,甚至拉票贿选[3]。还有的因参与民主推荐和测评人员范围界定、权重划分等规定不规范、弹性大,信息不对称,导致民主推荐的规范性不足。还有的地方民主推荐流于形式,民主的真实性不够,并未实现民主所蕴涵的真正价值,如民主推荐只让参与者画勾填表,组织部门收回统计,不在现场唱票和公示票数,从而留下“按需取舍、灵活掌握”的漏洞[4]。新条例对民主推荐进行了新的调整,如把民主推荐与民主选举区别开来,将民主推荐得票只作为选人用人的参考;对于考察对象的确定,由原来主要依据民主推荐确定改变为根据工作需要和干部德才条件,与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考察确定等。这种调整,规范了干部选拔任用民主化的程序,防止了简单“以票取人”的做法,使推荐出来的考察对象真正体现民主、公开、竞争、择优,体现“群众公认”的原则。但是,现有的民主推荐在实践中仍然存在一些问题,主要是民主推荐的随意性很大,非理性行为多,很难真正达到“群众公认”的真实效果。之所以如此,主要是在民主推荐过程中由于没有候选人,更没有候选人基本情况和业绩介绍,没有比较,个别提拔干部很多时候都是“大海捞针”,缺乏深入了解,随意性很大,投“利益票”“感情票”者居多。加之一些单位领导不愿担当,对选拔干部缺乏集体研究和民主决策,要么一把手说了算,使民主推荐流于形式,要么“被票绑架”,“不唯票”的政策很难落实,拉票现象屡禁不止。因此,完善民主推荐机制是非常必要的。

按照条例规定,民主推荐有会议推荐和个别谈话推荐两种形式。创新民主推荐机制,主要是要改进会议推荐办法,提高会议推荐实效。一是要优化推荐程序。具体来说,要采取先提出初步名单、再推出正式人选的办法,以增强会议推荐的针对性。确定初步名单是改变目前会议推荐“大海捞针”的做法、防止随意性过大问题的主要举措。初步名单的提出有两种方式:一种是把个别谈话推荐置前。通过个别谈话提出初步名单,再进行会议推荐。新条例第十九条明确规定,个别提拔任职的民主推荐程序,“也可以先进行个别推荐谈话,根据谈话情况,经党委(党组)或者组织(人事)部门研究,提出初步名单,再进行会议推荐”。另一种方式是采取逐轮推荐的办法,先会议推荐确定初步人选,再推出正式人选。在民主推荐干部过程中,先确定好初步人选,有利于提高会议推荐的效果,达到干部选拔择优的目标。二是要对初步人选情况进行介绍。要根据岗位职责要求,把初步人选的基本情况和德才表现进行介绍,确保参会人员的知情权,以便于把最优秀、最适合的人选推荐出来。对初步人选情况进行介绍,可以由组织部门统一介绍,也可以搭建竞争平台,设置述职、述廉、述能环节,由初步人选在民主推荐会上进行自我介绍和推荐。通过对初步人选进行介绍,让推荐人充分了解初步人选的情况,避免盲目性和随意性,使会议推荐更好地体现“民主、公开、竞争、择优”的原则,真正达到“群众公认”的效果,减少人为操作空间。三是要差额确定考察对象。按照一定的范围和比例,差额确定考察对象,既防止在干部选拔任用上党委或者一把手个人说了算,又防止“唯票取人”或者“被票绑架”的情况发生。

第三,创新考察机制。考察是选拔任用干部的基本程序。新条例明确规定,“考察党政领导职务拟任人选,必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求,全面考察其德、能、勤、绩、廉。”对拟任人选进行严格科学的考察是保证选人用人公信度的重要环节。为了保证考察的全面性和真实性,新条例对原有的考察办法进行了完善,在考察对象的确定上,将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适情况综合考虑,同时规定了严格的考察要求和程序。但在实践中,考察程序在干部选拔任用中的权重并不大,考察方式比较落后,总体上还属于传统的、粗放式的干部考察方法,没有一套完善的评价干部的德、能、勤、绩、廉的体系和方法,并缺乏经常性和科学性[5]。因此,考察环节对提高选人用人公信度的贡献并不明显。一般情况下,考察基本上只是走走程序,形式化明显,除了个别拟任人选因档案造假等特别情况而异动外,考察结果基本上不会成为干部选任的影响因子,有的甚至出现先上会后补考察的情况[3]。之所以如此,主要是因为个别干部选拔任用都是等额考察,没有比较和竞争,只要列为考察对象就是任用干部的不二人选,这是根本原因。考察的形式化、走过场皆因此而来。

创新干部选拔任用考察机制,首先要实行差额考察。个别提拔任职的领导干部,考察对象必须确定在2人以上,使拟任人选由“非我莫属”变为“非此即彼”。如果考察对象只有1人,那么考察程序就变成了简单地履行手续,这样一来,就弱化了考察的功能。由等额考察改为差额考察,这是解决当前考察工作中存在的所有问题的根本路径,也是强化考察功能的制度选择,确保选好人、用好人的重要条件。其次,要与日常考核相结合。2013年的全国组织工作会议对改进干部考察提出了明确要求,强调“要坚持全面、历史、辩证看干部”“考察识别干部,功夫要下在平时。”上级组织部门要经常了解所辖单位的干部使用情况,对该单位的优秀干部的情况做到心中有数。如何把干部平时的表现纳入干部考察使用视野,目前还没有相应的制度安排和常态化机制。新条例在干部考察程序上规定了“查阅干部档案和工作资料”的内容,体现了看平时、看一贯的要求。但通过档案了解干部,其作用是非常有限的。再次,要扩大考察范围。新条例对考察拟任人选个别谈话和征求意见的范围都有明确规定,但在具体实施过程中,很多地方并没有严格按照规定执行。比如,规定要听取考察对象所在单位内设机构和直属单位主要领导成员意见,个别提拔干部很多时候都没有落实,或者有选择性地执行,甚至在拟任人选所在部门很小的范围内听听意见就考察结束了,这种做法影响了考察的真实性。因此,要严格按照新条例要求,尽量做到考察范围要广,听取意见要多,掌握情况要全。

第四,创新纠错机制。纠错机制是选人用人不可或缺的制度安排。选人用人是一个复杂的过程,难免出现失察失误的情况。构建完善的纠错机制,有利于及时发现并纠正用人中的错误或偏差,保证选人用人的科学性和公信度。在现行的干部选拔任用的制度安排中,有相应的纠错制度体系,包括公示制度、试用期制度以及党政领导干部选拔任用工作责任追究制度等。新条例明确规定,实行党政领导干部任职前公示制度,公示期不少于五个工作日。明确规定实行任职试用期制度,对提拔担任非选举产生的厅局以下领导职务,规定了为期1年的试用期,并规定试用期满后经考核胜任现职的正式任职,不胜任的免去试任职务,按试任前职级安排工作。新条例对党政领导干部选拔任用工作责任追究制度也做了明确安排,规定“凡用人失察失误造成严重后果的,本地区本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律行为查处不力的,应当根据具体情况,追究党委(党组)主要领导成员、有关领导成员、组织(人事)部门和纪检监察机关有关领导成员以及其他直接责任人的责任。”但是,在实践中,已有的制度安排刚性不足,弹性太大,普遍缺乏约束力,在实践中很难落地,兑现率低,以至于“有错不纠”“有错难纠”的现象大量存在,干部“带病提拔”“带病上岗”的情况时常出现,用人上的不正之风也屡禁不止。因此,必须针对现有制度的缺陷,进一步完善纠错机制,真正做到有错必究,有错能究。

创新纠错机制,首先要实行全程纠错。选拔任用干部是一个系统工程,一个环节出现问题,都会导致整个用人上的失误。在每一个用人环节上都要有预防和纠错的制度安排。特别是要用好现有的公示制度、试用制度等,充分发挥这些制度的功效,使用人纠错关口前移、多点开花,防止用人失察失误带来的严重后果。其次,纠错机构要有相对独立性。完善用人纠错机制,一个主要问题就是解决谁来纠、怎么纠的问题。在现有体制下,用人和纠错是同一个主体,没有相对独立的纠错主体,这样的纠错很难推动,往往成为一句空话。再次,要明确责任主体和范围。主要是明确各个环节的责任主体和责任范围,如提名承担提名责任,考察承担考察责任,监督承担监督责任。明确选拔任用干部过程中各个环节的责任主体及其应承担的责任,是实施追究的前提[6]。是什么责任就承担什么责任,承担什么责任就追究什么责任,让纠错制度更有操作性。现有的纠错制度都比较抽象,操作性不强,如公示制度,新条例规定公示结果不影响任职的,办理任职手续,但是什么情况下不影响任职,并没有明确定论,也没有规定哪种情况下不能任职。又如责任追究制度,虽然规定了责任主体,但并没有明确责任的具体范围,真正追责是非常困难的。因此,要制定具体的实施细则,使这些纠错机制更具体化,更有操作性。

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[R].北京:学习出版社,2014:162.

[2]党政领导干部选拔任用工作条例[Z].北京:中国法制出版社,2014:4-5.

[3]龚建桥.干部选拔任用工作的新走向[J].特区理论与实践,2015(1):54-57.

[4]杨根乔.干部选拔任用如何突破部门化的“瓶颈”[J].江淮论坛,2015(2):68-74.

[5]中共山西省委组织部.建立健全用人失察失误责任追究制[J].前进,2003(4):21-26.

[6]齐刚.努力落实用人失察失误责任追究制[J].领导科学,2003(14):30-31.

Mechanism Innovation:A Systematic Approach to Improve the Public Trust of Selecting and Cultivating Cadres

HE Long-de
(Party School of Hunan Committee of CPC,Changsha,Hunan 410006,China)

The public trust is one of the crucial measures to evaluate the democratization and scientization to select and cultivate cadres.The essence to improve public trust of selecting and cultivating cadres is to put the set of scientific cultivating principles into practice which has formed during CPC's long-time practice,adhering the right guidance in cultivation and selecting proper cadres to meet the demands of CPC and his people.The key point to push forward the public trust of selecting and cultivating cadres is to innovate the mechanism of it,and well-running mechanism plays the core role to guarantee the public trust.From current situation see,the most important task is to innovate the mechanisms of cultivating guidance,democratic recommendation,inspection and error-correcting.

cadre selection;public trust;mechanism innovation;systematic construction

D262.3

A

1672-934X(2015)05-0067-05

10.16573/j.cnki.1672-934x.2015.05.011

2015-08-19

湖南省社科规划课题(编号08YBA029)阶段性成果

何隆德(1965—),男,湖南新宁人,教授,博士,主要从事当代中外政治制度研究。