消费公益诉讼影响因素及对策研究——以食品安全为视角的实证调查

方　琨，王可业，徐嘉明

(广州大学法学院，广东 广州 510006)



消费公益诉讼影响因素及对策研究
——以食品安全为视角的实证调查

方琨，王可业，徐嘉明

(广州大学法学院，广东 广州 510006)

摘要：对食品安全公益诉讼自建立以来久未破题的难点进行探问，准确提炼诉讼前、诉讼中、诉讼后三个不同阶段的难点及其影响程度与结果，从而提出建议措施。研究表明，化解起诉要件、诉讼成本、诉讼收益、证据、执行与宣传等各方面的难点，有利于食品安全公益诉讼的构建、完善与实施。

关键词：食品安全；消费公益诉讼；难点；建议

一问题的提出

食品安全问题乃全民瞩目的重大民生问题。面对消费者权益屡遭侵害、食品安全难以保障的困境，《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律法规的完善为维护食品安全权益提供了有力的公益诉讼平台。立法固然具有举足轻重的源头功用，但徒法不足以自行，法律的生命在于实施。食品安全公益诉讼第一案如何破题，成为学界与实务界的难点所在。为此，本文旨在提炼食品安全公益诉讼前、诉讼中和诉讼后三个不同阶段势必面临不同的难点问题及其影响程度与结果，提出建议。

二食品安全公益诉讼的难点分析

(一)起诉要件方面的难点

首先，诉讼案件认定不清。对于何种食品安全纠纷属于公益诉讼领域范畴意见不一，主要体现为在选择“被侵权人数标准”上存在分歧。从趋势上看，若案例认定中被侵权人数标准设置放宽，则提起食品安全公益诉讼的意愿将提高；但若被侵权人数标准设置过低，则有存在滥用诉权，耗费司法资源、损害企业与社会的合法利益的可能。

其次，原告适格门槛过高。法律赋予消费者协会(以下简称“消协)原告诉讼资格，却对“法律规定的机关和有关组织”解释未明，导致虽不少组织愿意积极提起诉讼却难以取得原告资格的困境。这从食品安全公益诉讼至今仍未破题上可见一二。

(二)成本收益方面的难点

一方面，消费者可接受诉讼成本额度较低，目前大多数人主张将侵权生产商与销售商的违法效益与被侵权消费者的医药费、误工费等相结合来认定诉讼标的，而依据我国诉讼费的收取办法自然会产生巨额诉讼费用。虽然法律规定诉讼成本可通过经费或被侵权消费者集资解决，但非长远之计。故其普遍倾向于降低诉讼成本，探寻合理收费模式。

另一方面，调查中，不管是消费者，抑或是消协与社会律师团队(以下简称“律团”)都主张判决从重，赔偿数额应具有惩罚性，而检察官较多主张判决适中即可。法官则表示判决会考虑提高惩罚力度，可见惩罚力度上虽存在争议，但普遍偏向从重。

收益大于成本的行为预期是人们选择与行动的基本出发点，为人类社会的首要理性原则[1]。且若大多数人因付不起钱而无法起诉，所获诉权也没实际意义。故巨额的诉讼成本是食品安全公益诉讼的实质性阻碍因素，为保障消费者的实质权利，必须将诉讼成本进行合理化改革，降低当事人的经济负担。

(三)主观方面的难点

第一，社会普遍对食品安全公益诉讼认同度较高，期待其救济作用；大部分检察官、组织等更将自身定位于重要角色。市场经济的繁荣与发展使法律观念发生改变，人们对食品安全维权诉求日益明显。

第二，虽消费者认同食品安全公益诉讼，但消费者自身经济实力薄弱，难以负担过高的诉讼成本，加之息讼观念深入民心，实际中畏难心理严重，遇到食品安全问题选择自认倒霉或投诉无门的居多。当然也有个别消费者挺身而出提起诉讼，但实现权利体系所需要的社会基础之建成，是依靠市民社会和公共领域[2]，因此须解决消费者畏难心理的主观难题。

第三,食品安全领域违法成本低、执法成本高，违法效益大、执法效益低的利益诱惑使得违法商家甘愿铤而走险，以身犯法。且因侵权手段隐蔽复杂、侵害结果发现较迟等因素导致的侥幸心理，一再使得问题食品泛滥，食品安全问题恶化。

第四，法律意识不够强。现实的法首先产生于人民认知之中，其次才在社会发挥作用。为此，需要从整个社会法律文化氛围、信仰等角度塑造食品安全公益诉讼的法律意识，并在充分调动主体积极性的状况下促成食品安全公益诉讼第一案的破题与发展。

(四)证据方面的难点

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称“解释”)第二百八十四条规定食品安全公益诉讼需提供初步损害证据。然而大多数消费者不重视证据的存留，容易造成忘记放哪儿了或直接扔掉的状况，使得他们难以提供损害及其因果关系的实质证据。

调查中，不少调查者愿意积极探索取证手段。绝大多数法官愿意提供证据指引，主张举证责任倒置，即由原告举证损害的因果关系，被告举证其无过错责任。从消费者对证据疏忽与法官的支持可知，证据难题对食品安全公益诉讼能否实现正义具有关键性作用。虽法律规定对食品安全纠纷采用举证责任倒置，但原告方还需承担其利益受损以及社会公共利益受损的举证责任，保留说服责任与无说服力风险[3]。由此更凸显了证据方面的难点所在。

(五)执行方面的难点

协调、高效、灵活的执行体制可以平衡侵权者与被侵权者的利益，保证诉讼公平公正[4]。普遍认同执行率提高会产生重大社会效果。针对目前判决执行率较低，不少人提议“与政府部门及社会合作”来多方面推动判决执行；法官除了肯定临时性救济措施的作用外，亦赞成探寻高效有益的措施提高执行率。

诉讼执行是外在的形式与载体，有着重要作用与影响。强有力的执行不仅可维护消费者的权益，使受害人得到应有的赔偿，让侵权者受到应有的惩罚，还可提高公众对公益诉讼的信心以及增强司法公信力，收获法律与社会方面的双重效益[5]。

(六)宣传方面的难点

宣传的重要性不言而喻。除了媒体宣传，还可通过社区普法活动宣传或举办专题讲座等形式宣传。以网络技术为基础的传播，速度更为迅速、快捷，成本更为低廉，而与传统媒体相辅相成的多种渠道宣传方式可提高食品安全公益诉讼的宣传度。

三建议

(一)量化起诉要件的认定与标准

起诉要件是提起食品安全公益诉讼的前置性难点，决定涉及的食品安全纠纷能否进入公益诉讼领域。一方面，《解释》第二百八十四条将“有社会公共利益受到损害的初步证据”作为法院受理公益诉讼的条件之一，但极具不确定性。我们建议以受害人人数作为参考要件，当人数超过所设最低标准时，即属于侵害“不确定的多数人利益”，适格原告可提起食品安全公益诉讼。可将受害人人数设置在10人至50人范围内，避免标准设置过高而难以提起诉讼维权与将标准设置过低导致滥用诉权等情况的出现。

另一方面，拓宽《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条“有关组织”的认定，使相关组织获得适格原告资格。我们建议通过司法解释方式，对经济实力与法律资源较为充足的“有关组织”采用授权制：若社会组织满足成立一年以上，且根据章程属于提起此类公益诉讼范围的公益组织的条件，授予其原告资格。同时对有关组织进行资质审查，内容包括是否商业竞争、恶意诉讼等，将违反的社会组织列入“诉讼黑名单”，以罚款、赔偿损失、限制申请等方式给予惩罚，避免滥用诉权与利用诉权来实现不正当目的情况的出现。

此外，我们认为赋予公民原告诉讼资格的观点值得商榷。虽国外经验表明公民是公益诉讼的重要参与者，发挥着补救作用[6]，但食品安全问题牵涉甚广、案情复杂，在公民的经济实力与法律资源较为薄弱的情况下，授予公民原告资格并不能真正解决问题。故我们暂不赞成此阶段赋予公民原告资格。而一旦遇到重大影响案件，公民可通过搭建的公益组织平台解决。

(二)降低诉讼成本，设置公益基金

其一，虽然不少人呼吁对诉讼费用实行“减交”或“免交”，但调查发现减交效果更为显著，然而减交是特殊案件处理方式，不应成为食品安全公益诉讼的普适性做法，故我们建议法院采用固定按件的模式收取诉讼定额费用。同时赋予法官一定权限，当受理的案件影响程度大、侵权严重程度大、牵涉数额特别巨大时，可在按件收取的基础上再适当收取额外费用，以降低诉讼成本与风险、提高可预测性。

其二，不少解决诉讼成本的渠道，如消费者集资缴纳、以基金缴纳或原告组织经费缴纳等方式，由于将加重相关的经济负担与降低诉讼积极性，容易导致“厌讼”心理，且很可能使案件因经费不足流产。我们认为可由章程中载有“发展食品安全公益事业”的食品工业协会设立食品安全公益诉讼基金，通过自然人、法人捐赠为主与政府财政补贴为辅，兼之有志维护食品安全的企业以会员捐款的方式实现资金募集。基金用于提起食品安全公益诉讼的成本，有关组织可填写申请表启动，审批取得后用以提起诉讼，根据侵权状况，将资金用于赔偿受害人、恢复食品市场等。同时设置监督机制，对外公布基金动态流向、决算与会计账簿，对内设置监事会监督。

(三)建设公益组织，搭建消费者诉讼服务平台

食品安全公益诉讼是新兴事物，知悉度低，我们倡议建立食品安全公益组织，由有志之士发起组建，邀请高校法学院师生、律师、检察院、街道司法所、食品专家及其他专业人士志愿参与其中，搭建消费者诉讼服务平台，服务平台应做到：定期到社区进行宣传，接受相关咨询，收集被侵权者资料、信息，若超过被侵权人数标准，即提起公益诉讼或交由相关原告组织提起诉讼；由专人网上回复消费者在平台网上登记的信息；作为“窗口”，与电视台及网络新媒体合作，在社区街道举办专题宣讲、讲座等宣传公益诉讼与维护声誉，在宣传中发挥其应有的作用。

(四)探索积极取证举证手段

提高消费者法律意识，注意证据存留，如购物清单、发票等。此外，起诉主体可主动调查取证：获取问题食品产家的相关信息；与食品安全专家、鉴定机构联系获取相关鉴定报告；与相关政府部门合作；联系媒体协助取证等，使获取的证据资料更充足，并对取得的证据进行甄别与运用。

革新举证制度，拓展证据发现程序。将一般责任产生文件纳入其中，并创设证据首次质询制度，当事人可质询公司法人组织提交的证据是否合法、合理，是否合乎程序；提高证据搜集能力，让公司法人组织肩负更多证据责任以提高可预见性和胜诉率，使更多人采取公益诉讼来解决食品安全侵权问题。

(五)建设公益诉讼的信息天网系统

建立信息天网系统以实现实时监控、互联监控、资源共享与联动互控是强化食品安全公益诉讼执行的有效手段。目前广东省规划的食品药品安全领域诚信建设体系恰好为法院判决的有效执行提供了强有力的信息系统。法院更可与银行的信息内部系统、房管局的房屋查询系统、证券公司的内部信息库合作，互通信息。一旦法院作出判决，但判决尚未生效时，司法机关即可启动天网系统，查被告人的公司信息、产品信息、违法记录、主要负责人的银行账户与财产信息、负责人配偶及子女等的财产情况。若发现被告处于财产转移与潜逃状态，应立刻知会相关部门扣押、冻结其财产。通过把违法生产商、销售商放置于信息数据库内，时刻监控互动，结成一张严密的防控之网，进一步提高判决执行率。

(六)提高惩罚力度，直接追责股东及商家

食品产业的法人公司组织制度使其承担有限责任的风险，实际上给公司股东创造了逃避法律风险的机会。对法人有限责任的追责是基于法律拟制的“人”的财产独立与自由。然而这种追责对待侵害社会公共利益问题却无能为力，公司股东可以逃之夭夭。不过法人设立制度预见这种情况，为之规定了公司人格否定，即可以在特定的具体案件中，否定其法人人格，将公司与其股东在法律上视为同一体。而食品安全公益诉讼属于维护社会公共利益的诉讼，与法人人格否定之目的相匹配，因此援引至对食品安全公益诉讼的公司股东追责是适当的。但是食品产业公司的规制核心更应侧重在股东上，一旦食品产业公司在经营范围内因故意而发生食品安全事件，不仅要将股东纳入诚信黑名单，限制其日后的相关准入机制，而且股东财产与企业财产将对被侵权者的损失承担连带赔偿责任。

(七)创设激励机制，调动主体积极性

食品安全公益诉讼的发展需要强大精神动力，通过激励能充分调动主体积极性。我们建议实行双重激励：在物质上将部分惩罚性赔偿的赔偿金、公益基金用以奖励积极提起消费公益诉讼、维护广大消费者权益的个人与组织；创设公益奖状与荣誉称号进行嘉奖，为食品安全公益诉讼提供内在驱动力。

(本文获第十三届“挑战杯”广东省大学生课外学术科技作品竞赛特等奖)

参考文献：

[1][美]弗里德曼.法律制度：从社会科学角度观察[M].北京：中国政法大学出版社，1994.

[2][德]哈贝马斯.在事实与规范之间：关于法律和民主法治国家的商谈理论[M].北京：三联书店，2003.

[3]Lawrence B C. You prove it! Why should I? [M].Cambridge：Harvard Journal of Law & Public Policy, 1994.

[4]Margaret H L. State enforcement of ederal law [J].New York University Law Review, 2011.

[5]Michelin A G, Natalie H L. The New Brunswick judgment enforcement act: Has its time finally come? [J].University of New Brunswick Law Journal, 2012，(5).

[6]Angel R Oquendo. Upping the ante: Collective litigation in latin amercia[J].Columbia Journal of Transnational Law， 2009，(10).

(责任编校：简子)

Influencing Factors and Countermeasures of

Consumption Public Interest Litigation

FANG Kun, WANG Keye, XU Jiaming

(School of Law, Guangzhou University，Guangzhou Guangdong 510006，China)

Abstract：The paper discusses difficulties lying in food safety public interest litigation. The study shows that resolving difficult points from elements of prosecution, cost and benefit of litigation, subjective factors, evidence, execution and propagation is beneficial to the construction, improvement and implementation of food safety public interest litigation.

Key Words：food safety; food safety public interest litigation; difficulty; suggestion

作者简介：方琨(1993— )，男，广东汕头人，广州大学法学院学生。研究方向：法理学、诉讼法学。

收稿日期：2015-08-22

中图分类号:D925

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)06-0070-03