《西藏自治区道路交通安全条例》的立法评价及其完善

雷朝霞，侯 明

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

《西藏自治区道路交通安全条例》的立法评价及其完善

雷朝霞，侯 明

（西藏民族学院法学院 陕西咸阳 712082）

2009年通过的《西藏自治区道路交通安全条例》自施行以来，对维护西藏的道路交通秩序发挥了重要作用。以法制统一性、制度设计合理性、技术规范性、针对性和可操作性为要素对该法规进行评价，对其已不能适应西藏道路交通安全的相应条款的修正和完善提出建议。

《西藏自治区道路交通安全条例》；立法评价；立法完善

《西藏自治区道路交通安全条例》（以下简称《条例》）于2009年通过，2010年1月1日起施行。《条例》自实施以来，对于维护西藏的道路交通秩序，预防和减少道路交通事故发挥了重要作用。随着西藏道路交通的进一步发展，道路交通管理工作需要适应新形势，研究新情况，解决新问题。因此，亟须对《条例》能否适应西藏社会经济发展的新形势和道路交通安全的新要求进行立法评价，并结合评价结论进行相应的完善，以提高立法质量和立法水平。

一、《条例》基本情况概述

《条例》于2009年7月经西藏自治区（以下简称西藏）第九届人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）第十一次会议通过，是西藏的一部地方性法规。《条例》由标题、目录、题注、主文四部分构成，分九章，共95条。第一章为“总则”，第二章至第八章分别为“交通安全责任”、“车辆和驾驶人”、“道路通行条件”、“道路通行规定”、“交通事故处理”、“执法监督”、“法律责任”，第九章为“附则”，未设置分则。

二、对《条例》的立法评价

对《条例》的立法评价主要从法制统一性、制度设计合理性、技术规范性、针对性和可操作性[1]四个方面展开。

（一）法制统一性评价

1、《条例》的规定与宪法、相关法律、行政法规等上位法的基本原则及具体规定是否抵触。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第63条

规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”西藏人大常委会据此通过了《条例》并公布施行。《条例》以《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道交法》）和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》（以下简称《道交法实施条例》）为立法依据，结合西藏的实际，为解决西藏道路交通管理工作的热点、难点问题提供了比较完善的法律保障。《条例》已报全国人民代表大会及其常委会和国务院备案，通过合宪性审查，符合《立法法》中关于地方性法规制定程序的有关规定。《条例》与《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《道交法》、《道交法实施条例》以及其他相关的法律、行政法规等上位法的基本原则不抵触。

2、《条例》与相关地方性法规是否相互衔接、协调。与《条例》相关的地方性法规是2006年11月通过并于2011年11月修正的《西藏自治区公路条例》，2000年通过并于2007年3月、2011年11月两次修正的《西藏自治区道路运输条例》，《条例》与《西藏自治区公路条例》、《西藏自治区道路运输条例》内容衔接、协调，共同构成了比较健全的西藏道路交通安全法制体系。

3、《条例》设置的行政处罚是否合法、适当。《条例》中设置的行政处罚种类有警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留、没收违法所得。《中华人民共和国行政处罚法》第11条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经做出行政处罚规定，地方性法规需要做出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”《条例》设置的行政处罚未超越立法权限。在具体处罚方面，依据《道交法》第123条规定，结合西藏经济发展水平较低的实际，对涉及罚款类处罚的罚款上限分别进行了20%和40%的下调，涉及的条款有第68、69、70、71、72、73、74、75、78、79、81、83、84条。《条例》设置的行政处罚符合西藏的实际，体现了过罚相当的原则。

4、条文内部是否自相冲突。《条例》前后之间相互呼应，既有权利的规定，又有义务的规定；既有倡导性的法律规范，又有禁止性的法律规范；前面有禁止性行为，后面基本上都有相应的法律责任条款，条文内部内容基本统一、协调，不存在自相冲突的情况。

（二）制度设计合理性评价

1、《条例》的主要制度设计是否科学、合理。《条例》中的主要制度有交通安全责任制度、交通安全行政许可制度、交通事故损害赔偿责任制度、交通违法责任制度。

（1）交通安全责任制度设计是否科学、合理。交通安全责任制度的核心条款是第7条至第20条，对各级人民政府、安全生产、公安、交通、农牧、建设、卫生、教育、工商、质监、旅游、气象、新闻出版、广播电视等与道路交通有关的各个部门的管理职责和机关、部队、企业事业单位、社会团体及其他组织的职责进行了明确规定，这也是《条例》的地方特色之一，《条例》对《道交法》规定的各个部门的管理职责进行了细化。交通安全责任制度设计基本科学、合理。

（2）交通安全行政许可制度设计是否科学、合理。交通安全行政许可制度的核心条款是第22条，即：“公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起3个工作日内完成机动车登记审查，对符合条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”该条明确规定了交通安全行政许可的模式、期限，公安机关交通管理部门对符合条件的，应在期限内发放机动车登记证书、号牌和行驶证，对不符合条件的，应当说明理由，这样管理相对人的权利能够得到及时、有效的保护。《条例》规定的交通安全行政许可制度设计科学、合理。

（3）交通事故损害赔偿责任制度设计是否科学、合理。交通事故损害赔偿责任制度的核心条款是第53条，即：“机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生道路交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任的限额范围内予以赔偿；不足部分按照下列规定承担赔偿责任：（一）非机动车、行人负事故全部责任的，机动车一方承担不超过10%；（二）非机动车、行人负事故主要责任的，机动车一方承担20%；（三）非

机动车、行人负事故同等责任的，机动车一方承担60%；（四）非机动车、行人负事故次要责任的，机动车一方承担80%。”该条表明：交通事故损害赔偿的归责原则为过错推定原则；明确了机动车的责任比例标准。在机动车没有过错时，机动车一方承担不超过10%的赔偿责任。采用10%的比例，这一标准经过多年的实践已被社会普遍接受和认可，除此之外还没有一个其他的比例标准比它更有说服力。该条体现的是以人为本、尊重生命的交通事故处理理念。机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故时，机动车一方要多承担责任。这样做到了既公平确定责任，又体现了对非机动车驾驶人、行人的保护，进一步增强了可操作性。交通事故损害赔偿责任制度明确了各种情形下机动车一方承担责任的具体比例，充分保护了弱势群体的利益，其设计科学、合理。

（4）交通违法责任制度设计是否科学、合理。交通违法责任制度的核心条款是第67条至第93条，即第八章“法律责任”。《条例》规定的法律责任，主要是对道路交通管理相对人违反本法的行为设定的行政处罚以及对公安机关道路交通管理部门及其交通警察设立的行政处分。此外，为了有利于公安机关交通管理部门严格执法，在规定法律责任的同时，还规定了相应的行政强制措施。在规定这些行政责任和行政强制措施的基础上，《条例》也注意了与刑事责任和民事责任的衔接，从而构成了相对独立又相互联系的责任体系。因此，交通违法责任制度的设计科学、合理。

2、《条例》的相关配套制度是否可行。除上述主要制度外，《条例》还规定了驾驶人驾驶安全信息记录制度、机动车准入制度、机动车牌证管理制度、非机动车登记管理制度等配套制度。如《条例》第32条规定：“自治区实行机动车驾驶人驾驶安全信息记录制度。持有西藏自治区核发的机动车驾驶证的驾驶人，或者持有外省市合法的机动车驾驶证驾驶西藏自治区注册登记的营运机动车的驾驶人，应当领取驾驶人信息卡。驾驶人信息卡记载驾驶人道路交通违法、事故处理、违法行为累计记分和其他信息。”《条例》规定的配套制度有利于主要制度的执行，设计合理。

3、执法主体的权责是否具体，对可能存在职能交叉的部门权力配置的规定是否明确。《条例》第9条规定：“公安机关交通管理部门应当严格执行车辆登记和驾驶人员考试发证制度，维护道路交通秩序，查处道路交通安全违法行为，处理道路交通事故，负责城市道路标志标线、交通信号灯、交通技术监控设备的维护和管理，做好道路交通安全宣传教育工作。”《条例》对公安机关交通管理部门的职责并未采取分项列举式的规定，也未规定兜底条款，这样就无法为未能预料到的情形预留空间。《条例》第八章“法律责任”实际上是对公安机关交通管理部门的执法权力进行了具体的规定，例如公安机关交通管理部门对道路交通安全违法行为可处以警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留等行政处罚。可见，《条例》对公安机关交通管理部门的权力设定虽清楚、明晰，但对其职责的设定不够全面和周延。除了公安机关交通管理部门这一执法主体外，《条例》在第二章“交通安全责任”中对各级人民政府、安全生产、交通、农牧、建设、卫生、教育、工商、质监、旅游、气象、新闻出版、广播电视等与道路交通有关的各个政府协管部门的管理职责进行了清楚、全面、合理的规定。和《道交法》相比，《条例》对与道路交通有关的各个部门的管理职责的规定更加具体化和细化，这样与道路交通活动相关的各个部门的职能重叠和交叉现象就可避免。因此，《条例》对可能存在职能交叉的部门进行权力配置的规定明确。

4、救济渠道的设置是否合理有效。包括：（1）交通安全执法单位接受社会监督的规定是否清楚、全面、合理。《条例》第66条规定：“任何单位和个人都有权对公安机关交通管理部门及其交通警察的违法违纪行为进行检举或者控告。县级以上人民政府公安机关、监察机关应当向社会公布举报电话、通讯地址和电子邮件地址，收到检举控告应当依据职责及时查处。”这是《条例》中关于交通安全执法单位接受社会监督的规定。该条规定中的“应当依据职责及时查处”并未规定查处的具体期限，“及时”一词规定不清楚，而且《条例》也未规定县级以上人民政府公安机关、监察机关如果对收到的检举控告未及时查处、未查处应当承担什么样的法律

责任。所以，《条例》第66条关于社会监督的规定不够清楚、全面、合理。（2）管理相对人的权利是否得到充分保障，受侵害时是否得到有效救济。管理相对人的权利和受侵害时的救济规定涉及的条款是《条例》第54、62、63、64、65条。第54条管理相对人对交通事故异议的申请复核权、第62条对不开具收据的罚款的拒绝缴纳权，是有关管理相对人权利和受侵害时救济措施的核心条款。第63条至第65条是对公安机关交通管理部门执法时的义务性或禁止性规定，如“不得向当事人收取费用”、“不得向当事人收取拖车费用”，但反过来也就是管理相对人的权利。综观《条例》，只规定了管理相对人对交通事故异议的申请复核权，如果公安机关交通管理部门对符合道路交通许可或审批条件的人员或车辆不发放驾驶证或不予批准即不作为的话，管理相对人能不能就此提出异议或者通过其他渠道寻求救济，《条例》却只字未提。

由于《条例》关于社会监督的规定不够清楚、全面、合理，管理相对人的权利无法得到充分保障，受侵害时的救济规定不够全面，所以《条例》救济渠道的设置不够合理、有效。

5、设定的执法自由裁量权幅度及范围是否合理。该项内容包括两个方面：（1）是否制定了道路交通行政执法自由裁量具体实施办法。早在2011年4月，为了规范西藏旅游行政执法行为，统一裁量处罚尺度，西藏旅游局就在《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《导游人员管理条例》和《西藏自治区旅游条例》颁布实施的基础上，制定了《西藏自治区旅游行政处罚自由裁量权规范细化实用手册》并于同年5月开始执行，大大降低了执法人员在执法过程中的随意性，对行政处罚的自由裁量权进行了有效的规范，更好地维护了公民、法人或其他组织的合法权益。而在《条例》出台之后，西藏并没有制定道路交通行政执法自由裁量具体实施办法。（2）执法自由裁量权幅度及范围的设定是否合理。《条例》中设定的执法自由裁量权基本上有如下几种：①在行政处罚幅度内的自由裁量权，即公安机关交通管理部门在对交通管理相对人做出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在同一处罚种类幅度内的自由选择和不同处罚种类的自由选择。如第84条规定：“乘车人违反本条例第四十八条规定的，处警告或者5元以上30元以下罚款。”也就是说，公安机关交通管理部门可以在警告、罚款这两种处罚中选择一种，也可以就罚款的数额加以选择。②对事实性质认定的自由裁量权，即公安机关交通管理部门对交通管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。如第77条第2款规定：“有前款行为，影响道路交通安全的，公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为，迅速恢复交通。”这里的行为对道路交通安全是否有“影响”，缺乏客观的衡量标准，公安机关对“影响”性质的认定有很大的自由裁量权。③对情节轻重认定的自由裁量权。如《条例》第74条规定：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处200元以上1200元以下罚款：……（八）非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。”其中，“严重阻塞”、“较大财产损失”都是语义模糊的词，又没有规定认定严重阻塞或者较大财产损失的法定条件，这样行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。总之，《条例》设定的执法自由裁量权的幅度及范围比较合理。

6、行为模式与法律责任是否配套，违法行为有无对应的处罚规定。《条例》中的具体法律规范的行为模式和法律责任基本上是配套的，典型的如：第24条与第67条、第25条与第68条、第27条与第69条、第33条与第76条、第39条与第79条、第41条与第80条、第42条与第81条、第43条与第82条、第47条与第83条、第48条与第84条都是行为模式和法律责任相对应，违法行为基本上都有相对应的处罚规定。但是《条例》中还有一些行为模式没有相对应的法律责任：如第23条是关于车辆维修经营者的义务性规定，但未规定未履行义务应该承担什么样的法律责任；第37条规定了建设行政主管部门设置盲道及盲道设施的义务，但也未规定建设行政主管部门未履行此项义务的法律责任；还有第40条及第46条，都没有配套的法律责任和处罚规定。也就是说，《条例》中设置的每个违法行为并不是都有相应的处罚规定。

（三）技术规范性评价

1、《条例》的名称评价。《条例》全称是《西藏自治区道路交通安全条例》，是西藏的地方性法规，旨在规范西藏的道路交通秩序，执法者、守法者从《条例》的名称可以看出其性质、规范的主要内容、效力等级，因此，《条例》的名称规范、科学、准确。

2、《条例》的结构安排评价。如前所述，《条例》由标题、目录、题注、主文四部分构成，主文部分采取章、条、款、项的法的体例的编排方式。《立法法》并未就在什么情况下需要设置目录做出规定。《条例》虽然只有95条，但却分为九章，因此设置了目录，这样不仅检索方便，而且给人一目了然的感觉。《条例》在目录后载明：“2009年7月31日西藏自治区第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过”。这与《立法法》第54条第3款关于法律标题题注的规定是一致的，该款规定：“法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。”就法的体例（即卷、编、章、节、条、款、项、目）的设置而言，《条例》将“总则”、“附则”分别纳入章的编排之中，“总则”为第一章，“附则”为第九章，未设置分则，这是该法规在总体框架设计上的一大特征。《条例》因篇幅较短，未设置编，而以章为最大的编排单位，自然就没有划分总则、分则、附则三大块的必要，而是将总则、附则纳入章的编排序列，这与我国大多数法律的编排方式是一致的，基本上是科学合理的。

《条例》第一章“总则”包括6条。第1条规定了《条例》的立法目的，“维护道路交通秩序，预防和减少道路交通事故”是较具体、直接的立法目的，“保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全”是较抽象、间接的立法目的，从具体到抽象、直接到间接的逻辑顺序排列，安排合理，内容切实，体现了“以人为本”的立法理念。第2条是关于《条例》法律效力的规定：“在自治区行政区域内的车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，应当遵守本条例。”该条规定了法的空间效力和对人的效力，未规定时间效力。第3条至第6条分别是《条例》的原则、政府职责、主管部门、表彰和奖励的规定，主要明确政府及其相关部门在道路交通中的管理职责，明确公安机关交通管理部门是道路交通安全管理唯一的执法主体，避免了道路交通安全执法的混乱。同时，明确安全监管、交通、建设、农牧、旅游等其他有关部门的职责。

第二章至第八章是《条例》最重要的部分。第二章“交通安全责任”（第7条至第20条）是《条例》独具地方特色之处。本章将各级人民政府、安全生产、公安、交通、农牧、建设、卫生、教育、工商、质监、旅游、气象、新闻出版、广播电视等与道路交通有关的各个部门的管理职责和机关、部队、企业事业单位、社会团体及其他组织的职责进行了明确和细化。道路交通系统的三要素是人、车、路，其中人和车是活动的因素，路是交通运输的基础设施，是比较固定的因素。所以《条例》第三章“车辆和驾驶人”（第21条至第32条）对人、车这两个活动的因素做了具体规定，确立了车辆和驾驶人应该遵守的基本规定，在第四章“道路通行条件”（第33条至第37条）对路这个固定的因素做了规定。虽然第四章只有5条，《条例》却将其独立成章，这样人、车、路三要素在顺序衔接上就比较合理。第四章的内容在于明确和规范道路交通安全的“硬件”，规定了“硬件”，就顺理成章地引出了第五章“道路通行规定”（第38条至第48条）这个交通安全管理的“软件”。因此，第四章起的是承上启下的作用。第五章共11条，规定了道路通行的基本通行原则以及机动车、非机动车、行人和乘车人的主要通行规则。但因在制定《条例》时，西藏处于零高速状态，所以第五章中没有高速公路通行的有关规定。第六章“交通事故处理”（第49条至第54条）对交通事故的处理做了具体规定。第七章“执法监督”（第55条至第66条）对作为执法主体的公安机关交通管理部门及其工作人员交通警察的执法行为设置了各项监督制度，目的是为了规范权力的行使、防止权力的滥用。将本章的内容设置在第八章“法律责任”之前，体现了西藏政府保护公民权利和从严治警的决心。第八章“法律责任”（第67条至第93条）共有27条，是条文数量最多的一章。根据行为所违反的法律规范的不同，可将法律责任分为刑事责任、行政责任和民事责任三种。《条例》规定的法律责任，有对道路交通管理相对人违反本法的行为设定的行政处罚以及对公安机关道路交通管理部门及其交通警察设立的行政处分，还规定了相应的行政强制措施。《条例》也注意了行政责任、行政强制措

施与刑事责任和民事责任的相互衔接，责任体系相对独立又相互联系。[2]

《条例》第九章为“附则”，附则即法律的附属部分，附则不是每个规范性文件都必须具备的部分。其内容主要包括：关于名词、术语的定义；关于解释权的授权规定；关于制定实施细则的授权规定等。[3](P258)《条例》“附则”共2条，对道路交通安全协助管理人员及《条例》的施行日期作了规定。

总之，《条例》的整体结构安排合理，顺序恰当，条文间逻辑关系清楚。

3、《条例》的语言表达技术评价。立法语言是法律语言的书面表现形式之一，立法语言要求准确肯定，简洁凝练，规范严谨，庄重严肃和通俗朴实。

（1）准确肯定，“就是用清楚、具体、明白无误的语言文字，在法律条文中规定人们的条件、行为模式和法律后果以及其他内容。”[3](P269)《条例》在语言表述上是比较严谨的。如第5条规定：“自治区人民政府公安机关交通管理部门负责全区道路交通安全管理工作。市（地）、县人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。安全监管、交通、建设、农牧、旅游等其他有关部门在道路交通安全工作中依法履行相应的职责。”当然，在坚持立法语言的准确性、肯定性的同时，有条件地使用模糊词语也是可以的。《条例》中就有很多使用模糊语言的例子。如第74条规定：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处200元以上1200元以下罚款：……（八）非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。”其中，“严重”、“较大”都是模糊词语，这样法律条文在适用时就有一定的伸缩性和灵活性。

（2）立法语言的简洁凝练，“是指通过使用包含较大信息量的语言文字，用尽可能少的语言材料表达尽可能多的内容。”[3](P270)如第83条规定：“驾驭畜力车的驾驭人有下列行为之一的，交通警察应当予以警告，或者处5元以上30元以下罚款：（一）驾驭未驯服的牲畜的；（二）横过道路不下车牵引牲畜的；（三）离开畜力车不拴系牲畜的；（四）驾驭畜力车并行的。”这里为了表意清楚、易懂，就使用了并列复指结构（一）、（二）、（三）、（四）项，并列做“下列行为”的复指成分。这种复指成分一般使用“的”字短语，这已成为立法语言中程式化的语言形式之一，“的”字短语概括性强、包容性大，其使用避免了冗赘，使立法语言简洁、明确。

（3）立法语言必须做到规范严谨。即：立法语言一般要符合常规；文字的使用必须字斟句酌，力求严密周详、无懈可击。[3](P270-271)《条例》中有几处存在相同情况用不同词汇表述、前后不一致的情况：如第71条第3款规定：“有前两款行为的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除。”该条第4款规定：“运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形，经处罚不改的，对直接负责的主管人员处2000元以上3000元以下罚款。”该条第3款的表述是“有前两款行为的”，第4款的表述又是“运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的情形”；再如第74条第1款规定：“有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处200元以上1200元以下罚款……”；该条第2款规定：“行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以依法并处十五日以下拘留。”该条第1款的表述是“有下列行为之一的”，第2款的表述又是“行为人有前款第二项、第四项情形之一的……；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的……”，同一条文的表述前后存在不一致之处。依据《现代汉语词典》，“行为”是指“受思想支配而表现在外面的活动”，“情形”是指“事物呈现出来的样子”，二者词义有明显区别。《条例》第71条和第74条在同一条文中针对同一项内容，前一款将其称作“行为”，后一款将其称作“情形”，究竟有何区别，令人费解。另外，《条例》在数字和时间的表述上也存在前后不一致的情况，容后详述。因此，《条例》的立法语言在规范严谨性上有一定的欠缺。

（4）立法语言要求庄重严肃。《条例》中未夹杂日常生活口语、文学语言等非法律语言，也没有使用怀疑性、询问性、商榷性、讨论性、建议性和其他不肯定性的文字。《条例》在表述事物如组织机构、时间、文件等时，也都使用的是全称，没有用简称。这样无疑是庄重、严肃的。

（5）立法语言要易于为人们所理解和掌握，还

要通俗朴实，即平实质朴、明白易懂。综观《条例》全文，没有使用晦涩难懂的词语，没有用形象性的词汇和文学上的夸张、比喻、形容等手法，没有用隐语、诙谐语和双关语等，也没有使用地方语言、古语等不容易被人理解的语言和已经过时的旧的公文程式套话。《条例》的语言做到了易看、易读、易懂。

4、《条例》的标点符号、数字表述评价。标点符号是法律语言必不可少的组成部分。规范性文件中最常用的符号有逗号、句号、顿号、分号、冒号、括号和书名号。综观《条例》，使用较多的标点符号是逗号、句号、顿号、分号、冒号，《条例》对标点符号的使用符合国家语言文字规范标准。由于《条例》中涉及期限和罚款，因此在很多地方都使用了数字表述。国家语言文字规范标准虽然对在什么情况下应该使用中文表述数字，在什么情况下应该使用阿拉伯数字表述数字没有规定，但是《宪法》、《立法法》、《道交法》等除了对日期的表述使用阿拉伯数字外，表述数字的时候，都是使用中文。而《条例》对数字的表述存在前后不一致的地方比较多：同样是表示期限，《条例》在第23条表述为“一年”，在第36条第2项表述为“5日”，在第64条表述为“3日”，在第70条表述为“一个月以上三个月以下”、“十五日”；同样是表示百分比，《条例》在第53条分别表述为“10%”、“20%”、“60%”、“80%”，而在第71条则表述为“百分之二十”、“百分之三十”，在第74条第4项表述为“百分之五十”。我国《宪法》、《立法法》、《道交法》以及我国其他效力层级较高的法律如《中华人民共和国刑法》等对距离、年龄、货币金额、期限的表述都是使用中文，而《条例》在表示距离、年龄、货币金额等时都是使用阿拉伯数字，这与我国高位阶规范性文件对距离、年龄、货币金额等的表述不一致。因此，《条例》的标点符号使用规范，但数字的表述不符合国家语言文字规范。

（四）针对性和可操作性评价

1、《条例》的各项规定是否符合西藏道路交通安全管理的实际，能否解决道路交通安全管理中的问题。除总则和附则外，《条例》其他七章的各项规定虽然基本上符合《条例》制定当时西藏道路交通安全管理的实际，但是随着西藏经济的不断发展，西藏已经打破了零高速的状态，拉萨至贡嘎机场专用公路作为西藏首条高速公路已于2011年7月正式通车，以后还会有更多的高速公路建成并投入使用，《条例》第五章“道路通行规定”对高速公路的通行没有进行规定，所以《条例》现在已经不太符合西藏道路交通安全管理的实际情况，无法有针对性地解决道路交通安全管理中出现的各种问题。

2、条款内容是否具有针对性。综观《条例》，条文中使用“积极”、“鼓励”、“支持”等政策性语言的地方不多，只在第4条使用了“加强”、“组织落实”；条文中使用“及时”、“限期”、“按时”、“增强”等不确定性语言的地方也不多，在第10、18、19、36、49、50、59、60、65、66、72、76、85条使用了“及时”，在第30条使用了“按期”，在第49条使用了“尽快”。《条例》中提倡性、号召性、宣示性条款较少，实质性、具体化条款较多，条文的可操作性较强，便于有效处理道路交通违法行为。

3、是否重复立法，是否对上位法的规定进行了细化。《条例》具有明显的地方特色，《条例》第二章“交通安全责任”（第7条至第20条）、第21条、第23条、第24条、第27条、第31条、第37条、第48条、第59条都是具有地方特色的条款和制度，并没有对上位法《道交法》和《道交法实施条例》进行简单的、大量的照抄照搬，这些具有地方特色的条款和制度都是根据本地实际对上位法的原则规定、授权性规定和主要制度进行的细化，因此具有很强的针对性和可操作性。

4、名词术语是否界定清楚，无歧义。规范性文件中对名词术语和重要用语的解释通常在附则部分。《条例》第九章“附则”只是对道路交通安全协助管理人员及《条例》的施行日期作了规定，并未对《条例》中涉及的其他名词术语进行界定。

5、行政许可、审批的可操作性是否强。《条例》中涉及行政许可的核心条款是第22条，涉及行政审批的核心条款是第27条，即：“自治区对电动自行车、人力三轮车、残疾人机动轮椅车实行登记管理。车辆所有人应当到当地公安机关交通管理部门申领非机动车牌证。未经登记的，不得上道路行驶。申请人申请非机动车登记应当交验车辆，并提交以下材料：（一）车辆所有人的身份证明；（二）车辆来历证明；（三）车辆出厂合格证明或者车辆进口

凭证。申请残疾人机动轮椅车登记的，应当提交残疾人证明和县级以上医疗机构出具的下肢残疾的证明。”《条例》设置的交通安全行政许可和审批必要且条件具体、公开、合理，时限明确，程序便民，可操作性强。

三、进一步完善《条例》的几点建议

《条例》自颁布实施以来，为西藏的道路交通管理提供了法律保障，为有关职能部门依法行政提供了管理依据，为西藏的道路交通秩序营造了良好的法制环境。从总体上看，《条例》的制定和实施，对于维护西藏的道路交通秩序起到了积极的推动作用，取得了较好的社会效益，基本实现了其立法目的。但随着社会经济的发展，道路交通管理工作中出现了新情况、新问题，《条例》已不能适应新形势的发展和西藏道路交通安全的要求，有必要进行相应的修订。针对《条例》评价中出现的各种问题，提出如下修改建议：

1、完善公安机关交通管理部门的职责。建议对公安机关交通管理部门的职责采取分项列举式的规定，并增加规定兜底条款，如“法律、行政法规规定的其他职责”，为未能预料到的情形预留空间。

2、增加设置管理相对人的救济渠道。建议《条例》关于社会监督的规定应明确查处的期限，建议增加管理相对人对公安机关交通管理部门不作为的异议权或救济渠道。

3、完善交通违法责任制度。具体包括：（1）建议增加关于车辆维修经营者的法律责任，建设行政主管部门未设置盲道及盲道设施的法律责任，机动车违反借道通行或变更车道规定的法律责任，自行车、电动自行车违反道路行驶规定的法律责任。（2）修改酒后驾驶机动车的法律责任。建议按照《道交法》第91条的规定，对《条例》第70条关于酒后驾驶机动车的法律责任进行修改。（3）修改违反机动车牌证管理的法律责任。建议按照《道交法》第96条的规定，对《条例》第72条关于违反机动车牌证管理的法律责任进行修改。

4、规范立法语言，使其前后一致。具体包括：（1）规范同一条文的前后用语。建议将第71条第4款的表述改为“运输单位的车辆有本条第一款、第二款规定的行为”，以和71条第3款表述一致；将第74条第2款的表述改为“行为人有前款第二项、第四项行为之一的……；有第一项、第三项、第五项至第八项行为之一的……”，以和74条第1款表述一致。（2）规范数字表述。建议对距离、年龄、货币金额、期限进行表述时统一使用中文，如“百分之十”、“五日”、“五十元以上二百元以下”等。

5、增加高速公路的通行规定。建议在《条例》第五章“道路通行规定”一章中根据《道交法》和《道交法实施条例》的有关规定，增加高速公路的通行规定。

6、界定《条例》中涉及的名词术语。建议在附则部分对有可能引起歧义或不同理解的名词术语进行定义，如“城市客运车辆”、“公路客运车辆”等。

[1]市人大常委会法制工作委员会关于委托开展《重庆市消防条例》立法后评估工作的函[EB/OL].重庆人大：http://www. ccpc.cq.cn/zgwgzdt/fgwgz/201303/t20130327_58310.html.

[2]龚昌旦.《道路交通安全法》立法后评估制度初探[D].山东大学，2009.

[3]朱力宇，张曙光主编.立法学（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[责任编辑 姚俊开]

[校 对 康桂芳]

D927:D922.14

A

1003-8388（2015）01-0104-08

2014-05-25

雷朝霞（1976-），女，陕西户县人，现为西藏民族学院法学院讲师，法学博士，主要研究方向为立法学、知识产权法学。

本文系“《西藏自治区道路交通安全条例》立法后评估”项目和国家民委人文社会科学重点研究基地“西藏社会和谐稳定与法治建设重点研究基地”的阶段性成果。