论“小产权房”购买者产权的法律保护

郑玉彤

论“小产权房”购买者产权的法律保护

郑玉彤

摘要：针对“小产权房”的“小产权”和“无产权”状况，分析“小产权房”产权保护所面临的问题，阐述立法保护“小产权房”购买者权益的意义。从立法和政策方面，就如何保护“小产权房”购买者的权益问题提出了建议。

关键词：房屋产权；宅基地；“小产权房”

中图分类号：D922.3

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）07-0028-03

作者简介：郑玉彤（1991-），女，福州大学法学院（福建福州350108）经济法学专业2014级硕士研究生。

收稿日期：2015-04-25

农村的“小产权房”主要存在2种情况：一种是农村集体经济组织经过一定的审批程序，在自有的村集体土地上修建的村民住宅房，竣工后分配给本村居民，剩余部分卖给集体经济组织以外的个人；另一种是没有取得任何批准手续，在集体土地上以“农民新居”、“旧城改造”、“城中村改造”或“新农村建设工程”等名义修建的房屋［1］。在房地产交易市场购买房屋，通过到房屋权属登记管理部门登记，将获得该房屋的产权证书。“小产权房”未被许可进入房地产交易市场，购买者能够拿到的是乡（镇）政府或农村集体经济组织开出的产权证明。根据我国相关法律法规的规定，乡（镇）政府和农村集体经济组织不具有颁发房屋所有权证书的行政职权。因此，“小产权房”事实上是“无产权房”，没有法律意义上的产权。

一、“小产权房”产权的法律保护现状

“小产权房”产权的“小”或者“无”，不是房屋本身的原因，而是因为我国的“房随地走”制度。房屋坐落的那块土地不具有政府机关核发的建设用地使用权证，该房屋就没有进入市场交易的资格。“小产权房”坐落的土地的使用权归农民集体所有，房屋购买者非该集体中人，则因为无权使用土地而无法拥有该房屋合法的产权。

一直以来被认定为不合法的“小产权房”，实际上还没有任何法律的明确规定。国家是通过出台各种政策来控制“小产权房”的走向。现行的规制“小产权房”的政策，主要见于以下文件：

国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。”

国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。

《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）规定：“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”

《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定：“对于借户籍管理制度改革或者擅自通过‘村改居’等方式，非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。”

国家从农村土地使用管理角度，反复强调了“小产权房”买卖的不合法。

国家政策一直对“小产权房”的交易持反对态度，而事实上“小产权房”的交易活动一直存在，“小产权房”买卖纠纷也时有发生。现有的法院判例呈现比较一致的态度：判定非本集体组织成员购买“小产权房”的买卖合同无效；根据无效合同处理原则，判定因“小产权房”买卖合同取得的财产予以返还或者适当折价补偿，过错方承担损失的赔偿责任。

法律没有赋予农村集体经济组织以外的人购买“小产权房”的主体资格，相关政策也一直坚持这种态度，“小产权房”的买卖合同缺乏法律依据。法院的

判例也表明，“小产权房”购房者的产权利益没有得到法律保护。

二、“小产权房”产权保护的必要性

（一）购买者多为低收入人群

“小产权房”购买者通常包括3类人：一是买不起城市商品房的城镇低收入家庭和进城务工的异地户籍人员；二是为了享受闲适生活而希望偏居一隅的养老者和归侨；三是为了投机营利的房地产商或者个人。一些研究者认为第一类购买者占绝对多数，也有一些统计显示多数购买者是投机牟利的房地产商。无论准确的数据如何，购买者中确实存在低收入人群。

“小产权房”最初出现的地方是在城乡结合部，特别是流动人口和农民工较多的城市（如广东、深圳）的郊区或城中村。近十几年来，城市化进程加快，一批又一批乡村人口涌入城市，成为城市建设一线的主要劳动力；也有相当大数量的乡镇人口在城市完成学业后留在城市工作。这些人，都将自己绝大多数的时间和精力贡献给了城市建设，他们需要在城市中或市郊居住，但是他们没有购买商品住房的经济能力，“小产权房”相对较低的价位正符合他们的需要。一些农民工既无法贷款购房或将户口转移到这些城市郊区，也不愿意或者不能把所有的收入都投到住房上，希望买到便宜并且能满足居住需求的房屋。因此，“小产权房”交易客观上解决了部分低收入者和流动人群的居住问题，在一定程度上改善了他们的居住条件。他们权益的保护也应当被正视。

（二）产权保护有利于民生

根据一些机构、专家所做抽样调查，珠三角地区“小产权房”的数量惊人。在深圳，“小产权房”（农民房）占城市住房总面积的比重可能高达40%~50%，而宅基地上“小产权房”的出租则占据了广州房屋出租市场一半以上的份额。所有已经建成的“小产权房”社区基本上都住满了人，而且90%以上是城市里的人［2］。调查显示，全国住宅总量约186亿m2，其中“小产权房”的面积高达66亿m2，占比超过35%。目前，我国的城镇房屋存有量与城镇人口相比，住房缺口在50亿m2左右。

城市住房有缺口，被“排挤”出去的只能是低收入者和流动人群。对于这些人群而言，商品住宅的高位价格是无法承受的，申请获得经济适用房或廉租房的机会也十分有限。虽然购买“小产权房”无证可领、无权可保，但这些人是为了自己居住而购买的，有没有产权证往往不是他们决定购买时最需要考虑的事。

国家一直在不断加大对经济适用房和廉租房等民生工程的投入，但建设的结果与城市住房总的缺口量相比仍然是杯水车薪，而且明显滞后于需求。住宅权作为一项基本人权，越来越受到社会各界广泛关注。住房问题是影响社会稳定的重要民生问题。大部分“小产权房”购买者是城市中的经济弱势群体。保护“小产权房”购买者的产权利益，有利于改善民生。

三、“小产权房”产权保护面临的问题

（一）种类庞杂，数量巨大

据2009年之前的村镇建设统计公报和国家统计局有关资料记载，截至2007年上半年，全国实有村镇房屋建筑面积已达330亿m2，其中以各种方式建成的“小产权房”占比在20%以上，涉及村镇住宅的约50亿m2。“不仅京沪惠等地小产权房广泛大量存在，很多内陆大中城市也出现了类似的情况。”［3］这是几年前的数据。近些年“小产权房”的数量仍然在不断地增加。

另一方面，“小产权房”存在着不同的类别。有一些“小产权房”的房屋本身没有问题，只是由于交易主体的身份限制而导致交易不合法而已。但也有一些房屋，是利益驱动下各类主体意欲投机营利的产物，属于违法违章建筑。有一些房屋是没有建筑资质的建筑“游击队”建成的，存在质量问题，也缺乏配套设施，存在多种隐患。

（二）价格利益戕害基本土地制度

“小产权房”一直“繁荣昌盛”的最大原因在于其低廉的价格，在同一区域，它的价格仅是商品房的30%~40%。在“小产权房”的购买者中，有一部分是房地产商或炒房者，他们或买进再卖出赚取差价，或买进租出收取租金。有些城市边缘的农村集体经济组织为了追求土地利益最大化，总是愿意并且希望与房地产商合作，占用农用地，改变土地用途，修建“小产权房”。如果全面认可“小产权房”购买者的产权，赋予所有“小产权房”与城市商品房一样的地位，那么，无异于认可曾经的违法违规行为，结果将无法坚守“18亿亩耕地红线”，不但会影响房地产市场的稳定，还会动摇国家的基本土地制度。

（三）宅基地制度存废两难

我国农村实行“一户一宅”制度。根据政策规定，农民可免费取得一定面积的土地用于自有住宅建设，住宅建成后登记取得“宅基地证”。此举是为了保障农户生活需要和保护农民房屋产权。按规定，村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。只存在因为户口迁移等原因确实不需要原来房屋的这一种情形，才可能转让农村的房屋，并且这种转让情形只限于同一集体内的成员，否则，转让是非法的、无效的。因为宅基地的所有权属于农村集体

经济组织，农民免费取得的只是在这块土地上修建住宅的权利，也就是宅基地使用权。

改革开放以来，很多农民通过各种方式和途径发家致富了。除了装修、翻盖农村宅基地上原有的住房，富裕的农民家庭已经能够在城镇购置商品房，居家迁居，过上城里人的生活。城市周边乡镇的农民注意到城市低收入家庭和城市退休人员对乡村住房的需要，都想通过转让宅基地或者宅基地上面的房屋，以获取更多的经济利益。但是，也有部分农民以及在城镇已经购买住房的农民工并不愿意放弃自己的宅基地和宅基地上的房屋，把它看成生活的最基本的和最后的保障。因此，保护“小产权房”购买者的产权，也有可能影响到农民的利益。

三、“小产权房”产权保护的立法建议

“小产权房”的建造和交易不是偶然事件，其数量庞大也是事实。笔者认为，应当立足于国情，逐步将其往合法性的道路上引导，依法保护购买者的产权。

（一）分类区别对待“小产权房”

“小产权房”本身存在合法与非法的区别。对非法开发的“小产权房”，不能承认其合法地位，不允许私自交易，但要积极给它寻求其他的退路。对于已经建造完成的房屋，政府可以出面大量征购，将之转化为经济适用房或者廉租房。这样，既可以省去强拆的成本，又可以缓解国民的住房压力。另一类农村土地上的“小产权房”，数量不多，是集体组织内部交易之后的剩余量，并且它们虽然坐落于宅基地，但房屋建造程序和质量合法达标。对类房屋，可以赋予其合法的交易地位，并从而完善其产权。

（二）保留宅基地制度，赋予房屋流转权

实行宅基地制度，符合广大农民的利益。保护“小产权房”购买者的产权，也有其合理性。应当兼顾两者的利益，协调两者的需求。

建造程序和质量等都合法的那一类“小产权房”，因为占用的是宅基地，出卖给城里人则违背了宅基地使用权制度。国家赋予农民宅基地使用权，是为了更好地保护农民的利益。然而随着社会的发展，农村人口大量向城市流动，“一户一宅”保护农户产权的照顾政策在某种程度上有点过时了。很多富起来或者已经长期居住在城里的农民，他们的愿望和需求已经不再是在宅基地上为自己盖房，而是让宅基地以及宅基地上的房屋进入市场，以增加收益。那么，在不影响宅基地使用权的前提下，可否允许农民自由出卖宅基地上的房屋呢？保留农村居民宅基地制度，让农民继续持有土地使用权，并且限制宅基地使用权的转让，但取消对宅基地上房屋买受者户籍的限制。非该集体经济组织的买受者拥有房屋产权，但不具有土地使用权。

（三）赋予购买者产权，限制宅基地处分权

允许宅基地上房屋自由交易，相应的配套政策则将突破“地随房走”原则。异地户籍农民和城镇居民在购买这些房产时，他们不能取得土地使用权，仅拥有房屋产权证明，而这种房屋产权一样受法律的保护。

根据我国“房随地走”的原则，在处分宅基地上面的某建筑物时，可能会影响同一块土地上的其他房屋所有权人的权益。因此，必须对宅基地的处分权进行一定的限制。比如可以规定：农民转让宅基地使用权时，接受转让者须同时承受该土地之上的房屋的所有权状态；集体经济组织要改变某块宅基地的用途，需拆迁宅基地上的房屋，则必须与房屋产权拥有者协商达成拆迁补偿协议。

参考文献：

[1]王宏兵.“小产权房”的法律问题分析[J].赤子，2012（11）.

[2]程浩.中国小产权房：现状、成因与问题[J].中共中央党校学报，2009（2）.

[3]郭罕卓，蔡继明.农地制度安排与村民集体行动：小产权房问题探析[J].财经研究，2009（5）.

（编辑：米盛）