有限政府理论对服务型政府建设的启示

赵丽晶，赵晓春

有限政府理论对服务型政府建设的启示

赵丽晶，赵晓春

摘要：有限政府理论对服务型政府建设具有借鉴意义。有限政府与服务型政府在政府建构目标、依靠手段、基本任务方面具有重合性。建设服务型政府，应当正确定位政民关系、树立法治思维、完善权力制约和监督机制。

关键词：政府建设；服务型政府；有限政府；分权；法治

中图分类号：D035-0

文献标识码：A

文章编号：1673-1999（2015）07-0018-02

作者简介：赵丽晶（1989-），女，安徽医科大学（安徽合肥230000）人文学院2013级硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化；赵晓春（1976-），男，博士，安徽医科大学人文学院副教授，硕导，研究方向为行政管理。

收稿日期：2015-05-10

针对“政府失灵”的问题而探索政府管理的模式，20世纪晚期以来形成了许多著名的理论学派，如主张以企业家精神重塑政府的新公共管理理论、主张以公民服务为核心的新公共服务理论、主张加强公共部门和私人部门合作的治理理论，等等。这些理论探索对一些国家的政府管理体制改革产生了重要影响，对此已经有许多学者进行了研究。下面，我们主要讨论西方的有限政府理论对我国服务型政府建设的借鉴意义。

一、有限政府与服务型政府的契合

（一）服务型政府的内涵

党的十七大正式提出了“加强行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。之后，学界就服务型政府的内涵和服务型政府建设问题进行了广泛、深入的研究。刘熙瑞从政府与公民关系角度对服务型政府进行了这样的定义：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府［1］。杨杰认为，服务型政府是以宪政民主为特征、以行政法治化为法律理念、以行政效能为价值目标的政府［2］。潘信林认为，服务型政府是在宪政框架之下，以全心全意为人民服务为宗旨，以善治为目标，以公众满意为价值尺度，以积极回应的行政立法、民主公开的行政决策、规则程式的行政执行和以人为本的行政沟通为其行为准则的政府［3］。从学者们给出的服务型政府定义来看，服务型政府的目标即为实现公民利益，以服务人民、服务市场为己任，体现全心全意为人民服务的宗旨，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。建设服务型政府就是要强化政府的服务职能，不断改善服务方式、提高服务效率，依法行政，防止公共权力异化，提供公民所需的、让公民满意的公共服务。

（二）有限政府的理论基础

有限政府是相对于无限政府而言的。其中的“有限”与“无限”主要是针对政府的职能和权力而言的，无限政府是指政府的规模、职能、权力和行为方式不受法律和社会有效制约，存在无限扩张的倾向；而有限政府则是在权力、职能、规模和行为方式等方面都是有限的，受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。

首先，政府的权力要受到制约。权力是一种指挥与支配的力量。政府具有利用和支配集体的各种公共资源的资格，也就拥有利用和支配集体的各种公共资源的权力。这种权力如果不受限制就可能被滥用，导致权力异化。统治者在野心和奢侈的怂恿下，总是想要保持和扩大权力，不去做人们当初授权给他时要他办的事情［4］69-70。因此，也可以说权力是欲望的转化物，具有非常明显的主观性。人类最原始的状态，是一种完备无缺的自由状态，一种平等的状态［4］13，“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产”［4］77。在社会生活中，公民为了自身的福利让出一部分权利交与国家，根据契约精神将自己与自己的权利置于政府的管理之下，目的是为了保护自己的人身财产免受其他人的侵害。国家和政府的权力的存在是为保护和实现公民的权利服务的，除此以外的目的都不具有合法性，而应该受到限制。

其次，政府的职能是有限的。从公民角度看，人的认识能力和水平是有限的。政府职能是通过掌握公共权力的政府工作人员来实现的，而他们不可是

完美无缺的，不可能处理好所有的问题。社会公众的需求又是千差万别的。随着社会经济的发展，人们的需求会逐渐增多。政府可以引导人民需求的发展，并要努力满足人民的需要，但无法控制人民的需求。从客观环境来说，用有限的精力和能力去解决无限的需求或问题也是不可能做到的。换句话说，政府不是万能的，政府只能承担有限的职能。

如何限制政府的权力和职能？有限政府理论强调，实现政府权力的均衡需要采用分权与法治的手段。洛克认为，制定和执行法律的权力掌握在同一批人的手中，就会促使掌权者凌驾于法律之上，法律就会成为谋求私利的工具。为了防止权力过于集中，防范权力被滥用，遏制权力无限扩张，则必须实行分权，将集中于政府手中的权力分散处理，让权力制衡权力。在《政府论》中，洛克将公共权力分为立法权、执行权和对外权，同时提出针对权力建立规矩，用法制约束权力。“人们参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们的各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律”［4］83。政府一切权力的合法性都来源于宪法和法律，政府权力的行使必须遵循法律法规。法律的价值不仅体现在约束人民的自由，更重要的是在于约束公权力。法律通过对政府权力行使领域的规定，限制政府权力无限扩张，划出政府权力的边界，并惩罚越界者，阻止越界行为。

（三）有限政府与服务型政府的契合之处

在一些政府建设的基本理念上，有限政府与服务型政府是契合的。

从建构目标来看，有限政府理论的核心内容是限制权力，防止公权力滥用。强调对权力进行制约，其目的是防止公共权力的无限扩张而阻碍公民权利的实现，最终目的是保护人民的权利。服务型政府的目标是为了人民的权利得到充分保障、人民的利益得到充分实现。服务型政府强调以全心全意为人民服务为宗旨，以公民满意为价值尺度，实质是要求公共权力以维护人民的利益为权力行使的边界，以人民的需求为权力行使的方向。

从依靠手段来看，有限政府理论主张通过分权与法治两大手段来限制政府权力，通过将权力分散的方式，用权力制约权力，防止滥用权力。有限政府寄希望于通过明文规定来赋予政府公共权力行使的合法化依据，通过法律的手段来实现对政府权力的约束，通过法律的工具来实现权利与权力的和谐，严禁逾越法律的限制，严禁利用人民赋予的权力践踏人民应享有的自由。同样，分权与法治在建构服务型政府过程中也发挥着不可忽视的作用。建设服务型政府，要通过深化行政体制改革来改变权力格局，实现政府公共权力结构的优化。简政放权举措就是通过合理配置政府机构，以克服权力过度集中的结构障碍。通过权力下放，赋予基层政府和社会相适应的资源配置权。法治也是服务型政府的题中之义。服务型政府倡导在宪政民主的框架下，运用法律的权威树立政府的公信力，通过法制的保障来构建全心全意为人民服务的、人民信赖的政府。

从基本任务来看，服务型政府建设强调转变政府职能，把提供公民所需的、公民满意的公共服务作为政府重要职能，防止政府“越位”、“缺位”与“错位”，实现政府与市场、社会、公民的合理分工。这与有限政府理论关于政府职能的主张是基本一致的，即政府的职能是有限的，应该具有明确的范围、明显的边界，政府应集中有限的精力处理好政府必须管好的事，处理好与市场、社会、公民的关系。

从发展阶段上看，服务型政府与有限政府是继承发展的关系。服务型政府理论萌芽于20世纪90年代。相对于有限政府而言，服务型政府是新生事物，是有限政府理论发展后期出现的一种新思路。服务型政府包含着有限性政府的诉求。

二、有限政府理论对服务型政府建设的启示

（一）正确定位政民关系，明确政府服务方向

政府存在的目的是什么，政府应该朝着什么方向发挥权力的作用？有限政府理论关于权力来源和政府产生的根源问题的思想，对此给出了一种答案。建设服务型政府首先也需要明确这个问题。中国共产党坚持立党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为自己思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点。建设服务型政府也是基于这个“根本出发点和落脚点”。为此，首先要科学定位政府的角色，充分发挥政府的优势。从传统的统治性政府、管制型政府的实践来看，权力过分集中、政府过度干预是不符合政府存在的目的的。政府不可能是全能的，政府的精力和能力是有限的。政府从一些领域中退出，可以更加充分地发挥市场在资源配置中的独特作用和公民在自我管理方面的有效作用。政府的优势在于可以和能够管好和做好社会、市场、公民需要而力所不及的事，政府管好做好这些事，就是为人民服务。其次要明确政府职能行使的方向，正确处理政府权力与市场、公民及社会的关系。政府是为人民服务的政府，政府权力存在的目的是为实现人民利益，一切权力的行使要以人民的利益为依归。

（二）树立法治思维，建设法治政府

“哪里没有法律，哪里就没有自由”。政府掌握着

巨大的公共权力，缺乏法律的约束，公民权利就无法保障。法律是实现公共权利的有效手段，公共权力的合理运行离不开法律的支持。第一，培养法治思维，坚定法律信仰。正确运用权力、行使权利，离不开法治思维和法治方式。崇尚法律权威，坚定法律信仰，法律才能真正发挥作用。第二，严格依法行政，提高行政法治化水平。行政执法机关的执法能力和执法水平，很大程度上影响着党的执政能力和执政水平，影响着法治国家建设的进程。有法不依和行政不作为、乱作为现象，严重影响了政府的形象。完善执法程序，规范执法行为，加大执法行为责任追究力度，在当下仍然是法治化政府建设的重要内容。通过法治渠道，运用法律来规范、制约、监督政府行为，才能有效防止政府“越位”、“缺位”和“错位”。

（三）遏制权力滥用，完善权力制约和监督机制

腐败现象已经严重影响政府形象、损害政府公信力。腐败现象层出不穷，主要原因在于对权力的监管不到位，权力监督机制不够完善。要建立健全监督体系，对权力进行全方位的立体的监督。不仅监督一般行政行为，也要监督特殊行政行为。不仅监督下级干部的行为，而且要加强对上级领导的监督。不仅注重事后监督，更要注重事中监督。既关注权力行使的形式，更关注权力行使的内容。以制度约束权力，将权力约束在制度的牢笼里。严格落实责任制，做到权力明确、责任明确、奖惩明确。完善行政绩效考评机制，细化考核指标，统一评价标准，规范考核流程。以权力制约权力，优化权力结构，实现权力相互制衡。简政放权，整合权力格局，加强集体领导。完善议事规则，规范决策程序，让权力在阳关下运行。

参考文献：

[1]刘熙瑞.服务型政府的内在要求[J].中国行政管理，2004（11）. [2]杨杰.服务型政府的若干问题分析[J].长白学刊，2005（2）.

[3]潘信林.毛泽东政府管理思想与服务型政府建设研究[M].湘潭大学出版社，2012：313.

[4]洛克.政府论：下[M].叶启芳，瞿菊农，译.北京：商务印书馆，2011.

（编辑：米盛）