论生态补偿转移支付制度的建构

徐庆

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



论生态补偿转移支付制度的建构

徐庆

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

摘要：生态补偿作为一项能有效抑制资源耗竭和生态破坏的法律制度，引起人们广泛关注，这与其独特的设计不无关系。生态补偿主要是通过资金投入进行的，但是资金的来源和运作,却是关键中的关键。针对当前转移支付存在的问题，提出完善建议，以促进我国生态补偿转移支付制度早日建立与完善。

关键词：生态补偿；转移支付制度；经济手段调节

一、生态补偿转移支付制度的具体内涵

生态补偿从广义上来说既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对环境污染实施者的收费。但就目前中国国情来看，对环境污染实施者的收费这一部分已经被纳入环境污染收费体系，并已经有了相对完善的法律制度。而单纯对破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，以及对具有重大生态价值的区域或者对象的保护性投入等狭义的生态补偿方面，仍然是法律法规的盲区[1～3]。因此，笔者所提生态补偿的转移支付制度是从狭义生态补偿入手，以期设计出符合我国生态补偿的制度安排，即通过经济手段调节相关利益关系，将经济效益的外部性内部化，以恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本损失。

转移支付的概念最早是著名经济学家庇古提出的。传统理论观点认为“生态资源环境管理方面的转移支付是出于公共服务目标对其所做的补偿”。 有学者认为财政转移支付制度是中央政府在进行宏观调控时运用最广泛的一种制度，是解决中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡问题的有效政策手段。在作为区域补偿政策时，通过中央到地方自上而下的纵向转移和各地方之间的横向转移来调节收入，逐步改善区域间经济发展不平衡、不均等的局面，达到缩小区域经济发展差距，实现共同富裕的目标。

就财政转移资金的来源来说，生态补偿的财政转移支付制度主要分为纵向转移支付和横向转移支付两种类型，分别指的是中央财政直接向各地方政府的财政补偿，以及各级地方政府之间或行业之间转移资金以及出现的其他方式的补偿。但无论是何种方式的财政转移支付，其目的都是为了弥补和补偿接受者因为环境生态遭到破坏而付出的代价，以尽力实现区域在经济方面的均等化。

二、我国生态补偿转移支付制度存在的问题

生态补偿的转移支付制度实际上是中央政府及地方政府在目前生态环境日益严峻、各地生态效益不均状况下的集体大创造。但目前我国没有专门针对生态补偿转移支付制度的法律，因此现阶段生态补偿转移支付制度仍然存在一些问题。

(一)生态补偿纵向转移支付存在的问题

生态补偿纵向转移支付制度是指为解决生态系统和自然环境遭到破坏的问题，中央政府对重点生态区域以及地方政府的资金拨付。我国从2008年开始试点国家重点生态功能区的财政转移支付制度，试点范围包括青海三江源保护区、南水北调中线工程丹江口库区及上游、天然林保护区，共计230个县。2010年12月国务院发布《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，其附件里包含《国家重点生态功能区名录》，总计436个县级行政区，涉及国土面积3858797平方米。并于2011年颁布了《国家重点生态功能区转移支付办法》，明确将试点范围纳入其中，同时扩大了支付对象的范围，增加了对重点生态功能区的支付额度。 但是生态环境保护特殊支出是由中央出台的重大生态环境工程规划决定的，具有较大不确定性。针对的是列入《国家重点生态功能区名录》里的重点生态功能区才享有这样的待遇，除此名录以外的地区并不能依据以上文件获得国家的专项生态补偿资金。

自然资源开发区的专项补助也是国务院决定的，省级引导补助的依据是标准收支缺口，即只有在中央财政拨款不足以弥补该地区生态破坏和自然资源污染所造成损失的情况下，省级政府承担补充缺口差额的专项财政拨款[4]。我国生态功能脆弱的地区多存在于西部区域，除了由于生态环境本身的脆弱性，更多是因为经济状况比较落后，为发展经济以牺牲自然资源和环境作代价导致生态环境愈益恶化。而这些地区本身财政状况就令人堪忧，如果中央财政拨款尚未能弥补损失，省级政府是否仍能有资金拨付就更难确定。在我国，中央政府和地方政府在财政收入方面非常不均衡，地方财政在运行时也容易出现较大困难，地方政府事权不断增加，承担了本应该由中央政府承担的事权，导致地方政府事权大于财权，因而严重依赖中央对地方的转移支付，从而形成中央控制地方，地方政府保护生态环境的积极性不高的局面。并且中央的专项转移支付只能是解决环境外溢性遍及全国的生态问题，对于只涉及单独某一区域的生态问题则不在考虑范围之内。

(二)生态补偿横向转移支付存在的问题

生态补偿的横向转移支付制度主要是指各区域尤其是各地方政府之间为解决环境外溢问题进行的财政资金转移，即受益方向利益受损方直接进行的资金转移。它具有很多直观优点：支付环节少，有利于资金的及时足额到位；信息比较公开，有利于监督；有利于进行具体的项目绩效考核；支付方和接受方相对简单的关系，更容易对实施中的问题及时达成一致治理意见。目前我国有不少省份都对生态补偿横向转移支付进行尝试，其中也不乏生动的案例，比如浙江省、黑龙江省、江西省等省份。

尽管从理论上看，横向转移支付制度有着无可比拟的优越性，如透明度高、支付环节少等，但在实践中，这种方式并没有被广泛实行。究其原因，主要是因为地方政府缺乏横向转移支付的财力和动力，没有具体的监督管理机制和争端解决机制。在重视生态环境保护有益于生态恢复的同时，也在某种程度上制约了当地经济发展。各省份之间在如何补偿，以及补偿多少的问题上很难达成一致意见。生态补偿所涉资金数额较大，任何地方政府都不可能无缘无故地放弃自己已经得到的财政资金而拱手让与别的地方政府。

三、构建我国生态补偿财政转移支付制度的总体设计

(一)建立生态补偿纵向转移支付制度及相关配套机制

近几年来我国实际上形成了“费主税辅”的地方政府收入格局，这种情况表明越是下一级次的政府对费的依赖性越强，影响资源的有效合理配置，阻碍资源在不同地区间的合理流动，对跨区域的生态环境造成不利影响。 鉴于传统纵向转移支付对基本公共服务均等化越来越低效的表现，因此必须完善和改革其传统的理念和方式。

第一，明确重点生态功能区的界定标准。《国家重点生态功能区名录》中列举了我国重点生态功能区，对于界定标准，只是笼统地概括为“根据生态脆弱性和生态重要性两个重要指标，划定了25个国家级重点生态功能区。”建议可以从区域覆盖面积，影响人口数量，平均总产值，生态效益产值，以及人均GDP等方面进行细致分析，并且划分等级，按照等级高低实行阶梯式财政转移支付。

第二，建立以区域性组织为核心的中间扩散模式。区域性组织是一个包括中央政府、区域性组织、地方政府三方的理论模型，它打破了传统的省一级行政单位限制，这也是纵向转移制度改革的一个方向。区域性组织的引入相当于给地方政府间的博弈引入了必须合作的约束机制，确保了跨区域的基本公共服务的有效提供。 并且重点生态功能区多数都是涉及多个省份，区域性组织在了解生态功能区具体情况、制定符合其情况的联动机制上有优势。

第三，增加地方政府的财权，最大程度实现财权与事权的匹配。如前所述，我国在专项补助方面实行的是中央财政资金转移支付不足以弥补生态资源环境破坏的损失时，省级政府承担补足差额的制度，但是由于我国地方政府事权过大而财权过少，地方对保护生态环境进行的财政转移支付认识缺乏。因此必须改变财权与事权不符的状态，让地方政府拥有足以匹配事权的财权以运转财政资金，为进行生态补偿提供坚实的资金基础。

第四，完善配套的法律法规，规范纵向转移支付制度。生态补偿的财政转移支付制度没有很好地发挥其应有作用，有很大一部分原因在于没有配套的法律法规。而德国的基本法和财政平衡法，不但对转移支付的若干内容，如政府支出责任、收入支出、转移支付原则等均以法的形式加以规定，而且对均等化拨款的计算方法以及技术性比例也用法律的形式加以明确，这就使得转移支付制度更加公平、规范、透明。[5]我们可以把转移支付的相关内容以法律条文的方式确定下来，将转移支付制度写入《预算法》，将生态补偿的财政转移资金列入预算资金。

(二)建立生态补偿的横向转移支付制度

第一，生态补偿基金的使用必须公开透明。生态补偿的横向转移支付是省际间、区域间财政资金的流动，是受益方向受损方进行的财政资金补偿。因此，必须做到公开透明。在使用生态补偿资金时必须坚持“专款专用”原则，不能挪作他用。两地政府必须将此项资金的使用情况作为政府信息公开中的主动公开项目，同时编入财政预算，列出具体明细。具体的每一笔生态补偿资金如何使用，以及能否带来客观的社会效果和经济效益，都必须在政府的年度财政预算和财政决算报告中显示出来。制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息交流机制。

第二，相关利益方的配合和介入。在资金使用过程中，相关利益方财政部门必须配合和介入，参与资金分配和使用计划的制定和实行，以确保资金的确是用于生态环境的恢复和补偿。以流经安徽省和浙江省的新安江流域为例。新安江流域生态补偿是我国第一个跨流域生态补偿试点。2011年3月，财政部、环保部印发《关于启动实施新安江流域水环境补偿试点工作的函》。中央财政安排2亿元，浙江省安排1亿元专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理。根据奖优惩劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。安徽提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿；达到基本标准的，双方都不补偿。同时，明确补偿基金专项用于新安江流域水环境保护和水污染治理。

第三，确定监督检查部门。从我国实际出发，做出相关规定，比如确定国家发展与改革委员会、财政部以及环保部门为生态补偿横向转移支付的监督检查部门。环保部门主要是监督考核标准的制定，组织两省专业人员对水质进行监测以及认定。财政部门则主要是监督生态补偿资金在两政府间的流转，以及预算的制定、执行情况。进一步明确中央和地方各级政府的事权关系，明细财权关系。在国家层面，则要转变政绩考核指标，把生态环境的建设纳入到职位升迁的考察因素中，更加重视社会的全面、协调可持续发展，从而建立起更加有效的制度安排。

第四，签订生态补偿的资金转移支付协议。两省或者区域间在进行关于生态补偿的资金转移支付之前，就必须签订一份协议书，确定双方的权利义务，包括支付资金的对象、数额，支付的方式，支付的时间以及标准等，对方如果违反约定应该承担何种责任等。两地方政府都是同级政府，直接谈判协商，降低执行风险，有效制止逃避责任、权力寻租和腐败等问题。在出现因为转移支付时一方发生“违约行为”时，可以由监督检查部门开出一定的“罚单”。中央政府对双方协议内容进行备案，并监督双方协议内容的履行情况，尽可能避免单方违约行为。[6]建立严格的责任追究制度，在哪个环节出现问题，该由谁负责，如何负责，如何惩罚，负责执行机关以及监督执行的机关等等，都必须做出明确规定。

生态补偿的转移支付制度是一个具有强烈现实意义的课题，也是一个涉及面极广的课题，包括环境学、财政学、法学等学科知识。[7]它是以生态和经济协调发展为目标，通过中央和地方财政资金的转移，实现区域间基本公共服务水平均等化的一种制度设计。我国在借鉴外国优秀经验的基础上，更应该结合我国国情，构建以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，尊重和保护生态环境，充分考虑地区差异的生态补偿财政转移支付制度。

参考文献：

[1]安体富，任强.政府间财政转移支付与基本公共服务均等化[J].经济研究参考，2010(47).

[2]张春红.我国生态补偿横向转移支付动力研究和制度建构[D].南京财经大学，2010.

[3]侯成成，赵敏丽，李建豹，颜东海.生态补偿与区域发展关系研究的进展及展望[J].林业经济问题，2011(3).

[4]薛胜利，张雪乔，李夏冰.纵向转移支付制度改革的路径选择[J].中国财政，2011(2).

[5]徐莉萍，王雄武.生态预算模式在中国的价值实现研究[J].中国人口·资源与环境，2010(12).

[6]邓晓兰，黄显林，杨秀.积极探索建立生态补偿横向转移支付制度[J].经济纵横，2013(10).

[7]李峄.完善我国纵向转移支付制度研究[D].贵州财经大学，2012.

责任编辑 胡号寰E-mail:huhaohuan2@126.com

On the Construction of the Ecological Compensation and Transfer Payment System

Xu Qing

(LawSchool,AnhuiUniversity,Hefei230601)

Abstract：The ecological compensation as a legal system that can restrain resource depletion and ecological destruction,caused widespread concern,which is not unrelated to its unique design.Ecological compensation is mainly carried out through capital investment,but the source and operation of the funds is a top priority.In view of the existing problems of the current transfer payment,we put forward suggestions to improve the ecological compensation system in our country as soon as possible to establish and improve the payment system.

Key words：ecological compensation;transfer payment system;economic adjustment

作者简介：王银平(1981-)，女,河南方城人，讲师，硕士，主要从事认知语言学与英语教学研究。 第一张景(1976-)，女，福建晋江人，讲师，主要从事物流管理、供应链管理研究。

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究项目(2015-QN-494) 福建省大学生创新创业训练项目(P10425)

收稿日期：2015-10-09 2015-10-22

文献标识码：分类号：F812.45;X196A

文章编号：1673-1395 (2015)12-0031-03