白城市生态环境现状及生态补偿机制探讨

卢艳丽　王昱

【摘 要】白城市是吉林省生态环境破坏最严重的地区，生态安全问题十分严峻。本文在分析吉林省西部地区主要生态环境问题的基础上，探讨构建白城市生态补偿机制的保障体系。

【关键词】生态环境；生态补偿；白城市

1 白城市概况

白城市位于吉林省西北部，嫩江平原西部，科尔沁草原东部，地处吉林、黑龙江和内蒙古自治区三省（自治区）交界处，属温带大陆性季风气候。地势由西北向东南依次为低山、丘陵、平原，西南略有抬升。总面积2.6万平方公里，有汉、蒙、回等多个民族，总人口230万人。

但是，目前白城市生态问题的敏感性依然极高，生态安全问题依然严峻[1]。同时，白城市又是绝对的欠发达地区，境内的五个县区市中有通榆、镇赉、大安三个国定贫困县，洮南一个省级贫困县[2]。旅游资源丰富、经济与生态“双贫困”的现状，使得白城地区面临快速发展旅游经济，改变当地居民生活现状的迫切需要，同时还必须应对自然条件和生态环境的制约，承担起作为生态保护的责任。

2 白城市的主要生态环境问题

2.1 “三化”问题严重

白城市的生态环境恶化问题主要表现之一为“三化”——土壤沙化、盐碱化和草原退化。该区的三化问题存在已久，受到广泛的关注，是制约地区经济可持续发展的主要环境问题。

2.1.1 土壤盐碱化问题

白城市盐碱地主要分布在中部低平原地区，占该区盐碱地总面积的78.44%，特别是南部低平原，土壤盐碱化程度严重，并常与沙化在地理上相间分布。其中轻度盐碱化土地面积占29.8%，中度盐碱化土地面积占35.5%，重度盐碱化土地面积占34.7%。总体来说，吉林西部的土地盐碱化呈现出局部好转，总体恶化的趋势。

2.1.2 草原退化问题

目前，白城市草原超载量达50%，而退化面积已占可利用草原面积的42%，严重破坏了白城市生态环境系统的平衡，制约了白城市草原农业的可持续发展。2000年的调查数据显示，白城市土地碱化面积已达69%，碱斑达30%～50%，有40万hm2草地不能利用。目前，每年仍以1.85%的速度递增，产草量平均下降35%[3]。

2.1.3 土壤沙化问题

白城市的沙地主要分布在研究区西南部的通榆县等区域。虽然从整体看，15年间吉林西部的沙地均呈减少趋势，但从1996年起，沙地向吉林省中部推进的前沿地带都出现了沙地面积正增长的趋势。总体看来，该区“三化”问题依然处于恶化趋势，特别是草地退化和土壤盐碱化严重，沙化土地面积虽然大幅减少但局部地区形势依然不容乐观。虽然吉林西部的生态环境有逐渐好转的趋势，但由于“三化”土地的基数很大，治理工程必须长久的实施下去，才能从根本上改变吉林西部的生态环境问题。

2.2 湿地萎缩，水污染日趋严重

白城市水资源分布不平衡，境内的有些河流已成为季节河或干枯河，区内水库和湿地没有足够的水源补给，泡沼锐减，湿地面积逐渐萎缩，大量湿地变成干地。以向海为例，目前湿地面积仅相当于20世纪60年代的1/10，其水面仅为60年代的1/3，生态功能减退。

此外，随着工业、农业生产的发展及人口的不断增加，成倍增长的工业废水和城市生活污水的排放以及农田化肥和农药的面源污染，加剧了水资源的污染，不仅污染了地表水，也污染了地下水。由于工矿企业和生活污水7O%多没经过处理就直接排入水域，使大江大河36%的河段和80%的城市水域遭到污染，危及人畜安全[4]。

3 白城市生态补偿机制探讨

针对白城市的生态环境问题，有必要构建生态补偿机制以保障其可持续发展。白城市生态补偿机制的构建需要明确界定各利益相关群体，确定生态补偿的标准和补偿方式，制定实施有效的补偿保障体系等。

3.1 确立利益相关者

利益相关者分析是通过确定一个系统中的主要角色或相关方，评价他们在该系统中的相应经济利益或兴趣，以获取对系统的了解的一种方法和过程[5]。

按照利益相关群体在白城市生态补偿中的利益关系，以及他们对生态环境保护和补偿的影响程度，将其分为核心利益相关者、次利益相关者和边缘利益相关者三大类：核心利益相关者是直接受到生态补偿政策影响的群体，包括流域上游林（草）地农民、退耕还林（草）的农民、水源区的农民、输水口下游的农民和工业企业，以及流域下游的市民、渔民、自来水公司和污染企业。次要利益相关者是生态保护政策对其没有造成直接影响，但也与其密切相关的群体，主要指地方政府职能部门，包括林业局、农业局、水利局和环保局等政府职能部门，以及下游地区的农民。边缘利益相关者在生态补偿过程中没有直接的利益关系，起到宏观调控和宣传的作用，包括各级政府部门和环保等非政府组织，还包括白城市以外的其它受益部门和个人（“搭便车者”）。

合理的界定利益相关群体是建立生态补偿机制的基础，通过利益相关群体在生态补偿过程中的利益及其行为活动带来的影响（表1），来确定补偿主客体以及标准和额度。

3.2 补偿标准的确定

确定白城市生态补偿标准是整个生态补偿机制构建的难点，目前还没有公认的方法与准则。其补偿标准确立主要依据资源开发产生的生态、社会和经济效益的综合评估而定。然而，国内外的实践经验表明，寻求一个各个地区都接受的补偿标准是非常困难的，任何一种补偿标准都有一定的缺陷，要求在实际工作中综合考虑资源开发带来的经济、社会效益及环境影响，同时考虑支付者意愿和支付能力、机会成本等，最后通过博弈-协商确定补偿标准。

3.3 补偿方式选择

考虑到补偿的效果，可以分为输血式补偿和造血式补偿两种类型。输血式补偿方式的特点是被补偿方具有较大的灵活性，可以根据区域自身情况合理配置，其缺点是补偿资金可能转化为消费性支出或挪做他用，不能从机制上帮助受补偿方真正做到“保护生态致富”。造血式生态补偿是指政府或补偿者通过“项目支持”（包括发展能力援助、异地开发、对口支援等）、技术培训、人才引进的形式，加落后地区发展能力，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。理论上造血式生态补偿机制更利于白城市生态保护和可持续发展[5]，但实际操作时存在着许多问题，对于一个城市而言，不能仅仅采用一种补偿方式，而应结合资源开发利用活动的具体形式、补偿主体和补偿对象的特点等，同时考虑补偿的实施效果，把生态保护融入区域经济发展之中，从而真正达到生态补偿的目的。

3.4 构建生态补偿机制的保障体系

3.4.1 建立统一管理机构，构建部门协调机制

管理机构的建立是开展生态保护与补偿工作的根本保障。针对我国生态环境管理分别涉及林业、农业、环保、水利、国土等部门，往往存在多部门争夺利益，遇到困难或需要承担责任时相互推卸的局面。因此，应该明确各部门在生态补偿体系中的职责和任务，加强部门之间的协作。可以成立跨部门的“生态环境保护与修复”管理机构，负责全国生态脆弱地区生态环境补偿与修复的法规制定、治理实施、规划审批、监督检查等工作。

3.4.2 构建可持续发展的产业体系

政府应加大对白城市的援助与扶持。首先，实施必要的和适度的产业援助政策，这是发达国家通用的做法。可以建立一个国家生态脆弱地区产业结构协调专项基金，主要用于三个方面：一是，支持白城市工业升级；二是，支持发展新兴的替代产业；三是，用于下岗工人的再培训和再就业。其次，政府制定产业结构调整、城市转型与可持续发展的扶持政策，并从宏观上对白城市的产业政策、财政政策、投资政策、社保政策和城市政策等多方面给予综合指导，积极推动白城市的结构调整与转型。

3.4.3 完善立法，为白城市生态补偿提供法律依据

生态补偿目标的实现，不是制定单一政策就可以达到的，必须要有法律保障和配套政策支持。我家还没有专门的生态补偿法律法规，各地难以实行统一的标准和模式，不同地区、不同企业的操作模式千差万别。这一现状，客观上给环境管理带来了困难，还有待于加快立法进程，应尽快出台《生态补偿法》，从法律上明确生态补偿责任和各利益群体的义务，把环境指标列入官员考核范围，激励地方政府参与保护环境的积极性，加大环境保护、资源开采的执法力度。

3.4.4 构建反馈渠道与监督机制

国际组织和项目在构建利益激励机制和畅通的反馈渠道方面具有较成熟的管理程序和经验，在构建白城市生态补偿机制的反馈和激励机制上值得学习和借鉴。首先，应该建立财政生态补偿使用绩效考核评估制度，保证各项生态补偿资金专款专用，而且对各项财政生态补偿资金的补偿效果进行监测，以便及时地做出改进或调整，提高补偿的效率和效果；其次，需要引入公众参与机制[6]，由相关部门定期向社会公布资金的使用及环境保护和治理状况，接受人民群众监督，有利于生态补偿的合法化、合理化和民主化，减少生态补偿中的官僚主义和政府寻租现象。

3.4.5 政府补偿与市场补偿的有机结合

政府补偿机制是目前开展生态补偿最重要的形式，也是目前比较容易启动的补偿方式，现阶段我国生态补偿的驱动力来源于政府，政府财政是生态补偿最主要的资金来源。然而，单纯的政府行政措施费用高、经济上效率低，因而需要将市场机制引入到生态补偿领域，客观体现出资源的有偿使用，使生态资源资本化，并搭建资源使用权、排污权交易的有效平台，达到节约资源和保护环境的双赢效果，可以大大提高补偿的效率。因此，很有必要形成政府主导，注重市场手段和社会参与的生态补偿机制。充分发挥政府作用的同时，完善政府调控措施，以弥补市场调控的缺陷，注重诸如生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金、财政补贴制度、优惠信贷、国内外基金等市场手段。

【参考文献】

[1]曲芳艾.吉林省西部生态环境可持续发展问题探究[J].探索与争鸣，2008（11）：60-61.

[2]卢艳丽，丁四保.吉林省西部生态脆弱地区贫困问题研究[J].中国发展，2011，11（5）：77-82.

[3]刘松霖，宋威，赵宜婷.吉林省西部生态环境问题研究[J].中国环境管理，2009（6）：18-19.

[4]侯庆国.吉林省西部半干旱地区生态环境特征及其水资源合理开发利用[J].农业现代化.

[5]中国生态补偿机制与政策课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007：89.

[6]虞锡君.建立邻域水生态补偿机制的探讨[J].环境保护，2007（2）：61-62.

[责任编辑：杨玉洁]