阅读立法视野下的阅读推广长效机制建设研究

苑世芬 钱 军（南京邮电大学图书馆 江苏南京 210023）

阅读立法视野下的阅读推广长效机制建设研究

苑世芬 钱 军
（南京邮电大学图书馆 江苏南京 210023）

〔摘 要〕以立法保障阅读，建立阅读推广的长效机制在国外早有先例，主要途径包括：颁布专门的阅读法，修订现行法或颁布相关部门法来促进阅读。我国阅读立法已取得重大突破，全民阅读立法已纳入国家立法计划，但是民间对阅读立法仍然存在很深的误读，并且我国的法律体系尚不健全，阅读立法缺乏相应的支撑。建议我国国家立法与地方立法同步进行，建立阅读评估制度，并以儿童阅读立法为重点。

〔关键词〕阅读立法 阅读推广 长效机制

阅读，是个世界性话题，阅读对于国家与民族的重大意义，使其历来就受到各国的高度重视，我国当前出现的全民阅读率持续走低的现象也同样是世界主要发达国家曾经面临的重大难题。在应对这一难题上，近年我国学界掀起了阅读推广的研究热潮，根据学者彭年冬、贺卫国的统计，近十年来我国阅读推广的研究热点主要集中在阅读推广的意义、对策、新途径以及国外与国内发达地区阅读推广活动等几个方面[1]。但这些研究大多存在重复，并且以实证研究为主，阅读推广基本局限在报告、讲座、书目、书评等实体活动，活动方式也停留在节日式、运动式、嘉年华式等，对建立阅读推广的长效机制研究不够。如何建立阅读推广的长效机制、建立品牌阅读活动，形成固定的平台，长期定时开展活动，还需要深入的研究与论证。文章尝试从国外相关阅读立法与实践入手，探讨从国家立法角度如何建立阅读推广的长效机制。

1 国外立法确立阅读推广长效机制的主要途径

阅读对于提升国家文化实力、增强文化认同、建立核心价值、淳化社会风气所发挥的重要作用已被世界众多国家所认可，美国、英国、日本、德国、韩国、俄罗斯等文化强国都已将阅读推广视为国家战略，并以立法的方式加以推进，为建立阅读推广长效机制提供了有力的法律保障。

1.1 颁布专门法

日本和韩国都颁布过专门法来保障国民阅读活动的持续进行。

日本在2001颁布了《少年儿童读书活动推进法》，旨在促进儿童读书活动。该法全文虽然只有11条，但却涵盖了立法的基本理念、国家与各级政府的职责、事业主与保护人的义务等。该法对于日本建立阅读推广长效机制的重大意义在于：第一，以立法形式确立了推进儿童阅读的基本理念，即“为了使所有的儿童在所有的机会里与所有的场合能够自觉进行读书活动，必须积极促进完善相关环境”，基本理念的提出等于明确了建立阅读推广长效机制的指导思想。第二，以立法形式明确了国家与地方政府的职责，确立阅读推广长效机制的制度保障。该法的第3、4、7、8、9条明确要求国家要全面制定与实施有关促进儿童读书活动的措施，制定促进儿童读书活动的基本计划；地方政府应当根据本地区的实际情况，制定与实施有关促进儿童读书活动的措施和计划。除此之外，国家及地方政府，要致力于完善与学校、图书馆、民间团体及其他的相关机构之间的协作强化和其他必要的体制。这一系列的职责要求能够使阅读推广活动制度化、有序化、长效化。第三，以立法形式明确对儿童阅读活动的财政支持。在该法最后一条，明确提出了“国家以及地方政府，要努力采取必要的财政上措施及其他措施，以使有关促进儿童读书活动的政策得以实施”，以法律形式为儿童阅读活动提供了资金保障。

除日本外，韩国于2006年颁布了《阅读文化振兴法》，并于次年正式生效，该法的目的是为了“保障每位国民的阅读机会，以振兴国民阅读文化，提高国民文化素质，培养国民终身学习的习惯，在此基础上提高国家经济竞争力”[2]。该法的产生过程很特殊，与韩国的《图书馆法》有着密切的渊源，韩国的《图书馆法》颁布于1963年，此后分别于1987、1991、1994和2006年进行了四次重大的修订或直接制定新法，其中1994年的《图书馆及读书振兴法》就是《阅读文化振兴法》的前身，在2006年的修订过程中，将《图书馆及读书振兴法》一分为二，分别颁布了《图书馆法》与《阅读文化振兴法》[3]。这样，就以专门法的形式将促进读书活动制度化。

1.2 修订现行法

通过修订现行法的方式来实现阅读立法，将全民阅读推广活动法制化的典型代表是美国，近年我国学者提及较多的美国《阅读卓越法》（Reading Excellence Act，简称 REA）与《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind，简称NCLB）实际上都是对1965年颁布的《中小学教育法》（Elementary and Secondary Education Act of 1965，ESEA）的修订案。美国《中小学教育法》自颁布至今，每隔五、六年会修订一次，一直是规范美国基础教育的基本法律。

《阅读卓越法》于1998年由克林顿签署，主要修订了1965年《中小学教育法》中的第二部分，增加了阅读部分的内容，要求提高孩童阅读技巧及在幼年时期给予协助，让他们入学时就学会阅读；教导每个孩童在三年级结束前能阅读；此法案将支持以下三项主要活动：专业发展、校外家教、家庭读写能力。根据法案，教育部长经授权将具有竞争性的补助经费拨给州教育主管机关，所有的州均可申请，州教育主管机关必须将至少85% 的经费用在地方学区的阅读改进上，鼓励与社区组织、早期幼儿组织、成人教育计划、家庭读写组织、公共图书馆、大学院校及其它组织建立伙伴关系提供家庭读写服务，以改进阅读教学及孩童暨家庭的阅读成就。

目前最新版本的《中小学教育法》修订案即是2002年实施的《不让一个孩子掉队法》，该法案颁布之初被视为是美国希望的象征，其特点是设定了严格的阅读与数学考核标准，要求所有的学生在2013-2014年必须达到这一要求，法案要求学校每年都要对学生进行测试，对测试结果不达标的学校被要求对学生提供辅导或转校。该法案之所以被广泛认定为是有关阅读的立法，还有一个重要原因是该法案特别强调“通过把阅读放在首位来提高读写能力”，注重最初年级的阅读教育，规定如果州实施定位于幼儿园到二年级科学研究的综合阅读项目，那么在新的“阅读第一”（Reading First）项目下可以获得资助。对于学前儿童阅读，参加“阅读第一”项目的州将可能选择获得另一个项目的资助，即新的“早期阅读第一”（Early Reading First）项目，在学前教育包括先期教育中心（Head Start Centers）中，开展以研究为主的“阅读前方法”（Pre—reading Methods）的实验。

美国的阅读立法着手培养学生的阅读能力，将学生的阅读水平纳入基础教育的考核范畴，将阅读视为教育改革的基石，是目前世界范围内立法层级最高的阅读立法。

1.3 颁布相关部门法

在一些国家颁布的相关部门法中，也包含有助于阅读推广活动的条款，可以作为建立阅读推广长效机制的援引条款。例如日本于2005年通过的《文字印刷文化振兴法》，明确国家与地方自治体要增建公立图书馆，充实学校图书馆馆藏，设定读书周，构筑全民读书氛围。韩国的《出版文化产业振兴法》（2007）、《印刷文化产业振兴法》（2007）、《杂志等定期出版物振兴法》（2008）等通过规范出版、印刷等文化产业，达到提高国民文化生活水平的目的。

2 国外阅读法规的实施成效

上述各国阅读法规的出台并非是无缘由的横空出世，作为文化强国，美日韩的国民阅读同样受到新媒介阅读的冲击，在倡导国民阅读方面，这些国家都是政府、教育、文化、图书馆界共同努力加以推进，而阅读立法则是以国家意志的形式将长期坚持的阅读活动加以稳固。

日本自20世纪70、80年代以来，在电视、游戏机及互联网的相继冲击和繁重的课业压力下，日本的儿童渐渐远离读书。意识到这一问题的日本，开始了从政府到教育家、老师、家长和作家们全方位拯救与复兴儿童阅读的活动。《儿童读书活动推进法》就是在这样的大背景下出台。根据该法，政府每年投入650亿日元（约合40亿元人民币）给学校购买图书，用以改善读书坏境[4]。该法将每年的4月23日定为“儿童读书日”，法规实施后，国家定期制定并公布“推进儿童读书活动计划”，地方政府也相应制定并公布地方性的“推进儿童读书活动的政策计划”，文部科学省每年都对地方政府落实情况进行监督考核。日本各地的公共图书馆也在读书日前后举办各类与儿童读书有关的活动，比如举办儿童读书、绘画交流会、戏剧表演和图书展示会等[5]。在这种以政府为主导的阅读推广法定化的制度保障下，日本的图书馆数量由2008年的3165家上升至2011年的3274家，设有少儿阅览室的图书馆数量由2008年的1938家上升至2011年的2059家。少儿借书量也有2007年的1亿3420万册上升至1亿7956万册[6]。

美国《不让一个孩子掉队法》的出台同样出于国民阅读危机的背景下。在2004年出版的一份调查报告《危机中的阅读：美国文学阅读调查》表明：美国人有重视阅读的传统，然而从1982 到2002 的二十年间，无论是从阅读人口总数、性别，还是从受教育程度以及种族上看，各个群体的阅读率都呈明显的下降趋势，而18-24 岁的阅读群体则下降得最为明显。《不让一个孩子掉队法》在这样的背景下出台，曾被视为美国希望的象征，此法案旨在提高学生的语言水平及阅读能力，对促进美国的中小学教育起到了积极的作用。

该法出台后，被称为美国“国家成绩单”的国家教育进展评估（NAEP）针对该法案的要求，将核心测试限定为阅读与数学，用于衡量全国、各州的教育进展，在2007 年报告里指出，在全国选取35万多名有代表性的四年级和八年级学生，以他们为样本进行阅读评估。评估结果显示， 被测试的四年级和八年级的学生，无论白种人、黑种人还是西班牙裔学生在阅读方面都取得了进步， 尤其是阅读能力较差的学生进步明显[7]。

国际阅读素养进展研究（PIRLS）在2011年4-6月，对美国12726名学生和370所学校进行了PIRLS测评，美国学生在2011年总的平均分是556分，优于其他40个国家与地区，比2001年的平均分高出14分，美国学生的阅读能力有了长足的进步[8]。

3 我国相关阅读立法的现状

3.1 我国阅读立法取得重大突破

近年来，我国国民阅读率持续走低，倡导全民阅读于是得到党和政府、图书馆界、出版界、教育界、媒体与宣传界等的高度重视，2012年，十八大首次将“全民阅读”列入到党的工作报告中。2013年全国两会期间，115位政协委员联名签署了《关于制定实施国家全民阅读战略的提案》，建议政府立法保障阅读、设立专门机构推动阅读，引起媒体和社会各界的广泛关注。同年8月，新闻出版广电总局称，全民阅读立法已列入2013年国家立法工作计划，之后，江苏、广东、湖北等省也先后启动此项立法。2014年6月23日，深圳市开全国之先，率先在市政府法制办门户网公布了《深圳经济特区全民阅读促进条例（征求意见稿）》，（以下简称《条例》）向社会公开征求意见[9]。

作为国内首个阅读法规，《条例》草案共十章六十一条，为了解决实际问题，加强法律的可操作性，结合深圳全民阅读工作的实际情况，确立了十大制度设计，来切实推动全民阅读长效机制建立。其中“法定阅读活动制度”将每年11月为深圳读书月，把它确定为全民阅读的法定活动，规定了活动的运作模式、机制、场次及媒体的责任。“阅读推广制度”设计了公共机构阅读推广部门的设立，设计了阅读推广人制度的系列内容，包括定位、培训、资格、使用、权利等，还设计了阅读推广志愿者、阅读推广平台建设、阅读推广典型等。“未成年人阅读指导服务制度”规定由全民阅读委员会制定未成年人阅读规划及年度计划，分阶段有计划地培养未成年人阅读习惯和阅读能力；设立未成年人读书日；市级公共图书馆设立市未成年人阅读指导推广中心，区级公共图书馆设立分中心；还规定各级公共图书馆设置未成年人服务专区和资源配置，规定各级未成年人教育机构的职责。

深圳市的全民阅读一直走在全国前列，阅读理念较为先进，阅读设施较为完备，通过多年的创新实践积累了丰富的经验，《条例》的目标定位于通过法律制度设计来促进全市的全民阅读，保障市民的阅读权利，实现阅读的常态化。

3.2 民间对阅读立法存在误读

虽然阅读立法的战略意义得到了国家层面的认同，立法实践也取得了突破，但是在民间，民众对阅读立法的必要性、法律性质、立法成本、法律实效等都存在深度疑虑，甚至存在不少误读，认为“阅读”是公民的私权利，政府不应以立法来干涉公民的阅读自由，甚至有观点调侃，认为“阅读”就像呼吸、吃饭一样自然，国家是不是也要立法干涉呼吸和吃饭。这些疑虑与误解都是阅读立法无法回避的阻力，为了消除民众对于阅读立法的疑虑与误解，《条例》中专设条文对立法中涉及的“促进全民阅读”、“阅读权利”两个用语进行了法律解释。

《条例》第二条“本条例所称的促进全民阅读，是指政府、企事业单位、社会组织等为市民提供阅读保障、改善阅读环境、实现阅读平等而实施的措施及服务”。

《条例》第三条：“本条例所称阅读权利是指：（一）市民使用公共阅读设施、资源和设备的权利；（二）市民组织、参与公共阅读活动的权利；（三）市民从事阅读研究、创作的权利；（四）市民的阅读成果依法受到保护的权利。”

在同时公布的立法说明中也特别提出：本《条例》“全民阅读”的制度设计主要是针对政府、企事业、社会组织而实施的全民阅读行为措施的约束和规范，与市民个人的阅读私权没有关系。立法出发点不是对市民的阅读权利和自由的约束，而是为市民阅读权利的实现提供更好的法律制度保障。立法的重点不是约束市民个体，重点在于规范和约束政府及相关机构的权力、责任和义务。

3.3 我国的法律体系尚不健全，阅读立法缺乏相应的支撑

推动全民阅读，建立阅读推广长效机制，仅仅依靠阅读立法是远远不够的，还需要健全的法律体系作为支撑。纵观美国、韩国与日本，美国的阅读立法是以《中小学教育法》为基础，能够直接以中小学教育改革的力度获得实施。日本除了《少年儿童读书活动推进法》，还有《文字印刷文化振兴法》、《图书馆法》、《学校图书馆法》，韩国在《阅读文化振兴法》之外，也同样有《图书馆法》及一系列的文化振兴法出台，用以规范文化产业市场，保障国民的文化生活水平。

我国的法律体系还很不健全，既没有基本法，也没有《图书馆法》、《出版法》等部门法，虽然目前阅读立法跨出了具有历史意义的一步，但是无论在立法表述上，还是在具体实施过程中，都存在孤立无援、缺乏相应支撑的弊端。例如，《条例》中也提到“阅读资源保障制度”，规定市、区政府要保障图书馆文献资源建设，但是对于“市民创作、发表、出版其阅读成果，市属出版发行机构出版、发行、推介本土作者或本土题材的各类出版物，企业采用新技术、新标准生产绿色、低碳的阅读产品”等要求，只能采用“鼓励”字样，就是因为我国还没有相应的《出版法》来规范出版市场，而各类图书馆的文献资源保障实际上更适合由专门的《图书馆法》来规制。

4 国外阅读立法对我国建立阅读推广长效机制的启示

以阅读立法的方式来促进阅读推广长效机制的建立，其战略意义已毋庸置疑，如何实现立法的实效性，避免阅读法规最终流于形式，是十分关键的问题。阅读立法的反对者，北大教授陈平原就认为：法律变得弹性那么大，那法律的功用反而会丧失。当法律处在鼓励阶段或作为一种鼓励的表达方式，其实是有问题的。这样法律的尊严和执行力度会受限制[10]。鉴于我国法律体系的现状，在推进阅读立法的进程中，有必要借鉴国外阅读立法的有关经验。

4.1 正视区域差别，国家立法与地方立法可以同步进行

根据立法的规律和法律本身的特点，立法应遵循两个原则[11]：其一，立法条件不成熟的领域不立法；其二，立法进程先易后难。由于我国各个地区经济社会文化发展水平严重不平衡，阅读活动的开展与阅读资源的保障利用能力差距甚大，在研究创制全国统一的阅读促进法的同时，可以同步开展地方立法，在有条件的、经济文化发达地区率先进行地方性阅读立法是一个可行的现实选择。

区域发展水平的差异是现实的客观存在，国家与地方立法同步进行，既符合《立法法》的规定，也符合我国各地区的实际情况，同时也是国外阅读立法的宝贵经验。

曾被誉为美国希望的象征的《不让一个孩子掉队法》（NCLB），由于其制定了过于严格的统一化规范与标准测试，导致在实施过程中无法顾及各州的差异，实施十年来，NCLB的规定在某种程度上已经成为美国各州和地方进行教育改革的障碍，为了扭转该法案实施的这一尴尬局面，释放各州的教育活力，美国政府于2011年出台了正视各州差异化的NCLB州弃权政策（NCLB Waivers），允许各州请求免除NCLB束缚性的规定[12]。申请豁免的各州在学生的阅读与数学水平没有达到NCLB的业绩标准时，不会再受到惩罚，但这必须遵循一定的原则，即为所有学生建立“升学和就业准备”标准，各州至少在数学、阅读，或者语言艺术方面，制定升学和就业标准。

国家统一立法要顾及到地方的区域差别，这是美国NCLB法案实施十年来获得的教训，事实上，美国的部分州也出台过阅读保障的相关法案，用以提升青少年的阅读。在今年4月份，爱荷华州刚刚签署了一份法案，首次将“阅读障碍”写入州法律，并提供教师支持，使他们能够更好地评估学生的学习能力，适时进行必要的干预[13]。

事实上，我国阅读立法也正处于国家与地方同步进行的阶段，国家层面的阅读立法需要兼顾各地区经济文化发展水平的差异，以保障公民的基本阅读权利，而经济文化发展水平领先全国的各省或市，其长期以来运行成熟的、特色鲜明的阅读保障、阅读推广等活动则可以通过地方阅读立法的方式实现长效化，并以法制化的方式得到推进与提升。深圳市之所以在阅读立法上能够开全国之先，正是得益于其多年的积累。“连续举办14届读书月、拥有200台自助图书馆、628家基层图书馆、连续23年人均购书量居全国大中城市之首，构筑了公共文化服务体系的阅读硬件。”[14]

4.2 建立阅读评估制度

以立法来巩固阅读推广成果，进一步保障全民阅读权利，需要建立相应的阅读评估制度，以检验法律实施的效果。《条例》就提出了建立全民阅读评估研究机制，推动组织全民阅读评估，开展全民阅读研究，发布全民阅读指数，推动阅读文化交流。除此之外，还要求针对未成年人开展未成年人阅读能力测评，这也被外界誉为《条例》的亮点之一。

美国的《不让一个孩子掉队法》（NCLB）实施中，要求每年度都要对学生的阅读与数学进行能力测试，并依据测试的结果判定学校与教师的成果，甚至是年度的财政拨款，都是依据评估效果确定。虽然实施十年来，该法案被认定过于严苛，脱离了各州的实际，但是，需要修订的是评估的标准，评估制度本身的价值是不容忽视的，正是因为评估制度的存在，才最终获得判定该法案成功与否的科学依据。

4.3 阅读立法的重点是儿童阅读

阅读立法赋予政府为社会公众提供更多、更好的公共文化服务，但是，阅读习惯的培养、阅读兴趣的激发需要从小抓起。事实上，成人的阅读习惯很难改变，阅读习惯必须从小培养，而学校教育是培养孩子阅读习惯和阅读能力的重要途径。美国与日本的阅读立法也都是重点针对少年儿童，特别是美国，直接是以教育基本法的方式来提升低年级儿童的阅读，所以法律具有极强的执行力。

在我国，目前国家与地方启动的阅读立法都是采用单行法的方式，对各级学校开展学生阅读也提出了相应的要求，但是在应试教育仍处于主导地位的大背景下，想要培养学生的课外阅读习惯，道路无疑是极其艰难的。《条例》中第九条规定了教育行政部门的职责，要求市教育行政部门主管全市教育系统的全民阅读工作，负责指导学校及幼儿园履行全民阅读职责，对学校组织全民阅读工作绩效考评，督促学校开展学生阅读能力测评，推动系统内阅读设施向市民开放等。并在第十章法律责任中，规定了教育机构未能履行职责的行政责任。

《条例》中对教育机构与教育行政部门的职责规定，在一定程度上保障了学校教育中的阅读活动，而终身阅读习惯的养成、使阅读成为生活的组成部分，仅仅依靠法律是远远不够的，家庭、学校、社会全方位的阅读氛围的熏陶，才是对儿童最好的阅读教育。

（来稿时间：2015年3月）

参考文献：

1.彭年冬，贺卫国.我国阅读推广研究述评.图书馆工作与研究，2014（3）：93-97

2.郝振省，陈威.中国阅读：全民阅读蓝皮书（第2卷）.北京：中国书籍出版社，2011：456

3.李炳穆.韩国图书馆法.太贤淑，译.图书情报工作，2008（6）：6-21

4.日本儿童文学新时代.[2014-12-18]. http://book.sina.com. cn/ news/v/2014-06-18/1414642546.shtml

5.日本：“世界读书日”活动促儿童读书.[2014-12-18]. http://news.xinhuanet.com/city/2012-04/24/c_123026866.htm

6.霍晓伟.日本少儿阅读推广的多元化合作机制研究.图书情报工作，2013（12）：176-179

7.王翠萍. 国外阅读活动现状及启示.图书馆学研究，2009（9）：77-80

8.罗丹.美国小学生阅读素养的进展以及对我国的启示.现代中小学教育，2014（7）：123-126

9.公开征求《深圳经济特区全民阅读促进条例（征求意见稿）》意见的通告. [2014-07-03]. http://fzj.sz.gov.cn:8080/cms/ templates/fzb/fzbDetails.action?siteName=fzb&pageId=4749

10.春城晚报.不读书也将违法了吗?. [2014-07-06]. http:// news.gmw.cn/newspaper/2013-08/25/content_2011411.htm

11.程雁雷，宋宏.文化体制改革情境下的文化产业立法构想.学术界，2012（2）：16-28

12.闫双,薛国凤.美国《不让一个孩子掉队法》州弃权政策探析.基础教育，2014（6）：39-42

13.Early literacy bill defines dyslexia for 1st time.[2014-09-05].http://www.deseretnews.com/article/765651760/Early-literacybill-defines-dyslexia-for-1st-time.html

14.深圳各界谈阅读立法，望有具体措施保障阅读鼓励创作 .[2014-09-05]. http://www.sznews.com/news/content/2014-07/03 /content_9750074_3.htm

〔分类号〕G250

〔作者简介〕苑世芬（1978- ），女，硕士，南京邮电大学图书馆副研究馆员，研究方向：阅读推广；钱军（1968- ），男，博士，南京邮电大学图书馆馆长，研究馆员，研究方向：阅读学。

Research on the Long-Term Mechanism of Reading Promotion from the Perspective of Reading Legislation

Yuan Shifen Qian Jun
( Library of Nanjing University of Posts and Telecommunications )

〔Abstract 〕There are precedents in foreign country to protect the reading by legislation. The main routes include: promulgate the special reading law, amend the existing law or promulgate the relevant department-law to promote the reading. The reading legislation has been a major breakthrough in our country, but there are still deep misreading on reading legislative in the folk. In our country, culture legal system is not perfect, and The reading legislation lacks the corresponding support system. Suggest the national legislation and the local legislation can carry out simultaneously, establish the reading evaluation system, and legislation to focus on children’s reading.

〔Keyw ords 〕Reading legislation Reading promotion Long-term mechanism