试论税收征管模式的科学设计与改革创新

吴润元

税收征管是税务管理工作的核心，也是社会管理的重要组成部分。现代管理理论认为，现代管理是把管理科学、行为科学及电子计算机技术结合起来综合应用，进行全面、系统管理的一套理论和方法。2012年7月26日至27日，在安徽召开的全国税务系统深化税收征管改革工作会议上，国家税务总局提出了进一步深化税收征管改革的总体要求，即围绕“服务科学发展、共建和谐税收”的工作主题，“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系”。改革的目标是“提高税法遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本”。与以往税收征管改革方案的不同之处：在于新一轮税收征管改革蕴含现代管理理论原理，并且在系统工程层面对改革工作进行了总体规划，全面描绘了税收征管改革的蓝图。如何实现这一蓝图，可以说是任重而道远。本文试图从三个方面作个粗浅的解读。

一、税收征管模式必须与改革目标相统一

税务管理属于公共管理的范畴。税收征管改革是以税收征管体系整体为对象进行的系统、全面的改革，包括以税收征管体系各构成要素为对象的单项改革，即税收征管人事制度改革、税收征管手段的改革、税收征管组织机构的改革、税收征管技术的改革、税收征管理念的变革以及税收征管法律制度建设方面的改革等，还包括以税收征管体系结构形式为内容的改革，即对税收征管体制的改革、对税收征管模式的改革、对税收征管程序的改革等。

在税收征管的实践中，税收征管模式的设计是税收征收管理的核心环节，明确了征管改革的方向，设计好了征管模式，其他配套制度和措施就找到了着力点，征管模式的运行就有了可靠的保证。

随着社会的发展、科技应用水平的提高，一些旧的问题、新的要求都会成为推动改革的动力或倒逼改革的因素。一个比较普遍的现象是，在不同时期和不同领域，社会管理过程中所发生的矛盾的焦点都普遍集中在管理模式上。因此，不同的管理模式就会带来不同的管理结果，顺潮流者昌、逆潮流者亡。税收管理模式也是如此，不同的税收管理模式，就会带来不同的管理结果，税收征管模式改革是实现各项目标的基础，也是征管体系其他要素改革的保障。二十多年来，税收征管改革经过多次反复，走了不少弯路。在一些时期，虽然也设计了一些比较好的征管模式，但由于环境条件不匹配，模式运行达不到目标要求。可以说，这么多年来，在税收征管职能分离与统合之间的反复改革实践，仍然达不到预期目标。一方面，为了达到内部监督和专业化管理的要求，实行了划分事务管理的办法，推行各种分离模式。然而，由于我国地域辽阔、区域经济和文化发展不平衡，税务人员对新模式适应程度不高，加上信息采集的不科学、信息共享程度低、纳税服务平台落后等原因，所造成的职责分离的后果就是工作脱节，出现责任不清、“疏于管理、淡化责任”现象。另一方面，为了节约成本，避免工作脱节，解决纳税人多头联系问题，又采取分片管理、各税统管的办法，结果又出现服务水平低、监控困难、地盘意识盛行等现象，甚至出现腐败现象。笔者认为，新一轮的税收征管改革必须从如下几方面入手：

（一）建立科学的纳税服务体系

纳税服务体系可分为实体化的服务体系包括提供办理纳税事项的各类办税场所、电子办税平台和围绕这些平台所需配套的人员、制度、服务流程，以及以税收宣传、税收法律服务为主要内容的广义的纳税服务平台。

1.建设科学的实体化纳税服务平台建设是首要任务

在税收服务体系中，实体化的纳税服务平台是最重要的组成部分，因为纳税人在办理税务事项时，往往首先考虑的是需要提供什么资料、在哪里办税、如何才能办得方便快捷。因此，没有一系列既完整科学又方便快捷的纳税平台，做好纳税服务工作就是一句空话。

目前，广西地税系统都建设了大量的以办税服务厅为主要办税平台的实体性服务场所，以及以互联网为依托的办税平台。近年来，这些办税的实体平台和电子平台都给纳税人带来了很多便利，与以前相比缩短了不少“相对纳税时间”，但由于税务部门内部岗位职能和工作流程还没有进行更进一步改革，只是就传统工序在某个环节所耗时间的节省，始终无法改变因管理员制度所带来的办事找“保姆”、过程不透明的现象。纳税服务的质量和水平仍然达不到要求，税务人员的工作仍得不到有效的监督。

2.调整岗位职责优化服务流程

要取消现行的综合管理员制度，建立具有专业管理特征的岗责体系。一是将原由管理员直接受理的税务事项改为首先通过办税服务厅窗口（或互联网平台）受理登记录入，然后通过内部信息管理系统分配到责任岗位进行审核、批复，最后通过受理窗口原路返回到纳税人，现代信息技术已为这一模式提供了技术支撑；二是下放权力，充分受权窗口岗位，能在窗口办理的事项尽可能在窗口办理完毕；三是对纳税人所有需要办理的事项都必须通过计算机办理，在办理所有涉税事项过程中实现数据的录入，提高对办理涉税事项过程的监督力度，同时也提高了涉税数据的完整性和共享性。

（二）建立“统一分析，分类应对”的风险管理流程

新一轮的税收征管改革，应以专业管理为重要突破口，对不同类别纳税人按照纳税服务、风险分析、纳税评估、税务稽查等涉税事项实行管理，按照“一般风险一般管理，较高风险重点管理”的原则，管理重心由全面防范向重点监控转变。通过推行专业化管理，探索科学分类税源，实施税收风险分析监控，加强纳税评估工作，实行分级分事项的税源管理模式，以更好、更准的查找发现税收流失风险点。通过调整职能，优化税收征管业务流程，探索建立较为科学和专业化税源管理运行机制，解决部门职责交叉，理顺明晰税源管理职责，减轻基层和纳税人负担，优化纳税服务。特别是金税三期工程实施以后，所有涉税信息都得到了完整及时的采集，为后台通过数据挖掘技术进行信息比对，分析排查风险提供了保障。

（三）整合机构和重置职能

按照同一件事由一个部门负责的原则，理顺各级税务机关内部职责关系，提高行政效能，优化纳税服务。通过职能调整，对外减少不必要的审批事项、简化办税程序，在涉税事项归集由办税服务厅前台受理后，其他职责机构不能直接受理纳税人的资料，从机制上解决纳税人办理纳税事项多头找、多次跑的问题，提升纳税服务质效。对内通过落实风险管理要求，适当提升税收风险分析监控、纳税评估等复杂事项的管理层级，将税源管理职责在不同层级、不同部门、不同岗位之间进行科学分解、合理分工，实施分级管理，逐步使各级地税机关都成为税收风险管理的实体。

1.合理设置税源管理机构。

各地可根据经济发展情况，区分城乡差异，合理确定重点税源规模的标准和重点行业的范围，有针对性地采取分规模、行业、类型或者适当组合的管理方式，将现行按照划片管户设立的分局（所），调整为按规模、行业、类型管理或适当组合管理的税源管理机构，对税源进行专业化管理。

2.设置税收风险管理专业部门或团队。

省（自治区）、市、县（区）三级税务机关分别设立税收风险分析监控机构，负责本级机关的税收风险分析识别和风险任务推送。在税源管理分局设立纳税评估部门，或组建跨层级、跨部门的纳税评估团队，负责纳税评估工作实施。

3.创新税收事务管理员制度。

根据分类管事、分级负责、因事设岗、分工协作的原则，将税源管理事项分为基础管理和风险管理两类，基础管理类事项主要包括户籍管理、发票管理、调查执行等；风险管理类事项主要包括分析监控和纳税评估。不同税收管理员负责不同税收管理事项，改变税收管理员“分户到人，各事统管”的管理方式，税收事务管理员从负责某户的所有事项，转变为负责某类具体事务。基础管理类可设置户籍管理、发票管理、调查执行等岗位；风险管理类事项可设置分析监控和纳税评估岗位。

二、提高信息化水平是建立现代税收征管体系的关键

笔者认为，信息化不仅是现代税收征管的一个依托，也是整个税收征管体系的主导力量。用一个不很恰当的比喻来类比，如果说十九世纪中后期工业化时代，泰勒等西方管理者依靠机器和严格的工作流程提高生产效率，那么，对仍处于社会主义初级阶段的社会管理部门特别是税务部门来说，现代税收征管在很大程度上必须依靠计算机来提高税收征管的工作效率。因此，要实现税收征管改革的目标，必须在信息化建设上多下功夫。

（一）应用系统的科学设计是基础

其实，按照当今中国的信息技术水平，特别是成熟的数据仓库和数据挖掘技术，应用于税收管理乃至社会管理已是绰绰有余。问题是多年以来税务系统在信息化建设方面，由于各级领导层对信息化建设原理和规律掌握不多，加上市场经济因素、先入为主的惰性等因素影响，未能统筹规划好发展蓝图，以至走了很多弯路，造成很大的浪费。在科技推动管理的思想指导下，笔者认为，重点应在纳税申报服务平台的建立、涉税信息采集和考核、数据挖掘监管、税务稽查系统设计等方面要实现新的突破。

（二）信息共享是关键

信息共享首先是税务系统包括国、地税系统的信息共享；其次，与之相关的部门也应逐步实现信息共享。由于社会各部门划分了专业管理和专业服务，纳税人的很多有利于税收管理的信息分布在不同的领域，如果能够实现社会信息共享，税务部门对纳税人的税务情况就能得到全面了解。这样，纳税风险监控才有保障，特别是企业财务管理软件预留税务稽查线索，实现与税务管理软件的对接是解决对纳税人纳税风险监控的重要手段。

（三）提高员工现代信息管理理念是保障

有了科学的信息管理系统，如果税务员工的管理水平跟不上，也无法达到改革的目标，特别是在信息采集这一关键环节上，信息质量决定了整个管理的质量。因此，在设计信息系统时必须杜绝工作中的可选择余地，明确信息的唯一性，提高工作人员采集数据缺失的实时反应性，实现实时纠错。

三、全面提高员工现代管理理论水平

现代管理理论是近代以来所有管理理论的综合，是一个知识体系和学科群，它的基本目标就是要在不断变化的现代社会面前，建立起一个充满创造活力的自适应系统。要使这一系统能够得到持续地高效率地输出，不仅要求要有现代化的管理思想和管理组织，而且还要求有现代化的管理方法和手段来构成现代管理科学。

税收征管改革的根本目的，在于通过改革实现从过去计划经济体制下建构的税收征管体系向适应社会主义现代化建设需要的现代税收征管体系转变，最终实现税收征管体系的现代化，即建立适应社会主义现代化建设整体要求的现代税收征管体系。

新一轮税收征管改革就是运用现代管理理论结合税收征管工作特点建立起来的一个专业管理体系，不但在税务机关如何管理税务人员的行为、如何规范以及信息化建设等方面都进行了详细的表述。要正确领会改革精神，并在实践中统筹协调各个项目的关系，税务人员必须对现代管理理论的基本原理有一个深入的了解。然而，在税务系统的各级干部中，掌握或了解现代管理知识的人不是很多。长期以来，在各级党委和政府职能部门的行政文件或规章制度中，也曾零星地提出过具有现代管理原理的要求，但大多仍缺乏系统性，比如对干部队伍建设，很少通过业务成果评定、日常业务水平测试、连贯性的干部跟踪管理等来评价干部的素质，能干事的干部未能尽力发掘。比如党风廉政建设，平时开展的各项活动过于“专业”，与税收业务结合得不够紧密，很少考虑如何通过设计科学的税收征管模式进行管理，堵塞漏洞，达到廉洁从政的要求。特别是在信息化建设方面，技术与业务的结合是最不理想的。被管理对象对各项工作的目的、战略意图、系统原理、它们之间的有机联系、如何统筹安排等在基层税务机关是极少深入研究和系统理解的，大多数情况下只是见机行事或头痛医头、脚痛医脚。一谈到廉政建设，就是列出若干条禁令、警示教育；一谈到信息化建设就是请外包公司去闭门造车等等。因此，税务干部特别是领导干部，必须补上系统管理这一课。