十八届三中全会以来社会治理研究综述

2015-02-12张利涛

沿海企业与科技 2015年5期

张利涛

2004年9月，中共十六届四中全会首次正式提出“社会管理创新”这一概念，并强调要积极推进建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2013年11月，中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制”。与社会管理相比，社会治理具有四大基本特征，即强调“过程”，倡导“调和”，兼顾“多元”，注重“互动”[1]。十八届三中全会以来，国内学界众多学者纷纷投入到对社会治理的研究之中，从不同的视角对社会治理进行了深入的研究，并涌现出许多有价值的成果。

一、关于社会治理理念的研究

学界围绕“打造一个什么样的政府”这个主题展开对社会治理理念的研究，研究方向主要集中在三个方面，即“善治政府”、“法治政府”和“服务型政府”建设，但是，无论是打造“法治政府”还是“服务型政府”，其本质都是在追求“善治”的理念；“善治”是中共执政的价值追求。杨春福（2014）认为，中国特色社会主义建设的终极目的就是为了维护人民的尊严和幸福生活，从而实现人的自由全面发展。只有在善治的执政理念下，人民的尊严与人道才能得以尊重与维护。善治追求的是对所有人的权利的保护，尤其突出强调对弱势、贫困群体利益的关注，并对其合法权益加以优先保障。政府与公民对公共生活的合作管理是善治的本质特征，它是国家与公民社会的新型关系，是两者关系的最佳状态[2]。王利明（2015）在论及善治和法治的关系时指出，善治是法治的目标，法治是实现善治的保障。同时，他指出良法是实现法治的前提和基础。良法不仅反映国情、社情、民情，而且也反映人民群众的意志和利益要求，反映整个社会对公平、正义的价值追求，符合人类社会历史的发展规律。推进全面依法治国，必须首先以良法推进善治[3]。俞可平（2014）在谈到法治和善治的辩证关系时指出，法治贯穿于善治的始终，没有基本的法律规范和制度机制，善治要素的性质都可能会发生改变，危害公共社会治理，甚至导致恶政和劣治，最终危害公共的利益。俞可平认为，法治是善治的前提，没有法治的保障，善治也就无从谈起[4]。

二、关于社会治理主体的研究

狄增如、樊瑛（2015）认为，建立新型的多元主体合作共治的社会治理结构，不仅要从宏观层次上研究政府、组织和公民，国家、市场和社会之间的关系，而且要从微观上把握多元主体的行为及其相互关系[5]。乔智（2015）认为，社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人，通过有效的合作关系，依照一定的规则对社会事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程[6]。张康之（2014）认为，社会多元化正逐渐成为时代的新特征，政府单一治理主体的时代已经式微，非政府组织以及其他社会自治力量逐渐成长起来，并逐渐成为社会治理的主要力量；政府应正视这一现实，并在现代化社会治理过程中对自身的角色准确定位[7]。王美文（2009）认为，打破传统政府一元化的社会治理，建立以政府为主导，社会各部门、各群体广泛参与的社会共同治理是构建社会主义和谐社会的根本途径[8]。杨东（2014）在论及中国近代社会治理主体嬗变时指出，中国社会治理与基层权力的参与主体先后经历了从“地方权绅——工农群众——参议员——人民代表”的嬗变轨迹[9]。政府不再是社会治理的唯一主体，而是“多元”社会治理主体中的“一元”，政府这一特殊的社会治理主体承担着协调其他多元治理主体形成治理合力的重要任务。

三、关于社会治理职能的研究

李德新（2014）认为，政府改革是实现社会治理现代化的关键，若要实现社会治理现代化，必须加快政府职能转变的进程，准确定位政府在社会治理过程中应扮演的角色[10]。赵光勇（2015）认为，国家治理能力现代化与政府的基本职能如何定位是密切相关的。国家的治理能力，通过党的执政能力和政府的治理能力体现出来，并服务于政府的职能和目的；政府职能的有效发挥是国家治理能力提升的重要环节。转变政府职能，进一步增强有限政府理念，实现政府的“放权”和“归位”[11]。王浦劬（2015）认为，政府职能转变的目标定位应该是分解政府原有的强大权力；使公共权力在各个治理主体之间恰当分解、合理归位，从而造就办事高效、权力有限、有所作为的现代政府，并积极构建政府与其他治理主体的良好共治关系及其实施机制[12]。李军鹏（2015）认为，国家治理能力现代化是实现国家治理现代化的关键，推进国家治理功能现代化，必须大力推进政府公共管理职能的现代化，公共管理职能的实现程度直接决定了国家治理现代化的程度。可以通过三个路径推进政府公共管理职能现代化：第一，简政放权，通过政府职能的有限性实现国家治理职能的有限性，赋予社会组织、市场主体等更多的权利。第二，突出政府的宏观调控和战略管理职能，强化国家治理功能的宏观性。第三，构建服务性政府，强化政府在国家现代化治理体系中的服务职能[13]。

四、关于国家治理能力的研究

辛向阳（2014）认为，国家治理能力要想走向现代化，一个重要前提就是统筹和协调处理好涉及国家治理的各种重大关系，如党和政府的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府和公民的关系、中央与地方的关系等[14]。提高社会治理能力，也必须要从这五个方面入手。郑慧、何君安（2014）认为，国家治理能力的现代化回答的是“如何提高国家治理的本领与效能”问题。国家治理能力现代化就是指国家治理理念的人性化，治理手段、治理方法的时代化、科学化，治理过程的有序化以及治理结果的有效性[15]。丁志刚（2015）认为，国家治理能力是指政府统筹各个领域发展，运用国家强制力管理社会事务，并使之协调发展的能力。国家治理能力不仅影响国家治理绩效，而且影响国家的综合国力和在国际社会中的地位。国家治理能力的现代化主要体现在治理体制机制的现代化上；没有国家治理体制机制的现代化，不可能实现国家治理现代化。突出强调国家治理能力的提升，是现代国家治理的显著特点[16]。

五、关于社会治理模式的探索

张一洲（2014）认为，传统社会管理的核心驱动是国家公共权力，突出强调政府在社会管理中的作用；而社会治理则是一种包括政府在内的多元社会主体共同参与社会事务的活动，政府不再是唯一的社会管理主体，也不具有天然的权威性，其核心驱动是合作机制。要实现“社会管理”向“社会治理”的转变，首先要解决的就是如何构建“权威”多中心的社会治理结构[17]。薛泉（2015）认为，自上而下的权力运行是中国传统社会治理模式的基本特征。无论是传统社会皇权政治下的地方自治，还是现代社会有限民主政治下的参与治理，其中都渗透着强大的政府权力。随着非政府力量的成长，自上而下的社会治理模式开始受到来自多元社会治理主体的挑战，中国未来的社会治理模式必然有多重的选择[18]。任中平、邓超（2014）指出，以政府作为唯一社会治理主体的模式已经陷入了明显的治理困境，当前迫切需要实现社会治理的模式转换，即实现从政府行政管理向多元合作治理模式的转变，以提升国家社会治理能力[19]。学界对社会治理模式的探索，主要倾向于变革政府单一主体的社会管理模式，积极倡导建立多元主体的社会治理模式。

六、关于社会治理评估的研究

评估社会治理成效，需要有一套健全的评估标准和评估体系；没有科学的评估标准和评估体系，就不能对社会治理的成效作出科学的评价，也就无法真正实现社会治理现代化。俞可平（2014）详细论述了进行国家治理评估重要意义：第一，通过社会治理评估可以客观地认识国家治理状况。第二，社会治理评估可以正确引导国家治理的改革方向。第三，通过社会治理评估可以发现社会治理的现实状态与目标状态之间的差距，以便明确治理改革的路径，从而推动国家的治理改革。第四，通过社会治理评估，发现不同国家在治理结构和治理体制方面的差异，尊重不同国家和民族的治理特色，从而拓展国际社会的治理合作。第五，社会治理评估扩宽了政治学研究领域。第六，开展社会治理评估，努力掌握政治话语和政治评价的主动权，向国际社会宣传中国民主治理的成就，提升中国的国际形象[20]。“中国社会管理评价体系”课题组在《中国社会治理评价指标体系》（2012）一文提出了一个包含人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与等六个基本维度的中国社会治理评价指标体系，并详细介绍了中国社会治理指数的测评方法。这六个评价维度构成了中国社会治理评价指标体系的基本框架，体现了追求民主、法治、公平、正义、稳定、参与、透明等社会治理的重要价值和理念，引领社会治理创新的发展方向。祁海军（2015）认为，社会治理评估主要涉及三个层面，即治理主体、治理过程和治理绩效。由于社会治理主体的多元性，所以评估的方式也不能是单一的；治理过程是一个动态的过程，在对社会治理过程进行评估时也必然需要动态的方式；对治理绩效的评估不仅要采用纵向比较法，探寻本地区不同时期的治理效果，而且还要采用横向比较法，在横向比较中发现同期不同地区社会治理效果的差异[21]。

综上所述，可以得出以下结论：第一，“善治”是中国共产党践行和遵守的执政理念，是推进社会治理体系和治理能力现代化的主要价值取向。同时，善治和法治是辩证统一的关系，法治是善治的前提和保障，善治是法治的价值取向。第二，由“一元”走向“多元”是社会治理的主体多元化发展的必然趋势。在这个多元主体的治理体系中，政府起着主导作用；同时，政府只有充分协调社会组织、企事业单位、社区、个人在社会治理的作用，并将这多种力量形成合力，才能真正实现社会治理能力的现代化。第三，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须从根本上扭转政府在社会治理中“缺位”、“越位”、“错位”的现象，进一步转变政府职能，实现政府的“放权”和“归位”，努力打造有限、有为、有责、有能、有效的现代服务型政府。第四，社会治理能力直接关系着国家治理的绩效和综合国力。转变党的执政方式，治理手段、治理方法的时代化、科学化以及治理结果的有效性是提高社会治理能力的关键。第五，变单一的政府主导型治理模式为“多元主体”治理模式，由“政府管理”到“多元共治”是社会治理模式发展的必然趋势。第六，社会治理评估是正确认识社会治理状况的前提。社会治理评估至少应从治理主体、治理能力、治理过程、治理绩效等几个方面入手；社会治理评估是一个动态的、全方位的过程。

七、民族地区社会治理研究展望

十八届三中全会以来，学界对社会治理的研究取得了可喜的成就，涌现出一批优秀的研究成果。从中我们也不难发现，这些研究都是一般性、普遍性的；而对民族地区社会治理研究则比较薄弱。我国是个多民族的社会主义国家，民族地区占国土面积的较大部分，民族地区社会治理状况直接关系到国家大局的稳定；关乎“两个一百年”奋斗目标能否顺利实现。民族地区社会治理具有不同于一般社会治理的特殊性，笔者对民族地区社会治理研究作以下展望：

第一，加强对民族地区社会治理环境的研究。民族地区不仅自然生态环境脆弱，社会环境和政治环境也不容乐观。近年来，民族分裂势力、宗教极端势力、国际恐怖势力相互交织，不断向我国民族地区渗透，制造民族矛盾，挑起民族争端。比如，2014年的昆明火车站爆恐案件和喀什“7.28”事件，就是“三股势力”不断渗透、破坏的结果。民族地区特殊的社会治理环境，使得社会治理难度加大。

第二，加强对民族地区社会治理主体的研究。民族地区不仅具有一般地区的社会治理主体，而且宗教领袖和部落、宗族首领在社会治理中也发挥着重要的作用。比如，活佛在藏族群众中、大毛拉在维吾尔群众中、阿訇在回族群众中都具有极高的声望和地位。积极引导宗教与社会主义社会相适应，充分发挥宗教人士在民族地区社会治理中的重要作用，就显得十分必要。头人、部落首领等传统社会精英，至今在少数民族村落中还有重要的影响。

第三，加强对民族地区社会治理职能的研究。中共十八大提出了“两个一百年”的奋斗目标，近期习近平同志又提出了“四个全面”的战略部署，这其中都涉及到2020年全面建成小康社会的目标。经济社会发展相对滞后的现实与全面建成小康社会之间还存在较大的差距。如何在不到五年的时间内，让民族地区与全国人民同步实现小康，就成为民族地区社会治理的一项重要任务。因此，在民族地区的社会治理中，“扶贫开发”是不容忽视的重要职能。

第四，探索民族地区社会治理新模式。2009年“7·5”事件之后，面对新疆日益严峻的社会环境，自治区政府果断在新疆开展的“访民情惠民生聚民心”活动，在三年时间里有20万干部到基层群众中去开展活动。“访惠聚”密切了党员干部与广大人民群众的关系，是新疆反恐维稳工作的新举措，是民族地区创新社会治理模式的新探索，具有鲜明的实践特色和地域特色。其他民族地区也可以结合自身的实际，积极创新富有实效的社会治理模式。

［1］唐钧.从社会管理到社会治理［J］.中国人力资源社会保障，2015，（4）.

［2］杨春福.善治：国家治理现代化的理想模式［J］.法制与社会发展，2014，（5）.

［3］王利明.法治：良法与善治［J］.中国人民大学学报，2015，（2）.

［4］俞可平.没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化［J］.马克思主义与现实，2014，（6）.

［5］狄增如，樊瑛.多元主体合作共治的组织与模式创新［J］.工程研究——跨学科视野中的工程，2015，（2）.

［6］乔智.政府如何在社会治理中找准定位［J］.国家治理，2015，（24）.

［7］张康之.论主体多元化条件下的社会治理［J］.中国人民大学学报，2014，（2）.

［8］王美文.和谐社会视阈下公共治理主体多样化互动模式探析［J］.中国行政管理，2009，（3）.

［9］杨东.中国基层社会治理与参与主体的近代嬗变［J］.吉首大学学报：社会科学版，2014，（6）.

［10］李德新.论中国政府社会治理职能的理性归位［J］.社科纵横，2014，（12）.

［11］赵光勇.以政府职能转变提升国家治理能力［N］.中国社会科学报，2015-1-16：B12.

［12］王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题［J］.国家行政学院学报，2015，（1）.