密尔行政思想述评

时 华

（暨南大学 公共管理学院，广东 广州 510632）

约翰·斯图亚特·密尔（John Stuard Mill，1807～1873）是英国19世纪著名的政治学家、经济学家、逻辑学家，也是一位活跃的社会主义改良者，是英国政治改革运动中激进民主主义的代表人物。他自幼受其父老密尔的严格教育，并受业于边沁和奥斯丁门下，继承了功利主义学说传统，继边沁和老密尔之后成为该学派的领袖。密尔在英国政府的印度部任职多年。他一生著述颇丰，在政治著作方面，主要有《论自由》（发表于1859年）、《功利主义》（发表于1861年）、《代议制政府》（发表于1861年）和《妇女的从属地位》（发表于1869年）。其他方面的主要著作有《政治经济学》（两卷，发表于1848年）和《逻辑学体系》（发表于1843年）。此外，密尔还在其父老密尔主办的作为功利主义学派机关刊物的《威斯特敏斯特评论》和他后来自己主编的《伦敦评论》上发表过大量重要文章，成为当时最有影响的思想家之一。[1]2

一、最理想的政府形式——代议制政府

在《代议制政府》一书中，密尔开门见山地提出了两种相互冲突的有关政府形式的理论。有些人认为，政府不过是像汽犁或者打谷机那样的机器，只是目的与手段的简单结合，所以他们直截了当地指出政府（政治制度）完全是可以创造发明的事物，只要明确政府确立的目的，选择达到该目的的手段或者工具即可。另一种说法则认为，政府（政治制度）是一种自然产物，是一种类似于地理环境一样既定的产物，我们所要做的，只能是通过不断地学习，认识它，熟知它，并使我们人类自己适应它。密尔的观点是一种折衷的综合的观点，既不认为第一种观点完全正确，也不认为第二种观点一无是处。

在之后的阐述中，密尔首先赞同了政治制度是可以创造发明的，是人类意志的体现，像一切利用人类智慧创造的东西一般。但是密尔并没有彻彻底底否认第二种说法，他提出了政治制度的运行不能靠制度本身来运作，还是需要活生生的人去操作、去执行，也需要社会大众的理解与维护。在确立了政府（政治制度）是可以选择的这条主线之后，密尔提出了好政府的标准。他把经济领域中的委托代理理论运用至政治领域，在此基础上提出了理想中最好的政府形式——代议制政府。在代议制政府中，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方，他们必须完全把握这个最后的权力，无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人，不需要由宪法本身给予他们这种控制权。”[1]65即在这种最理想的政体下，其最后的控制权是属于广大人民而非政府，政府必须对其委托人“人民”负责，政府只是作为代理人而存在，对公民负责，受公民监督，它在整个过程中只是充当公共服务的提供者而不是集权政治中的统治者。在代议制政体下，代议团体由人民选举产生，代表人民掌握权力，但并不直接行使权力，即管理职能。“而是监督和控制政府，把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和解释；谴责那些该受责备的行为，并且如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”[1]77在这种理想的政府下，民主得到充分发展，全体人民共享自由，被统治者的全体福利成为公共部门“合法性”的唯一目的，人民的道德和智力都可在这种代议制政府中得到提升，有“最好的法律，最纯洁和最有效率的司法，最开明的行政管理，最公平和最不繁重的财政制度。”[1]25总而言之，在代议制政体下，所有的一切都是促进社会的进步与发展的。

当然，这种最完善的理想政体并不适合于任何状态下的国家和人民。作者在此提出了代议制度得以运行的三个基本条件：第一个条件是人民必须愿意接受这一制度，如果某一国家的人们习惯于专制统治，对代议制政体毫无热情，对公共事务漠不关心，这样的经济、政治、社会状态下的代议制政体是没有活力的，是没有生存空间的。作者在此之前已论述了代议制政体的首要职能，即训练人们，培养人们的公共精神，使人们具有参政议政的意愿与能力；第二个条件是人民愿意为制度的维持与发展付出自己的一份微薄之力，即当这种政治制度遭到危险与威胁时，人民能够为了保护它而义无反顾地挺身而出，并且为了捍卫它，不畏与这个国家的强权势力或者恐怖分子做斗争；第三个条件是人民的素养与代议制制度的要求应相适应，这一点是很容易理解的，也是密尔用大量篇幅来论证的。第一个条件是代议制政体存在的必要条件，第二个条件即是其存在的充分条件，意愿与勇气以及能力素质的高度统一构成了代议制政府的基础。

作为自由学派的代表人物，密尔在《代议制政府》一书中阐述代议制政体的职能时也是从自由主义的思想出发的。在这里他首先用“社会利益的总和”这样一个复杂的概念作为检验政府好坏的标准，将全部国家事务归并于两类进行考察。同时，密尔亦认识到将社会福利的组成部分加以列举和分类来形成这样一种原理，是不太容易的事。他借用了法国思想家的说法将社会急需按“秩序”和“进步”，用科尔里奇的话来说就是永久性和进步性。紧接着，作者从三个层次上分别论述了秩序代表的不同含义，依次是：第一层次，在最狭窄的含义上，“秩序”仅仅意味着服从，这是人类从原始状态蜕变至文明社会的第一课；第二层次，在稍微扩大一些的意义上，“秩序”意味着停止私人暴力来保持和平；第三层次，假设社会要求于他的政府而又不包含在“进步”概念中的一切都囊括在“秩序”这个概念中，在此基础上，“秩序”就被界定为“保持已经存在的一切种类和数量的好处，并把‘进步’界说为增进这些好处。”[1]15但是密尔认为这样的理解缺乏政府存在的哲学基础，并且含糊不清，在现实中也是站不住脚的。驳论之后，密尔开始正面地提出自己的观点，他认为既然良好政治的最重要的前提条件是人民的道德和知识水平，所以判断一个政府好坏的标准就是看它是否能训练人民，促进人民的道德水平和知识水平的提高。

在《代议制政府中》中，密尔阐述道：“如果人民的道德情况坏到证人普遍说谎，法官和其下属受贿的地步，程序规则在保证审判目的上又有什么效用呢？如果人们对行政漠不关心，不能诱使忠诚而有才能的人来管理，把职务交给那些为牟取私利的人去承担，制度又怎能提供一个好的行政呢？……知识的缺乏对好政府所有要素方面的不利影响是不需要任何作说明的。”在行政管理活动中，公务人员高尚的品德对公务人员自身具有约束、示范和导向的作用，以及对国家的行政管理具有维持和升华的作用，而人民普遍的美德和更高的受教育水平则对行政管理具有协调、支持的作用，两者只有相得益彰，相互促进，才能使代议制这种最理想的政体更好地发挥其效用以及更好的存续。但密尔并非只是单一地强调了道德与智慧的重要性，在本书开篇，我们就可以看出，作者强调，要有良好的行政管理活动，首先必须要有良好的行政管理制度与之配套。这说明良好的行政管理制度是基础，是最根本的，只有在良好的行政管理制度的基础上，才有实现理想的行政管理的可能性。但是同时，密尔也认识到，“制度的设计与再设计永远不可能周详地考虑到制度操作中所面临的社会环境和公众的真正意见，如果没有行政人员的道德支持，公众就会对哪怕是一个非常好的制度表示怀疑。这样一来，制度不仅不能实现制度设计者的预期，更会远离制度应遵循的相关理念。”

二、代议制政府中的行政组织问题

在《代议制政府》一书中，密尔对政府的行政问题做了大量的论述。他谈到了政府职能的理论，政府的行政组织以及人事行政等问题。其中，他对于政府行政组织设置理论的阐述，在今天看来，其理论意义与实践意义仍然是不可低估的。在密尔看来，一个好的政府要有良好的、高效的行政管理，首先必须要有设计良好，适宜的制度与组织设计作为基础。“行政部门所拥有的手段是好的：规定了对官员资格的适当考察，对官员升级的适当规则；事务被适当地分配给办理事务的人，为事务的处理建立起便利和有条不紊的秩序，在事务处理之后保留正确而明了的记录；每个人都知道自己所负的责任，并让别人知道他的责任所在；对行政部门的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来的控制办法。”

在文中，密尔认为不同的政府有不同的要求，所以将政府行政事务分成哪些部门执行来讨论是不适当的。他强调，“职务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的部门来掌管构成同一自然整体的各个部分，像直到最近，以及在较小程度上甚至现在，我们的军事行政那样。”[1]188这便是密尔就代议制政府行政机构设置的主要原则，任何一个行政职务，无论高低，其所担任的责任都是委托给某一个特定的个人。也就是说，为了达到单一目的或者完成一个项目，都应该有且只有一个与之相对应的政府部门或是个人完全为其承担全责，而非将该目的或者项目的不同部分分散在不同的部门，如此分散化的做法在高效行政和问责方面都造成了种种不可估量的后果。首先，在行政高效化方面，不同部门之间就单一目的难以沟通协调，有效的合作机制难以建立完善；再者，多头领导和不同的部门文化也对部门间合作造成了一定的阻碍。当每一个部门坚持它自己的要求而不顾别的部门的要求时，就将为了工作本身而永远牺牲工作的目的了。密尔也反对集体负责制，他认为集体负责等同于无人负责，几个人分担责任也是削弱责任的一种方式，因此一件事应该只由一个人承担全部责任，这样才能保证行政责任的落实，长官负责制有效地克服了集体负责制中的责任划分边界不清晰、相互推诿、部门之间扯皮以及行政资源浪费等弊病。同样，密尔在此也论述了以委员会的形式处理行政问题的缺陷，在多头领导的情形下，尽管多部门或者多人合作，虽然责任是被削弱了，但参与其中的每个人或多或少毕竟还是有责任的，但是委员会这种关门处理行政问题的形式，无人知晓是谁赞同了这项决定，谁又反对该项决定，他们各自支持或者反对的理由便更是无人知晓。“委员会所做的不是任何人的行为；任何人也不能对它负责。委员会甚至在声誉上受到的损害只是在它的集体的名声方面；每个成员对此所感觉到的不外是导致他把自己的意见看做是该团体的意见的倾向——当这个团体是个永久性团体，他和它命运与共地结合在一起的时候，这种感情往往是很强烈的。但是鉴于现代官员经历的动荡不定对这样一种团体精神说来就没有形成的时间了。”但是委员制或者集体负责制的一个考虑也是有一定道理的，那就是“人多出智慧”。密尔结合上述长官制及集体制的利弊，提出了折衷的设有顾问的长官制。一般来说，政府部门首脑可能是一个好的政治家和一个有品德的人，但他除掌握部门有关这个国家的基本知识外，对于自己部门的专业知识与技能是欠缺的，解决这个矛盾的办法便是给首脑们配备一组专业顾问。这些顾问只是拥有高度的专业知识和丰富的经验专家，他们只是讨论公共事务，为他们所要服务的领导献计献策，然而，最后的决策权和责任则是集中于首脑独自一个。

密尔在英国印度部门任职多年，自然精通印度事务部的专家组成，在此他以印度总督和各个省长的委员会组成这一成功典范进一步说明了首脑和顾问之间这种良性的互动关系。这些委员会是由谙熟印度事务的专家构成，他们通常来源于高级的职业文官，并且已为该部门工作多年。通常情况下，委员会的每个成员提出自己的意见，他们也有权决定分歧的意见，总督或是地方长官亦是，最后，集思广益，委员们投票决定最终的执行方案，当然，首脑也可以抛委员们的意见于脑后独自行动，其结果是，首脑个人对政府中他所要管辖范围中的决定有效地负责，委员们只负作为顾问的责任，长年累月，他们从议会或是文件熟知各自所提出的意见。“同时，由于他们颇为显要的地位，并且在名义上参加了一切政府行为，他们几乎具有好像整个责任担在他们肩上那样强烈的动机去专心致志于公共事务，并形成和表达对每项公共事务经过仔细考虑的意见。”[1]191

三、代议制政府中的人事行政问题

早在1861年，也就是《代议制政府》出版之际，约翰·斯图亚特·密尔就已认识到公务员的选拔、任命、考核以及薪资等问题在政府行政管理领域中的重要性，他在人事行政方面的贡献对1870年英国文官制度的建立以及《1883年彭德尔顿联邦文官法》的通过都具有举足轻重的理论意义和实践意义。

密尔在人事行政问题方面首先考虑的是，行政官员都不应该由选举产生。作者认为，人民政体中好政府的一个重要原则便是任何行政官员都不应根据人民的选举来任命，这里指的选举既包括人民自己的投票也包括他们代表的间接投票。“政府的全部工作都是要专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能对这种条件作出适当的评价。”[1]192由于经济与社会的不断发展，社会分工愈加细化，行政管理也随之变得越来越繁杂，不同部门对专业知识与技能的要求迥异，差别甚大。因此，要选拔具有该部门公共行政事务专业知识的官员时，不能依靠众多外行的投票决定。另外，任命一名掌握权力承担重要的工作的行政官员，本身就是一种重大的责任，由众多选举人选举将导致无人真正对这项决定负责，如果官员不合格不称职，也无人负连带责任，这种情况下将不可能选拔出合格的负责的行政官员。密尔同时强调司法官员是最不应该由人民选举产生的，尽管对一切官员的特殊的和专业的条件群众都一样适于作出评价，但是却没有任何官员在绝对公正和不同政客发生联系方面像司法官员这样重要的。密尔在此也直言，他还未考虑到这样一种情形，即行政权力高度集中于各个部门的行政首脑中，而本国人民群众对自由制度又不够热爱，对参与政治讨论缺乏足够的热情，这样他极有可能在破坏宪法和篡夺最高权力的尝试中获得一定的成功。

至于构成公共服务常备军的那一部分工作人员，那些不随着政治的变动而变动的人员，则用他们的专业技能和经验长期为他们的首脑服务，并在他的一般监督下开展具体的工作。按照这种逻辑考虑，采取何种方式加以选拔达到这一目的显得尤为关键。在此，密尔提出了人事行政问题的第二个原则：职业公务员队伍的选拔应该通过竞争性的公开考试。这一阶层和其他人一样，从年轻时就在该部门就业，随着阅历的增长和业绩的提高逐步升到较高位置，并且在没有重大的渎职失职等违纪的情况下，他们不能轻易地被免职。这些人的工作是稳定的和连续的，他们的重要职责就是用他们的经验来协助每一任部长，向他提供他们专业的分析，并在他们的一般监督下从事具体业务。虽然最高职位由政党政治家担任，但是职业公务员或称为职业文官，是国家行政机关的主体，占官员人数的绝大部分，他们担任政府的日常业务，甚至在几个月没有最高行政长官和内阁的情况下，国家的日常行政不会陷于混乱，他们是国家行政中的稳定力量。密尔认为“在作最初的任命时，要担心的不是选任者缺少特殊的技能和知识，而是他们的偏心，以及个人或政治上的利害”。[1]199通常情况下，职业文官在年轻时就接受任命，在当时他们并不是已熟悉该职业、该岗位的人，而是为了他们可以学习与该职业有关的专业知识与技能。所以公务员考试的标准应该是看他们是否精通文科教育的学习，而且考试应该是竞争性的，选拔考试成绩最优异的人。单纯的考试及格，只能排除绝对低能的部分人。但是，作者紧接着论述了这种挑选最初职业公务员的方式不适用于以后的政府提拔。在以后的工作中，按资历和选拔的混合制度进行是更为恰当的可供选择方式。“担任日常职务的人应该根据年资提升到该项职务能使他达到的最高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首脑从工作中选拔”。

四、行政思想史中的密尔

公共行政学研究的总体方向是在1887年，由伍德罗·威尔逊的一篇篇幅不长但却非常著名的文章《行政学研究》确立的。[2]在威尔逊看来，不可避免的冲突可以将行政管理分成两部分来加以解决。一是“政治”，即由民选官员的大多数来决定有关行政管理要做什么样的选择；二是“行政”，它通过相对独立于政治干预的有效程序来执行大众的意志。“行政应该处于政治领域之外，行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定了目标，但是不应该去操纵行政活动”。[3]众所周知，这是“政治——行政”二分法的理论雏形。1990年，弗兰克·J·古德诺出版了其具有划时代意义的论著《政治与行政》，对威尔逊提出的政治——行政二分法进行进一步的阐述，并第一次澄清了由这种“二分”的说法而容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府功能只存在于一种政府机构中，第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。[4]另外，威尔逊这篇标志性的论文之最重要贡献还在于，他试图将企业的工商管理经验借鉴至公共组织中。他从企业的管理经验中得到的一个启示，那就是可以通过一个控制等级体制的单一权力中心来提高行政效率和行政责任。他阐述到，“当权力承担责任的时候，权力并不危险……如果权力集中于政府机构的领导人，那么这种权力就很容易受到监督和警告”。[3]威尔逊“企业式”的管理方式不仅为政治——行政二分法提供了崭新的分析视角，而且将企业高效的负责的管理经验一脉相承，为改善公共部门的运作效率奠定了一定的理论基础。这与密尔强调高效负责的政府的思想是一致的，他认为，行政事务的决策权应该集中于部门首脑，专业化的顾问部门只能是为其上司献计献策，提供专业的业务咨询，而其最后的控制权属于领导层级，这也是政府组织提高其运行效率的方式之一。

谈及行政思想，不能不提到德国伟大的社会学家马克斯·韦伯，他提出的理性官僚制在公共行政学界产生了广泛的影响，也对建构现代官僚科层体制具有重要影响，被誉为“组织理论之父”。韦伯是在探讨社会统治模式的背景下对理想型官僚制展开论述的。他认为，“每一个权威系统都必须建立和取得一种对其合法性的信任，这可以通过许多不同的方式来实现。在声称合法性的类型，谋求服从的形式，行政人员支持权威的方式以及权威执行的方式等方面都有不同的表现形式。”[5]任何组织的形成、管理、支配均建构于某种特定的权威之上。适当的权威能够消除混乱、带来秩序，而没有权威的组织将无法实现其组织目标。他提出了三种正式的政治支配和权威的形式，分别为原始社会的传统型权威、魅力（克里斯玛）型权威、以及理性法定型权威。传统型权威是一种很大程度上依赖于传统或习俗的权利领导形式，领导者有一个传统的和合法的权利行使权力。更重要的是，传统权威是封建、世袭制度的基础，如部落和君主制。韦伯认为社会的理性化是无可避免的趋势，在此趋势下，权力架构的支配将从传统权威、魅力权威转向法定权威，在理性法定权威之下的社会体制将会出现一个新的组织形态。因此，韦伯在1922年提出了“理想型官僚体制”。他认为官僚制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制。这是一种方法的建构，理想型官僚制的特征未必完全与现实环境相符，它是韦伯根据所有已知组织的最主要科层制特征中抽象概括出来的纯粹的理想类型，是一种理论上的分析概念和工具。

马克斯·韦伯所述的理想型官僚制主要内容包括专业化的分工、等级化的秩序、非人格化的管理、永业化的倾向以及依法行政等要素，这是任何功能性官僚制的基石。在这些方面，我们可以看到韦伯与密尔的行政思想是有一定的契合的。在《代议制政府》中，密尔提出了公共组织的人员选拔要经过公开的考试或者法定程序，升迁按照个人的专业技能、资历以及工作业绩而定，薪资给付也要依地位和年资而定，通过绩效管理审核，再者，公务员应该是永业的，除非犯错，不得随意解雇，这与韦伯所强调的量才用人原则和永业原则不谋而合。他认为，机关工作应该是一种“职业”，“首先表现在要求有一个严格规定的训练过程，他要求具备胜任较长时期工作的能力，也表现在雇佣必须经过一般的和专业化的考试。”[1]另外，典型的官僚制机构的官员是由上级任命的，这与密尔提到的部门首脑应由更高等级的领导任命相类似，并且在此两人的考虑也是互通的。韦伯的理想型官僚制的核心是强调机技术理性的完美作用，然而密尔在当时并没有提出诸如此类的看法，笔者认为这与当时的社会经济环境有一定的关系。韦伯也指出货币经济是官僚制发展的一个重要的组成因素。“官僚制作为一种永久的结构，其构建以一种维持日常必需的固定收入为先决条件，……稳定的税收体制是官僚行政得以永存的前提。”

代议制政体为民主政治提供了以实践的理论依据，它真正地确立了人在社会生活中的不可替代的主体地位。密尔强调，政府不过只是作为社会的公共服务机关而存在，这在人类政治史上是一次历史性的飞跃。他的《代议制政府》是西方第一部论述代议制制度的著作，这本书的政治思想特别是国家行政思想的理论对英国及其欧美各国政治制度都有较大的影响，被西方政治学者公认为是关于民主议会制的一部经典论著，对我们研究民主制度和健全我国的政治制度都具有一定的指导意义。

[1]J·S·密尔.代议制政府[M].王瑄，译.北京：商务印书馆，1997.

[2]罗伯特·B·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：47-49.

[3] 伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].译文，1988，(1)：24-28.

[4] 弗兰克·J·古德诺.政治与行政[M].王元，译.上海：复旦大学出版社，2011：68-72.

[5]马克斯·韦伯.经济与社会[M].王迪，译.上海：上海三联书店，1982：211-215.