全面提高领导干部法治思维和依法办事的能力

(中共重庆市委党校,重庆 400041)

1 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”的历史节点

自改革开放以来,我国在通往法治文明的道路上,有许多光彩照人的历史闪光点。而中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议、中国共产党第十五次全国代表大会、中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议则是我国法治建设的最重要时间节点。

1.1 十一届三中全会:必须加强法制

1978年12月13日,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话。他指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’,不赞成领导人说的话就叫做‘违法’,领导人的话改变了,‘法’也就跟着改变。”[1]1461986年6月28日,邓小平作了《在全体人民中树立法制观念》的讲话。他认为:“我们国家缺少执法和守法的传统,从党的十一届三中全会以后就开始抓法制,没有法制不行……纠正不正之风属于法律范围、社会范围的问题,应当靠加强法制和社会教育来解决。”[2]163

1.2 十五大:确立依法治国的基本方略

20世纪90年代,我国的经济日趋繁荣,社会对法治建设提出新的、更高的要求。在社会主义法制国家和社会主义法治国家大讨论后,十五大报告中提出依法治国和建设社会主义法治国家的基本方略。报告指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[3]社会主义法律体系的逐步完善是依法治国方略的基础。建设社会主义法治国家成为建设社会主义现代化国家的组成部分。可见,从法制到法治的转变不仅仅是字面意思不同,更为重要的是主要领导人法治观念和法治思维的改变。

1.3 十八届四中全会:以法治凝聚改革共识

汪习根教授认为:“法治中国是指法治主体在法治信念与法治精神的导引下,以法治思维和法治方式制约法治的客体,实现全体人民平等参与平等发展的权利,通过提升中国在全球的法治竞争力实现国家发展的根本价值。”[4]法治正在用制度的力量形塑着政府行为和领导干部权力,并规范着转型中国社会的风貌。以法治凝聚改革共识需要领导机关和领导干部法治思维和法治能力规范发展、化解矛盾和促进和谐。十八届四中全会提出:“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”[5]36领导干部法治思维和依法办事的能力直接关系到依法执政的理念贯彻,直接影响到广大人民群众的正当权益。行政机关和领导干部是法律实施的重要主体,尤其是执法者更要培养法治思维,严格执法,维护公民权益、公共利益和社会秩序。因此,培养领导干部法治思维和依法办事的能力是新时期凝聚改革共识和建设中国特色社会主义法治的重要内容。

2 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”的具体内涵

法治既是当今人类共同的生活方式,更是社会管理的基本方式。提高领导干部法治思维和依法办事的能力,有利于提高改善党的领导方式和执政方式,提高党的执政能力,更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,进一步巩固党的执政地位。

2.1 “领导干部法治思维和依法办事能力”的内在关系

法治思维就是特定主体按照法治精神,运用法律规范,认识和改造世界的一种思维模式。从国家治理层面上讲,法治思维是指:“执政者在法治理念的基础上,运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动的过程。”[6]依法办事是指遵循法治精神,按照法定的实体和程序性规定开展各项工作。而依法办事的能力就是“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的能力。领导干部法治思维是依法办事的内在规定性,领导干部依法办事是其法治思维的外在表现。领导干部法治思维能力与依法办事能力互相影响、相辅相成。

思维是人脑的内在活动程式,它决定了人的外在行为方式。领导干部对法治精神、法治理念、法律原则、法律规范的认知能力直接决定了其依法办事的能力。领导干部依法办事的水平则直接反映出其法治思维能力的高低。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出了法治建设中存在一些的问题,即“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”[5]3,这些现象充分反映了当前我国一些领导干部人治思维严重、法治观念淡薄。法治思维与依法办事能力之间存在正相关的关系。领导干部法治思维水平越高,依法办事能力越高;而领导干部的依法办事实践会反作用于其法治思维,促进法治思维的不断提升和完善。

2.2 “领导干部法治思维和依法办事能力”的四个层次

法治思维和依法办事能力均是不可量化的概念,它与“危险”、“好人”等俗语一样“只可意会不可言传”,具有模糊性。因此,领导干部法治思维和依法办事能力的高低无法通过具体的数值进行判别。但是不同主体或者同一主体在不同历史阶段所具有的法治思维和依法办事能力是有差别的。这种差别使领导干部的法治思维和依法办事能力呈现出四个不同层次,即守法、用法、思法、尚法。

守法是“领导干部法治思维和依法办事能力”的最基础层次。处于该层次的领导干部能够在认知法律的基础上,严格遵守法律,坚持法律底线,具有一定的被动性,运用法律思维和法治方式处理各种问题的能力还相对较弱。用法是“领导干部法治思维和依法办事能力”的第二级层次。处于该层次的领导干部具有很强的法律实践能力,能够较好地运用已掌握的法律知识妥善处理问题、化解矛盾。思法是“领导干部法治思维和依法办事能力”的次优层次。处于该层次的领导干部不仅具有很强的法律认知和法律实践能力,而且还具有一定的法律构建能力。他们不再局限于遵守和运用既有法律,而且还能发现现行法律存在的问题并提出一些法律修改建议。尚法是“领导干部法治思维和依法办事能力”的最高层次。处于该层次的领导干部对法治的认同是源自其内心,他们将法治精神作为人生信条或至高理性,服膺于法的统治。事实上,唯有法治被普遍信仰之时,法治国家才可能真正实现。

2.3 “领导干部法治思维和依法办事能力”的具体要求

“领导干部法治思维和依法办事能力”是相对抽象的概念,但是领导干部运用法治思维依法办事却有一些具象要求。一是按照法律的正当性要求运用法律方式处理各种问题。法有“良法”和“恶法”之分。如果领导干部按照“恶法”的要求履行职责,这在本质上是一种恶行,并非真正的依法行权。实践中,领导干部应当遵守、执行不违背正当良知的法律规定。二是按照法律的冲突规则运用法律方式处理各种问题。在我国,广义上的法律包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方性规章、部门规章、自治条例、单行条例、法律解释、国际条约等。领导干部在适用法律规定处理各种问题时应坚持“上位法优于下位法”、“新法优于旧法”、“特别法优于一般法”三大基本规则。三是按照立法意图适用法律处理各种问题。任何法律规定都潜藏着立法意图。立法意图往往是凝结着抽象的法律价值和法律理性。因此,当一项法律规定从字面上存在两种或两种以上解释时,领导干部应当按照最接近立法目的的解释去适用法律以化解矛盾。四是按照法律的程序性要求适用法律处理各种问题。程序性是法律的特有属性,它是权力行使的规范性、公正性、及时性的重要保证。虽然程序正义不等于实质正义,但最接近实质正义。事实上,实质正义作为一种让所有人都感到满意的正义并不真实存在。领导干部应当遵守法律的程序性要求运用法律方式处理各种问题。五是按照法律的社会性要求运用法律手段处理各种问题。法以人与人之间的社会关系为调整对象。当前,“不同群体间利益分配的严重失衡诱发了社会结构紧张”[7],领导干部运用法治方式解决问题时应当从法的社会性出发,在众多备选方案中选择有利于社会稳定和纠纷化解的法律方案。

3 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”的价值维度

十八届四中全会决定明确提出,要“提高党员干部法治思维和依法办事能力”[5]36。之所以特别强调针对的是领导干部,是因为“领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者”[5]36,提高法治思维和依法办事能力具体体现在“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”[5]36上。

3.1 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”是深化改革的需要

“法治不仅是约束国家权力的工具,而且是一种社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。”[8]253当前,全面建成小康社会已进入决定性阶段,改革亦进入攻坚期和深水区。解决在深化改革进程中所面临的一系列矛盾和问题,就需要或必须依靠法律,法治在这其中的重要性就凸显出来。

在法治轨道上推进改革,领导干部要重视发挥法治的引领和规范作用,要做到重大改革于法有据,改革要在法律的规范下进行,决不允许突破法律的框架。当然,在改革进程中也要及时总结改革的成功经验,实践证明行之有效的,要及时上升为法律,以法律的形式固定下来,为更深入的改革提供法律保障。

3.2 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”是推动发展的需要

深化改革,推动发展一直是我们党领导各族人民致力完成的一项重大任务,通过发展解决当前所面临的一系列问题,是化解矛盾维护稳定的根本途径。

邓小平早就强调:“中国的主要目标是发展,是摆脱落后,使国家的力量增强起来,人民的生活逐步得到改善。”[2]244发展才是硬道理。我们现在已牢牢抓住了发展这一历史命题,并且已在正确的道路上前进。发展是科学发展,同时,发展也是全方面、全方位的发展。习近平在第十二届全国人民代表大会第一次会议上强调:“我们要坚持发展是硬道理的战略思想,坚持以经济建设为中心,全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,深化改革,推动科学发展,不断夯实实现中国梦的物质文化基础。”[9]

全方面的发展,科学发展,无论是经济、政治、文化及生态文明的建设,都需要法制作保障,需要依法全面推进。领导干部是推动发展的组织者和领导者,要学会运用法治思维和法治方式,解决发展过程中的冲突和矛盾。

3.3 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”是化解矛盾的需要

我国正处于社会转型期和矛盾凸显期,当前社会矛盾可以说是层出不穷,如何化解社会矛盾,是领导干部工作中所面临的一大挑战。

深化改革,推动发展,实际上也是一个不断面临矛盾、解决矛盾的进程。矛盾是无处不在的,群众之间的矛盾,干群之间的矛盾。特别是当前群众诉求多元化,而且表达的方式也多样化。但不管是何种诉求,采取的是何种表达方式,都必须在法律允许的范围内解决。习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”[10]

当前,必须畅通依法解决矛盾的渠道,领导干部要倾听群众的呼声,关心群众疾苦,把群众的利益放在心上,对于群众的诉求,要第一时间受理、第一时间处理、第一时间答复,从法律的层面为群众释难解惑,在干群之间形成良性的理解和信任的关系,使群众在理性的状态下,在法治的轨道上维权。同时,对于个别不理性的群众,也不能一味息事宁人,不能有“花钱买平安”的思想,在法律的尺度外满足其不合理的要求。

3.4 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”是维护稳定的需要

“发展是硬道理”,而维稳便是“硬任务”,稳定压倒一切。党的十八大就已明确提出:“提高领导干部运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。”因此,运用法治思维和法治方式是维稳工作的根本指导思想和主要途径。

但是,目前仍有一些领导干部不仅依法办事能力不强,甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。一些领导干部把个人权力凌驾于法律之上,还存在“搞定就是稳定、摆平就是水平”的观念,只要能搞定,就采取各种灵活手段,不计成本,甚至突破法律的框架。但是实践证明,偏离法治轨道的维稳,越维越不稳。因为阻碍了群众正常的利益诉求,损害了群众的合法权益,不仅没有化解矛盾,反而激化了矛盾,这是与法治思维和法治方式的理念完全背离的。因此,必须回归到法治的正确轨道上来。

4 “提高领导干部法治思维和依法办事能力”的实现路径

提高领导干部法治思维和依法办事能力,是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的关键,是新的历史条件下对领导干部素质能力的新要求。课题组认为,可以从夯实法律知识、强化制度建设多方面入手提高领导干部法治思维与依法办事能力。

4.1 夯实法律知识

十八届四中全会指出:“坚持把领导干部学法、模范守法作为树立法治意识的关键。”[5]26法治思维与依法办事能力的提高,首先取决于是否具备法治意识,而法治意识的形成取决于是否具备法律知识。所谓“知法才能懂法,懂法才能用法”。通过学习培训充实领导干部的法律知识是提高领导干部法治思维和依法办事能力的基础环节。基础是否坚实,决定大厦是否稳固。为夯实领导干部的法律知识,可以从以下三个方面着手:

一是创新学习方式。所谓创新,既包括全新的创举也包括对原有基础的改进和完善。创新领导干部法律学习方式应与总结以前普法教育的经验教训结合起来。自1986年“一五普法”以来,已经进行了27年的普法教育,全民普法特别是领导干部的普法学习投入了大量的人力、财力、物力,尽管取得了明显的成效,但与期望仍有差距。一个主要的原因就是普法教育的方式比较单一、粗糙。以往的普法教育中,除了宣传式的方法外,最多的就是报告会与考试。即使是脱产学习也只是以灌输式的授课为主。授课式教学有利于大量知识的快速传输,在领导干部的学习中具有不可替代的作用,研讨式、现场式学习对以问题为导向的学习具有非常显著的效果,能充分调动领导干部作为实际工作者、领导者的参与热情。而案例式学习,既可以用案例说明某个理论、某个法条;也可以直接为解决某个真实的问题提供帮助。

二是丰富学习内容。以往的普法学习中往往注重法条的培训,而忽视法理的传输;注重公法的学习、忽视私法的传授。法律不仅是一架精密的机器,而且是一个活的有机体。一个法条与另一个法条之间的关系是有机的联系而不是简单的并列,每一个法条背后都有深刻的法理,而法治意识与法治思维的培养正来源于对法理的深入理解。因此,学法律必须懂法理,即使是普法性的学习,也应对法理有相当的知晓。领导干部学法,必须重视对法理的学习。此外,从法的产生历史来看,私法先于公法,私法与公法共同构成现代法律体系,私法理念的欠缺,直接影响法治思维与法治理念的建立。私法、公法、法理、法条的系统学习,就构成了一个丰富多彩、妙趣横生的法律学习体系,一方面会增强领导干部的学习热情与学习兴趣,另一方面,可以改善领导干部法律知识碎片化、零散化的现象,防止由此带来的在依法办事的过程中对法律断章取义甚至误解、曲解法律的现象产生。

三是细化学习方法。多年的普法经验告诉我们,普法学习具有运动式的情况。这与领导干部尤其是领导干部自身的特点有关:年龄大、工作忙、事务多。要克服这种现象,除了组织高度重视外,学习方法的改进与学习时间的保证是关系学习成效的一个重要问题。在学习内容上做到单位有规划、个人有规划,在时间安排上做到集中学习与见缝插针相结合,努力保证法律学习得以落实。

4.2 强化制度建设

领导干部法治思维能力和依法办事水平的提高,制度建设是重要的保障。考核评价,用人导向,监督管理对促进领导干部学法、知法、用法、守法、护法,具有重要的作用。

一是在领导干部考核中设立“法治”指标。首先,应把领导干部参加法治教育情况作为年度考核的重要内容。《党章》规定学习法律知识是党员的义务,接受党的教育培训是党员的权利,不论从实现权利的角度还是从履行义务的角度,考核领导干部参加法治教育的情况都必须进行且应当常年坚持。其次,应积极推行领导干部任前法律考试制度,将法治素养作为重要的任职资格条件。法律素养是现代公民的基本素养,作为工人阶级先进分子的党员尤其是即将走上领导岗位的党员具备基本法律素养是新时代最起码的要求。把法治建设成效评估纳入政绩考核评价的大系统中,并适当增加权重系数。法律的生命力在于实施,法治的权威在于实效,法治政府的形成、法治中国的建设必须见之于行、行之有效。因此,应当将法治教育、法治素养、法治成效三把尺子,作为衡量评价领导干部的法治思维和依法办事能力的标尺。

二是把法治标准纳入领导干部的任免之中。衡量领导干部任免的法治标准应包含两方面内容:一是领导干部自身的法律素养和遵守法律状况,二是领导干部依法行政的状况。各级组织部门应把能不能遵守法律、依法办事作为考察识别干部的重要条件,把遵纪守法作为衡量干部德才的标准,把依法行政状况作为衡量干部政绩的指标,提拔重用法治思维能力强的领导干部,“对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位”。

三是用监督的手段迫使领导干部提高法治思维与依法办事能力。充分发挥组织监督、社会监督、舆论监督的作用,迫使领导干部学法、用法,努力形成法治思维能力与依法办事的习惯。要严格责任追究,对有法不依、执法不严、违法不究的人和事,发现一起处理一起,绝不姑息迁就,切实维护法律的权威性和严肃性。另一方面,大力表彰和宣扬依法办事的先进典型,通过榜样的力量教育引导广大群众自觉学法、知法、守法,用法律武器解决问题,在全社会营造依法办事的良好氛围。

参考文献:

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[2]邓小平文选:第三卷[M].北京:人民出版社,1993.

[3]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪[EB/OL].http://www.gov.cn/test/2007-08/29/content_730614.htm.

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[5]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2014.

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[7]刘澍.社会结构紧张视域下“大调解”对法院司法的影响[J].重庆大学学报:社会科学版,2014(2).

[8]卓泽渊.法的价值论[M].北京:法律出版社,1998.

[9]习近平.在第十二届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[N].人民日报,2013-03-18.

[10]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05.