高校民主管理进程中教代会制度的完善与路径创新

庄丽君（北京工商大学教育研究中心 北京市 100048）

高校民主管理进程中教代会制度的完善与路径创新

庄丽君
（北京工商大学教育研究中心 北京市 100048）

教代会制度是教职工依法参与学校民主管理的基本形式，与其他民主管理方式相比，具有广设性和代表的广泛性、强力的法律依据、组织规则和工作制度的完整性、职权的多样性等特点。针对当前我国高校存在将定期召开教代会作为教代会制度建设的全部内容、教代会闭会期间缺少长效运行机制等主要问题，建议通过建立二级教代会制度、教代会代表列席校长办公会制度、教代会代表巡视制度来健全我国高校的教代会制度建设。

高校；民主管理；教代会制度；路径创新

一、高校民主管理的内涵

民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与，或可以参与影响全体成员的决策。高校民主管理是指教职工及群体依据国家宪法、法律和有关法规，通过一定的途径和形式，直接和间接参与教育事业的管理，包括民主参与、民主决策和民主监督。

民主管理是现代学校制度的重要组成部分和特征，也是我国高校未来改革与发展的主要方向。教职工参与学校民主管理，既可以使学校广泛收集各方意见，制定更加科学、合理的决策，又便于学校决策的传达，使学校的决策更加深入人心。美英等高等教育发达国家的高校都根据本国、本校特色设立董事会、教授会、理事会等不同组织来实施共同治理和民主管理。高校民主管理是一个具体的过程，在我国高等教育的发展过程中，我国高校形成了形式多样的民主管理体系来保障师生员工参与学校民主管理和监督，包括建立健全教职工代表大会（简称教代会）制度，召开教职工座谈会、学生座谈会、民主党派座谈会等各种形式的座谈会，成立校务委员会、学术委员会、职称评定委员会等各种委员会，设立校领导意见箱，推行校务公开，等等。

二、教代会制度是我国高校教职工参与学校民主管理的基本形式

教代会制度是我国高校教职工参与学校民主管理和监督的基本形式。与其他民主管理方式相比，教代会制度具有广设性和代表的广泛性、强力的法律依据、组织规则和工作制度的完整性、职权的多样性四大特点。

（一）制度的广设性和代表的广泛性。教代会制度设立的目的是保障教职工依法行使民主权利以及加强和推进基层民主建设。自1979年教代会在我国部分高校试点以来，经过30多年的建设实践，我国各高校基本都建立了教代会制度，实现了形式意义上的制度化。目前，全国98%以上的各级各类公办学校建立了教代会制度，民办学校、中外合作办学机构教代会的建制率也达到了40%。教代会制度在我国高校的广设，展示出了其强大的生命力和活力。其次，从教代会代表的产生方式来看，具有广泛的群众性和代表性。教代会代表通过教职工直接选举产生，包括专任教师、管理人员、教辅等不同主体。教代会代表以教师为主体，其比例不得低于代表总数的60%，各校应根据学校实际保证教代会代表中青年教师和女教师的适当比例。教代会实行民主集中制，因此教代会通过的决议能体现和代表学校大多数教职工的意志和利益，能促使广大教职工凝心聚力共促学校发展。

（二）强力的法律依据。教职工参与学校民主管理和民主监督是《中华人民共和国宪法》赋予的权力，具有强力的法律依据。《中华人民共和国宪法》规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、经济和文化事业、社会事务。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国高等教育法》都分别对教师通过教代会或者其他形式参与学校民主管理和监督做出了明确规定。2012年实施的《学校教职工代表大会规定》，将教代会制度建设从原来不具有法律强制意义的暂行条例上升到行政性法规，进一步提高了教代会的法律效力；将教代会制度在学校民主管理中的定位从“重要形式”提升为“基本形式”，进一步明确了教代会在教职工参与学校民主管理中的地位和作用。

（三）组织规则和工作制度的完整性。教代会每学年至少召开一次，须有2/3以上教代会代表出席。遇有重大事项，经相关程序可临时召开教代会。教代会代表每3年或5年为一届，期满进行换届选举。教代会的议题，应以学校中心工作、教职工的普遍要求为依据研究确定，并提请教代会表决通过。教代会的选举和表决，须经半数以上教代会代表通过方为有效。教代会根据需要，可设立若干专门委员会或工作小组完成教代会交办的有关任务，可选举产生执行委员会（教师代表应占多数）在教代会闭会期间履行教代会的有关职权。学校工会为教代会的工作机构，承担与教代会相关的工作职责，包括教代会的筹备和会务工作，教代会闭会期间传达贯彻教代会精神、督查决议的落实，组织培训教代会代表，接受、处理教代会代表的建议和申诉，向学校党组织汇报学校民主管理工作，等等。

（四）职权的多样性。教代会具有八项职权，主要包括建议权、讨论通过权和评议监督权三方面。建议权包括听取学校章程草案的制定和修订情况、学校发展规划、教师队伍建设、教学改革、校园建设、学校年度工作、财务工作、工会工作等报告，并提出修改意见和建议；讨论通过权包括讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案及相应的教职工聘任与考核办法；评议监督权包括审议上届教代会提案的办理情况报告，评议校领导和中层干部，监督学校章程、规章制度和决策的落实。从学校层面来说，教代会的职权及其行使，可以促使学校制定的决策更加符合实际和更具群众基础；从基层民主层面来说，可以让以教师为主体的教代会代表及时了解学校的发展和改革动向，参与到学校的管理中来，增强教职工对学校事务的关心和关注，促进学校更好发展。

三、当前我国高校教代会制度建设存在的主要问题

教代会制度是高校教职工依法参与学校民主管理的基本形式，从民主管理层面反映着中国特色的现代学校制度，具有强力的法律依据和广泛的代表性。然而由于许多高校教代会运行机制的不完善，致使教代会制度在推动高校民主管理进程中的作用未能有效发挥，主要表现为许多高校将每年定期召开教代会作为教代会制度建设的全部内容、教代会闭会期间缺少长效运行机制。

（一）将定期召开教代会作为教代会制度建设的全部内容。经过30多年的实践发展，我国各高校在形式上都建立了教代会制度，但还未将教代会作为教职工依法参与学校民主管理的基本形式纳入学校内部管理体系，而仅将教代会制度建设定位为学校发扬民主、听取意见的一种途径。我国许多高校的教代会制度建设仅局限于定期召开教代会，试图通过每学年1次的教代会解决和处理学校发展的所有事务，一次性履行教代会的全部职责。大多数高校每学年都能定期召开1次教代会，且对教代会的筹备和召开投入较多的人力、物力和财力，但教代会的实效和质量因会期的过于简短和安排过于紧张而大受影响。各校的教代会召开时间比较简短，通常为1天或1天半的会期，日程安排非常紧张，在如此简短、紧张的会期中，来自学校各个层面、人数众多的教代会代表，科学、有效地讨论解决学校全年的发展问题是不可能的，因此教代会通常开成了流于形式的“举手会”，教职工关心的实际问题并不能通过教代会得到有效解决。

（二）教代会闭会期间缺少长效运行机制。高校教代会一般每学年召开1次，由于教代会代表来自不同岗位且人数众多，因此很难召集会议。而高校的绝大部分工作都是在教代会闭会期间开展和完成的，长效运行机制的缺失，致使教代会的作用和职能在平时无法正常发挥和履行。部分高校的教代会制度建设呈现出热热闹闹一时、冷冷清清一年的局面。可以说，教代会制度长效运行机制的缺失所引发的教代会在闭会期间无法正常履行其法定职能是当前教代会制度建设亟需解决的主要和重要问题。长效机制是长期保证制度正常运行并发挥预期功能的配套制度体系，长效机制的缺失，是教代会在高校民主管理进程中未能发挥其应有实效的主要原因所在，也是其未能获得广大教职工认可的重要原因之一。因此，建立完善的长效机制、创新高校教代会闭会期间的工作机制，充分发挥闭会期间教代会和教代会代表的作用，已成为高校教代会制度改革和完善的必然选择。高等教育改革发展要求高校在管理模式、决策方式、参与主体、监督关口等方面要体现民主、依法、从源，创新教代会工作机制以适应新形势要求成为必然。当前，高校教代会职权的行使主要采用会议制，缺乏经常性、连续性和过程性。因此，从源头设计上创新和完善高校教代会的工作和运行机制，凸显和强化教代会代表参与学校民主管理和履行职权的过程性和经常性，不仅能解决教代会职权行使流于形式的问题，而且能实现教代会代表参与学校民主管理的连续性和从源性，实现教代会民主管理工作的常态化。

四、完善高校教代会制度建设的建议

针对上述高校教代会制度建设存在的主要问题，以下结合我国部分高校在教代会制度建设和加强高校民主管理工作中较为成功的实践探索和做法，为我国高校教代会制度的完善和创新，尤其是闭会期间教代会职能和教代会代表职责的行使提供经验启示。

（一）建立健全二级教代会制度。北京大学、浙江大学、中山大学、南开大学、苏州大学、河北大学等不同层次和类型的高校都建立了二级教代会制度。建立和健全院系二级教代会制度建设，是完善现代大学制度和学校治理结构、保证教职工更好参与民主管理和监督的基本制度。二级教代会是在同级党委领导下教职工行使民主权利的基本形式，对本单位改革发展中的重大问题以及与教职工切身利益密切相关的重要事项实行民主管理和监督。2014 年9月，上海市教卫工作党委印发了《关于进一步加强上海市高等学校所属院系（部门）二级单位教职工代表大会工作的若干意见》的通知，将推进高校院系二级教代会制度的全面实施，做到院系二级教代会制度建设的全覆盖，以加强和改进院系民主管理与民主监督。无论从高校学科分化和学院不断发展壮大的现实需求来看，还是从高校民主管理的内涵和深入发展来看，二级教代会制度建设是未来教代会制度建设和完善的重要方向，它不仅是学校教代会的延伸，更让广大教师亲身参与学院管理。

（二）教代会代表列席校长办公会制度。该制度2005年起在中国政法大学实施，其主要做法是：在学校召开校长办公会时，根据会议议题和工会安排，每次有1名教代会代表列席校长办公会，直接参与学校各项事务的讨论，会后填写交送《教代会代表列席校长办公会议表》。列席会议的教代会代表应就涉及教职工切身利益的议题提前征求广大教职工的意见和建议，现场充分发表意见，有效发挥教代会代表的桥梁纽带作用。教代会代表列席校长办公会制度，有效解决了闭会期间教代会职能的缺位问题，使教代会和工会的工作向深度延伸、向经常性拓展，将教代会代表的事后监督转变为事前参与和事后监督并举，在参与中监督、在监督中参与，从而使高校的民主建设和民主管理落到实处。

（三）教代会代表巡视制度。教代会代表巡视制度是教代会闭会期间发挥教代会民主管理与监督职能的一种新形式和有益探索，该制度目前已在浙江大学、中国政法大学、北京林业大学、天津科技大学、大连大学等多所高校实行。其具体做法是：在教代会闭会期间，根据学校发展情况和教代会代表的要求，工会或教代会执委会确定巡视课题，经学校党委研究同意后，组织部分教代会代表和专业人士对学校相关部门的工作开展实地调研、巡视、监督和调查。巡视结束后，巡视小组需撰写巡视报告，提交教代会审阅，并通过适当形式向教职工公布。这一制度创新有助于教代会代表和学校教师在教代会闭会的常态下，深入实际，就学校发展的重要问题和广大教职工关心的民生问题开展调查研究，从而有针对性地提出意见和建议，为学校党政决策提供咨询建议，为广大教职工的发展和普遍关注的问题提供方向指南。

［1］科恩.论民主［M］.聂崇信，朱秀贤译.北京：商务印书馆，1988：10.

［2］唐景莉.发挥教代会作用 推进学校民主管理—中国教科文卫体工会副主席陈志标解读《学校教职工代表大会规定》［N］.中国教育报，2012-01-13.

［3］冯世勇.创新机制 促进沟通 凝聚智慧 共谋发展—中国政法大学创新教代会工作机制带来的几点思考［EB/OL］.http://www.bjzgh.gov.cn/ article/1/6160，2015-04-09.

【Abstract】Teachers' congress system is the basic form for teachers to participate in school democratic management according to law. Compared with other democratic management means， it is characterized by wide distribution， popularity of representatives， power law basis， organizational rules， completeness of work system， and diversity of authority. At present，Chinese colleges and universities have the main problems， namely that they take regularly holding teachers' congress as the only content of system construction and that long-run mechanism is lacked in the closing period of teachers' congress. Therefore， the teachers' congress system construction of Chinese colleges and universities shall be improved through establishment of second-level teachers' congress system， teachers' congress representatives attending principal offi ce meeting system and teachers' congress representative inspection system.

【Key Words】colleges and universities； democratic management； teachers' congress system； path innovation

责任编辑 陆路

Improvement and Path Innovation of Teachers' Congress System in the Democratic Management Process of Colleges and Universities

Zhuang Lijun
（Center for Educational Research， Beijing Technology and Business University， Beijing， 100048）

G647

A

1008-8636（2015）04-0012-05

2015-04-13

庄丽君（1981- ），女，江苏镇江人，北京工商大学教育研究中心助理研究员，主要从事高等教育管理、大学教育教学研究。