美国职业安全与健康监管借鉴

姚亮

美国职业安全与健康监管借鉴

姚亮

从风险管理和社会治理的角度，研究美国职业企业与健康管理的监管体制、监管方式、监管策略和监管措施。针对一些企业安全生产“不愿管、不会管、不能管”的问题，提出应当紧密围绕企业安全生产主体责任，用好、用足政府的有限资源，完善法律、法规和标准，强化执法监管、引导激励、服务保障和社会参与，通过源头治理、系统治理、综合治理、依法治理，推动广大企业自觉加强安全管理，促进安全生产形势持续稳定好转，提升城市安全发展质量。

职业安全；企业；安全生产；监管

美国的职业安全与健康监管制度较为成熟，拥有完善的法律法规标准体系、合理的安全监察体系、多元化的激励性安全计划，社会化的技术和管理服务渠道，值得我们学习和借鉴。

一、美国职业安全与健康监管的基本情况

20世纪70年代以前，美国作业场所的安全事故不断，每年有超过1.4万名工人死亡、近250万人致残或受伤、约30万人患职业病，工人的生命和健康受到极大伤害和威胁。1970年，美国国会通过了《职业安全与健康法》，其目的是尽最大可能保障工人在安全和健康的条件下开展工作。一年后，美国成立了隶属于劳工部的职业安全与健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，简称OSHA）。该法案的出台被认为是美国劳动和公共健康事业的一个里程碑。OSHA成立40多年来，在职业安全与健康领域取得了实质性进展：职业场所死亡率降低62%，职业伤害和疾病率减少42%，美国的职业安全与健康管理体系逐渐完善，有效地保护了职工安全和健康。

（一）监管体制

根据《职业安全与健康法》，美国职业安全与健康监管职能主要由联邦政府承担。联邦政府帮助和鼓励各州做出努力，更好地保证安全与健康的劳动条件，为职业安全与健康提供科学研究、信息资料和教育训练，保障所有劳动者的安全和健康。该法赋予各州直接行使对本州职业安全与健康监察的自主权，各州可根据实际需要选择执行。

在联邦政府层次，国会认为要确保每个工人在安全和健康的条件下生产劳动，执行劳工部OSHA标准是最重要的手段。OSHA设有国家办公室和区域办公室，其中，国家办公室包括合作和国家项目部、标准和指导部、科学技术和医药部、执行项目部、评估和分析部。按照行政区划，在全国设置了10个区域办公室，负责各区域职业安全与健康监察工作。在区域办公室以下，还设有73个地区办公室直接负责具体执行任务。区域办公室及地区办公室均为联邦职业安全与健康监管局的派出机构。

在州政府层次，如果各州自己的安全计划至少与联邦的同样有效时，经申请得到OSHA的批准，州可以选择性执行该法案。目前，有24个州和2个海外属地采取自主监察模式。有的州还根据实际情况，设立了更严格的监管标准。对于法案没有规定的事项，优先适用州法规。联邦与地方之间既相互配合又依法独立履职，但也存在潜在问题：由于管制通常会增加企业成本，极端情况下甚至会抵消公司边际收益，因此各州为吸引投资和保持工业活力，所制定的地方法规普遍比联邦法规更加宽松，执行本地规定的州就有可能减轻管制。

（三）监管方式

美国国会本身不颁布职业安全和健康标准，它将这个权力交由OSHA行使，目的是为了发挥OSHA信息渠道广泛优势，制定和颁布既能反映技术专家意见又能反映政策专家意见的标准。OSHA制定和设立职业安全和健康标准，然后检查工作场所是否遵守这些标准。该监管方式有如下特点：

注重标准制定和完善。《职业安全与健康法》通过授权，贯彻执行在该法基础上发展起来的各项标准。OSHA可主动启动标准制定程序，也可根据其他要求启动标准制定程序。制定和修改标准已成为美国职业安全与健康工作的基础和核心。现行OSHA标准分三大部分，包括工业、航运业和建筑业。随着技术更新、管理改进，根据各个时期的不同要求，职业安全与健康标准也在不断修订和简化。近年来，约有900多项安全标准，由于不再适用于保护工人的安全健康而予以废除。

坚持实施突击检查。OSHA对工作场所的检查必须是突击进行的，禁止事先通知。检查过程中，若违规事件发生，则签署执行文件并进行经济处罚。针对这些处罚，雇主可对职业安全和健康复查委员会提起诉讼，法院会对复查委员会的决定进行重审。通过检查执法活动，对不符合法律法规、标准规范的事项，督促企业进行整改，从而降低工作场所危险。雇主面对突击检查压力，不论是否受到检查，都会主动减少工作场所的安全风险。

引导规范监察。为保障执法工作依法进行，OSHA专门设置两项制衡制度。一是复查制度。任何收到职业安全与健康处罚传票的人，如果质疑传票或不满处罚，都可以在规定的期限内，向职业安全与健康复查委员会申请复查。二是司法审查制度。任何人如果因为根据委员会复查发出的命令而受到不利影响或侵害时，均可在规定的期限，向当地上诉法院书面提出要求，重审复查委员会的决定，要求修改或废除处罚决定。OSHA制定了《职业安全与健康监察参考手册》，对检查前程序、检查程序、检查档案、检查后续程序均有详细规定。

处罚力度比较大。一旦安全健康监察员发现工作场所存在严重的职业安全与健康问题，就会按程序启动处罚程序。处罚标准较严厉，包括经济处罚和监禁。1990年，美国提高经济处罚力度，对严重违规、违法企业的罚金从1000美元增加到7000美元，蓄意和重复违规、违法的罚金也从1000美元增加到7000美元。根据企业规模大小、雇主的信誉、业务规模、违例记录等因素，可以减轻或加重处罚。

（四）监管策略和措施

OSHA的基本策略是协助雇主与劳工会减少职业伤病与死亡，可分为三个方面：一是强势、公平与有效的执行；二是外展、教育与遵从协助；三是建立伙伴关系、结盟关系以及共同合作与自愿方案。联邦政府劳工部及OSHA制定了多元化的激励引导方案。

1.法规执行方案。主要包括：针对雇佣40人以上非营造业高伤亡事故工作场所，制订工作场所重点检查方案；针对高风险危害的行业与产业，制订国家重点方案和地区、地方重点方案并加强计划性执法检查；针对一再忽视安全健康责任雇主，制订加强执行方案并采取额外的行动加强执法；制订检举人保护方案，保护受雇者能自由参与安全健康活动，禁止雇主将任何因参与活动的受雇者解雇，或以任何方式对行使法律赋予权利的受雇者进行报复或给予不公平待遇。通过这类方案，有针对性地加强执法监管，并且尽可能发挥雇员在参与执法监管方面的重要作用。

2.共同合作方案。承认和鼓励企业自己的成功管理模式，支持和引导雇主努力改善职业安全与健康工作，共同预防工作场所发生死亡、伤病。这些方案包括：与雇主、工会、行业或职业协会以及培训教育机构等结盟者签订正式协定，教育雇员、引导雇主及其雇员促进工作场所的安全与健康的结盟方案；OSHA、雇主、雇员一道努力发现安全和健康难题，起草并签署合作协议来解决难题。根据不同情况，共同合作方案又包括战略伙伴方案、自愿保护方案、挑战方案、现场咨询方案、OSHA安全和健康绩效认可方案等类别，其目的都是为了提升企业安全管理水平、创建安全健康的工作场所、增强雇员的安全技能和知识，构建企业安全文化，最大限度地减少事故发生，降低人员伤亡和经济损失。

3.教育训练方案。包括外展训练方案和苏珊哈伍德训练辅助方案。外展训练方案是OSHA训练劳工职业安全与健康基础的主要方法，自愿参加，由OSHA训练所有获得授权的其他教育机构执行。完成一周训练课程者，有资格教授10小时或30小时营造业或一般产业职业安全与健康标准。苏珊哈伍德训练辅助方案是依据《职业安全与健康法》授权办理，目的是对雇员与雇主提供职业安全与健康训练与教育，强调辨识、避免与减少工作场所中的危害因素。辅助对象是非营利性组织，由接受辅助单位对OSHA指定优先领域中的雇员与（或）雇主提供训练或其他教育服务，辅助期限为12个月。

4.州职业安全与健康方案。只要是经过OSHA认可的州，皆有其各自的认可方案。《职业安全与健康法》第18条规定，鼓励各州制定与执行职业安全与健康方案，经OSHA核准的方案执行费用可获得联邦政府50%补助。目前，共有22个州与属地执行覆盖私部门受雇者和公共部门受雇者的州方案，有4个州与属地执行仅覆盖公共部门受雇者的方案。

以上方案对职业安全与健康的持续发展发挥了重要作用，一方面通过强有力的执法检查，解决“不愿管”的问题；另一方面通过政策扶持、资金资助、信息共享、技术和管理咨询等引导和服务手段，解决“不会管”、“不能管”的问题。各类方案均有实施期限，到期后双方可再续签，以保持长期合作与发展，使企业不断改进安全与健康管理，为实现减少职业伤害、疾病和零死亡的最终目标而持续努力。

二、美国职业安全与健康监管的启示和借鉴

我国正处于市场经济和社会转型阶段，安全生产监管不断完善，但安全生产形势仍没有根本好转。党的十八大及十八届三中、四中全会提出了“创新社会治理方式”、“依法治国、依法执政、依法行政”等新要求。借鉴美国职业安全与健康监管模式，我们在创新安全生产治理方式方面大有可为。

（一）完善制度，强化执行，充分发挥执法效应

进一步细化法律规定。充分利用深圳市现有的立法权，根据新修改的《安全生产法》，制定《深圳市安全生产监督管理条例》，细化完善执法监察制度，明确责任和程序，确保具有操作性。在法律赋予权限内，加大处罚力度，增加违法成本，倒逼企业加大安全投入。完善执法程序，保证执法检查的法定性、突击性和有效性，避免不作为、乱作为和选择性执法。

建立完善地方标准。我国安全生产领域已有比较完备的国家标准和行业标准体系，但仍需要发挥地方标准的作用，弥补国家标准和行业标准的不足。深圳市人民代表大会常务委员会出台的《关于加强深圳经济特区标准建设若干问题的决定》，为地方标准制定提供了法制保障。当务之急，一是梳理和明确国家标准和行业标准，为执行提供便利；二是针对国家标准和行业标准没有规定而又亟需明确的事项，抓紧出台地方标准；三是对标准规定不适应深圳市实际情况的，要在国家标准、行业标准规定范围内，制定和补充实施细则；四是建立标准评估机制，评估标准适用情况并及时修订完善。

加强执法监管队伍建设。一是建立监督检查人员资格管理制度，不符合基本要求不能进入监督检查队伍；二是定期对监督检查人员进行系统培训，不断提高队伍政策法规水平和专业素养；三是明确执法监督人员职责，并加强内部考核。

改进执法方式。规范监管执法行为，通过执法团队的执法监督检查，对企业形成激励和压力，充分发挥监督检查杠杆效应。一是改革检查方式，由运动式的大检查向常规性的突击检查转变，做到计划性检查及与非计划性检查相结合，按优先缓急次序安排紧急危险检查、事故或灾难调查、投诉检查、计划性检查；二是将风险评估融入日常检查中，建立安全生产分类监管制度，对生产经营单位实施分类分级监察，利用信息化手段，在计划性检查中对高风险企业优先实施检查；三是严格执法，规范执法程序和执法标准，减少执法随意性。

（二）加强引导，多措并举，调动企业积极性

开展绩效认可计划。建立一套认可的程序标准，由安全专业机构对安全生产管理较完善的企业，如实施职业安全与健康认证企业、严格执行法规和标准企业等，进行评估确认公布，并从政策角度给予适当肯定和鼓励，引导更多企业完善内部安全管理。实行这一计划的关键是政策倾斜和鼓励，方式可以是免检待遇，也可以是信誉或其他政策优惠，但必须适度。

开展安全咨询计划。政府通过资助安全专业机构，为有需要的中小企业提供安全咨询服务，帮助企业了解发现工作场所的危险，建立简便实效安全的管理制度。实行这一计划的关键，一是企业自愿原则，咨询服务完全保密，独立于政府安全监督检查之外，咨询中发现的问题不与政府监督检查发生任何关联，以保护企业参加计划的积极性；二是从制度设计上保证专业机构依法履职，确保良好的咨询效果。

行业安全评估计划。由各行业主管部门定期开展（如每两到三年组织一次）行业安全风险评估，找出行业安全生产存在的较高风险，明确监督检查重点。评估地方标准适应性，及时调整和修订不完善的标准。针对存在的突出高风险，研究针对性措施并推广应用，为企业提供安全技术支撑服务。

全面加强培训计划。一是在广泛调研基础上，突出危险行业、危险岗位岗前培训等培训计划的制定，探索加强安全技能训练；二是针对员工流动性大、企业开展安全培训积极性不高的问题，探索社会化的培训机制，将培训工作交由社会专业机构承担，考核工作委托政府部门认可的非营利机构负责；三是培训费用应主要由企业承担，政府给予适当补贴，员工象征性缴纳一定费用，通过费用分担机制推动培训的良性循环；四是政府加大对员工培训工作的监督检查，推动企业落实安全培训工作。

（三）加强培育，营造环境，推进社会广泛参与

发挥协会、商会等非营利性组织的作用。支持相关行业协会、商会、职业协会等非营利性组织，依照相关法律法规和章程，积极开展安全生产领域的研究，为政府、企业提供咨询服务，在协助政府制定安全生产政策、法规、标准，以及协助中小企业开展安全培训、咨询等方面，发挥自身优势和作用。支持和引导社区自治组织加强安全社区建设，不断夯实安全工作基础。

积极培育安全生产社会化服务机构。通过政策引导、扶持，通过政府采购等形式提供资金、平台支持，培育安全生产信息、技术、管理等方面的社会化营利性机构。加强行业监管和服务，引导他们依照法律法规和执业准则，接受企业的委托并提供专业化的服务。

发挥企业员工监督作用。美国的许多企业之所以不敢违法违规，除了政府的突击检查，企业员工随时可以举报企业的违法行为。OSHA规定举报电话必须明文张贴在工作场所，并出台了21个涉及保护举报人权益的法规，并对恶意违规和重复违规的企业实施重罚，与其信誉制度挂钩。我国新修改的《安全生产法》也强调了企业员工的批评、检举、控告的权利，但是实际操作中由于举报查处机制设计不够合理，举报人十分担心举报信息暴露及事后的报复。为此，应当研究设计更加科学的举报查处机制，充分保护举报人的权益，让企业员工真正发挥监督作用。

［1］吴伟.美国的职业安全与卫生监管［J］.社会科学，2006（4）.

［2］任国友.中美职业安全健康法对比［J］.中国安全科学学报，2009（7）.

［3］白文元.加强我国政府安全生产监管工作的建议［J］.安全与环境工程，2012（11）.

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2015）01-0122-04

2014-11-24

姚亮，深圳市应急办副主任。