深圳四大新区比较研究

韩晓洁

深圳四大新区是自2007年起经深圳市政府批准在关外地区陆续成立的四个行政区划，先后成立龙华、光明、坪山、大鹏。四大新区的成立和建设是深圳市对于行政管理体制的重大探索和创新，是深圳经济特区实现“特区一体化”的重要步骤。从四大新区目前的经济发展趋势看，各区普遍呈现出经济快速增长的特点，但是不同新区之间的经济发展绩效却存在明显的差距，比如2012年龙华新区的GDP是大鹏新区的四倍还多，相当于坪山、大鹏、光明三个新区的GDP总和。本文希望从经济资源禀赋、功能定位以及经济发展绩效三个方面对四大新区的经济发展差异性进行描述，从而更好地认识新区发展差异情况以及原因。

一、四大新区的创新特征

四大新区是深圳市政府对行政区划改革的崭新探索，它有别于我国现行的“大而全，小而全”的行政区划设计，通过市政府直接授权的方式，深圳四大新区在行使必要行政管理职能的前提下还体现了招商引资、产业布局等经济功能区的作用，是一种结合了行政区和功能区两方面特征的行政区划创新形态。四大新区的创新特征体现在以下三个方面：

（一）管理模式高效化

四大新区实行“一级政府，三级管理”的高效运行体制，一级政府指市政府，三级管理是由市政府和作为派出机构的新区和派出机关的街道办事处所形成的。与传统行政区不同，新区除人大、政协、检察院、法院工作继续由各所属行政区负责，GDP仍计入原来所在的大区外，其他区一级的行政职能全部由新区承担，行使区一级行政权。在财政及人事上，新区有相对独立的区一级权力。根据《深圳市综合配套改革总体方案》（以下简称《总体方案》）的规定，四大新区在“探索城市行政区划及管理体制改革”应该“适当调整行政区划，推进行政层级改革试点，缩短管理链条，提高行政效率，实现一级政府三级管理，创新现代城市管理模式，提高城市精细化管理水平”。根据深圳市人民政府2007年第171号令，从光明新区开始，各新区设立了“新区管理委员会”（以下简称新区管委会）和作为市委派出机构的新区工作委员会，二者合署办公。

（二）机构设立精简化

新区设置机构实行“大部制”的设置方法，体现了“大部制”的精神，注重提供城市设计、规划等公共服务等，每一个局（办）都承担了多种职能。光明新区管委会成立之初仅设“六办、两中心”，即管委会办公室、纪检监察办公室、人力资源办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、城市建设和管理办公室机关、后勤服务中心、土地开发中心。如果将六个内设办公室中主要从事内部管理的“纪检监察办公室”、“人力资源办公室”和综合协调的“管委会办公室”除外，实际上进行社会、经济管理的机构只剩下三个，即经济发展办公室、社会事务办公室和城市建设和管理办公室。坪山新区管理委员会下辖九个局办，即综合办公室、纪检监察局、组织人事局、经济服务局、发展和财政局、社会管理局、公共事业局、城市建设局、城市管理局。龙华和大鹏也沿用了这样的机构布局。

（三）功能定位差异化

四大新区在产业布局过程中根据各自的发展状况独立布局，在市场配置机制条件下逐渐形成符合各区自己产业发展优势的产业功能区。由于四大新区在地理区位、产业基础、资源禀赋等方面都存在巨大差异，因此深圳市政府在制定各区产业发展规划时强调了各区产业功能的差异化。从目前发展状况看四大新区在产业功能上已经有了明确的定位：

光明新区定位为深圳重要的城市副中心和高新产业的配套服务区，是商业、商务服务、居住及配套等多种功能复合的生态综合发展区。坪山新区作为深圳东部先进制造业主体，定位为“深圳跨越与转型发展的先行区、战略性新兴产业和自主创新基地辐射粤东重要的生产型服务中心”。龙华新区以区位优势为先导，定位为紧邻福田C B D的副中心，目标是建设成为全市现代化标杆城区。大鹏新区以环境资源为主导，定位为世界级滨海生态旅游度假区。

二、四大新区横向比较分析

深圳四大新区是四个结构精简、运行模式高效且产业功能各异的创新型行政区划，四个新区在地理区位、自然资源、功能定位等初始条件上都具有各自鲜明的特点。

（一）区位优势比较

光明新区位于深圳西北部，属于宝安区行政管辖内，东至观澜，西接松岗，南抵石岩，北临东莞市黄江镇，下辖公明、光明两个街道，辖区总面积156.1平方公里，户籍人口4.2万，常住人口约100万①。距离宝安国际机场、蛇口港区和大铲湾港区约25分钟车程，规划中的深圳轨道交通6号线直达新区。龙大高速公路横贯东西，并与南光高速、机荷高速公路、梅观高速公路、广深高速公路相连，与福田中心区、东莞等珠三角主要城市中心形成便捷高效的“半小时生活圈”。

坪山新区位于深圳市东北部，属于龙岗区行政管辖内，是深圳市东部主要工业基地。新区东接惠阳市，西近盐田港及平湖铁坪山，南临大鹏半岛，北接龙岗区。下辖坪山、坑梓两街道办事处和大工业区在内，辖区总面积168平方公里，户籍人口3万，常住人口约60万。距盐田港、平湖铁路编组站、大亚湾港等交通枢纽约30～40公里，并有深汕公路、深汕高速公路、横坪公路、坪西一级路经过区域内，深圳铁路东站将设在坪山，为坪山新区的开发建设提供了良好的对外交通条件。

龙华新区位于深圳市中北部，属于宝安区行政管辖内，是距中心区最近的新区，区位优势得天独厚。新区东临龙岗，西接宝安、南山、光明，南连福田，北至东莞。下辖观澜、大浪、龙华、民治等4个办事处，总面积175.58平方公里，户籍人口12.1万，常住人口138.4万人。距离福田中心区约15分钟车程、距离宝安国际机场约30分钟车程，辖区的深圳北站是华南地区当前建设占地面积最大、建筑面积最多、具有口岸功能的特大型综合交通枢纽。乘坐广深港铁路客运专线20分钟可抵达香港九龙、35分钟抵达广州、4小时抵达武汉。龙大高速公路、机荷高速公路、梅观高速公路、福龙快速路、布龙路、地铁4、5、6号线穿过辖区，与香港、东莞、广州等珠三角主要城市中心形成便捷的“半小时生活圈”。

大鹏新区位于深圳东南部，属于龙岗区行政管辖内，三面环海，具备独特的区位优势。新区东临大亚湾，与惠州接壤，西抱大鹏湾，遥望香港新界，下辖南澳、葵涌、大鹏三个办事处，户籍人口4.7万，常住人口约18万，总面积607平方公里，其中陆域面积302平方公里，约占深圳市六分之一，海域面积305平方公里，约占深圳市四分之一，拥有独特的山海风光、旅游资源、丰富的人文资源、明显的区位优势和巨大的发展潜力。

比较可知，除大鹏新区地处沿海,包含部分海域面积外，其他三区的面积基本相当,可供开发的土地面积并不富裕，土地资源优势并不突出。其中龙华新区距离深圳市中心区最近，产业带动及生活设施配套发展优势明显，光明新区交通状况良好，坪山新区地处东北，对外交通在进一步改善中，但是临近盐田港成为发展的一大优势。

（二）预算支出比较

新区发展初期，区内生活配套设施不齐备，产业发展不完善，需要深圳市政府给予各项政策性支持及资金扶持。以政府每年财政预算给各新区的支出数为例，②对政府扶持力度做一粗略分析；而各区因为成立先后及客观条件的差别，政府给予投入支持的资本费用也有所差别，通过数据也可以对深圳市政府对四区的扶持力度大小做一分析。

以2013年深圳市预算支出对各区投入进行对比可见，对龙华新区的支出数82.3亿元超过了其他三区的总和70.3亿元。通过这一对比可知：龙华新区因为区位优势，目前的产业发展良好，在四区发展中处于龙头地位；其他各区从面积及人口等方面与龙华的区别并不是很大，所以具有很大的发展空间。

对光明、坪山四年来预算支出数进行排列，可见两条呈上升趋势的折线，但是增长的幅度不大。要将四大新区作为深圳特区的发展新动力源和增长极，在初期加大政府支持力度是有必要的，在年度预算中，可以考虑在非常时期打破“收支平衡”的预算原则，在新区财政收入未能大幅提高的情况下，由市政补贴，增加投入，支持新区产业建设和配套设施完善。

以2013年为例对四区的预算支出和深圳市预算支出总数进行比较，可清晰看到四区的预算支出总数占到全市的比例微乎其微，只有8.42%，而四区的总面积达到791.86平方公里，占到全市陆地面积1952.8平方公里③的40.56%。

（三）经济发展绩效比较

从GDP和产业结构两个方面对四个新区的经济发展绩效进行横向比较。以2012年的数据为例，第一产业比重在各新区中所占比例均非常小，不超过0.2%；目前占到各区GDP主要部分的仍然为第二产业，也就是新区仍处于产业的起步阶段，在这个阶段，怎样引导产业健康发展，从粗放型到集约型，从第二产业占绝大多数到第三产业逐渐发展，是当下研究的课题。各新区的三产比例基本一致，也暴露了新区起步过程中存在严重的同质化倾向。

而从2012年的各新区GDP数据来看，各区发展不均衡情况已经出现，龙华区领跑的优势更多来自新区成立前的积累，新区的发展在GDP上的反应还需要继续追踪。

（四）社会发展绩效比较

四大新区在社会发展方面也存在较大差异，本文选择从医疗资源和教育资源两个方面对四大新区当前的社会发展状况进行比较。

1.教育资源比较

光明新区发展五年，教育资源初具规模，区内现有省一级学校（幼儿园）九家，市省一级学校（幼儿园）九家，区一级学校（幼儿园）14家，新区采取与南山区结对开展百校帮扶活动，设立民办教育与学前教育发展专项资金等方式，多方面促进教育资源的发展，区内教育文化事业发展良好。坪山新区现有幼儿园14所，公办小学九所，民办小学五所，初中三所，高中一所。注重学前教育，依托深圳电大坪山学院和两所成校开展职业技能与成教培训，构建终身学习体系。龙华新区现有幼儿园102所，小学36所，初中26所，高中五所。积极探索发展高等教育和职业教育，鼓励企业举办特色学院，提出到2015年构建现代终身教育体系，成人教育、社区教育、家庭教育覆盖面达90%以上。加快教育国际化发展，高标准建设10所国际化学校。大鹏新区已建成八所小学、三所中学、一处青少年活动中心

2.医疗资源比较

光明新区的卫生资源以三家综合性医院为主体，三甲医院仅公明医院一家。36个社康中心为网点，12家民营门诊部为补充，深化服务，加强监管，稳步提升卫生服务的水平。坪山新区有公立医院两所，民营医院一所，无三甲医院。门诊部（诊所）38家，社康中心30家，其中政府举办医疗单位从业人员974人，卫生技术人员773名，（助理）执业医师336人，编制床位295张。与“十五”末期2005年相比，医疗从业人员增加了141.1%，卫生技术人员增加了153.44%，（助理）执业医师增加了205.5%。龙华新区人口数为全深圳第三，但是医疗资源极度紧张，全区共有综合医院两所，即观澜人民医院和龙华新区人民医院，没有三甲医院。新区提出到2015年实现全区病床总数4600张，社康中心55个的战略目标。大鹏新区现有三所医院，无三甲医院，有三座敬老设施。

3.存在问题

四大新区教育资源发展不均衡，职业教育发展薄弱。新区从各自的基础出发，对于优先发展教育做出相关安排，教育资源发展总体态势良好。但是各新区发展不均衡，龙华基础较好，人口众多，而大鹏新区则基本上处于停滞状态。同时，各新区的职业教育力量均薄弱，因而怎样提高新区职业教育的发展，均衡各区教育资源是当务之急。

医疗投入严重不足，机构建设滞后经济社会发展。2009年坪山与光明两大新区的医疗设备购置财政投入1399万元和2777万元，与关内四区的投入额度相差悬殊（关内四区的总投入额度为24575万元）。坪山新区自筹的比例高达85.4%，对于医疗条件的改善形成了巨大的制约。

医疗资源严重不足，不能满足居民需求。各个新区都存在医疗资源不足的问题。以坪山新区为例，坪山街道和坑梓街道经济发展迅速，人口增长较快，人口密集点不断增加，但医疗卫生机构近几年来基本停滞，造成坪山和坑梓地区居民及外来务工人员看病难问题日益突出，现有医疗资源与辖区60万服务人口的医疗需求存在巨大差距。

三、结论与建议

（一）通过上述比较，得出以下结论

四大新区区位优势各有特点，区域之间存在一定的差距，但差距并不明显。四大新区的面积相当，除大鹏新区有临海特点外，其他三个新区在地理区位方面比较接近，都是在关外区域建立起来的。四大新区可供开发的土地存量不同，但总的来说都已经不多。在交通、公用设施、文化设施等方面，距离中心区较近的龙华新区具有一定的优势，其他三区的状况基本相当。

四大新区的财政支出与经济发展状况的匹配性较强，区域之间的差异性较为明显。四大新区的财政支出结构与GDP结构十分相近，财政支出占用优势的区域在GDP水平上也占优势。龙华新区是新区中财政支出与经济发展水平最高的区域，财政支出总额与GDP总额都相当于其他三区的总和。光明和坪山新区的水平较为接近，大鹏新区的财政支出与GDP水平在新区中最低。对四大新区而言政府在推动经济发展过程中起到了重要的作用，财政支出越多的区域经济发展速度越快。但政府财政在新区经济发展状况平衡方面起到的作用还并不明显。

四大新区的产业结构同质化现象严重。目前四大新区的产业结构比较相近，第二产业是主要产业，在各区的比例都维持在70%左右，第三产业占到了剩余的30%。虽然各区在建立时都进行了不同的功能定位，但目前产业结构还不能体现功能定位差异化的特点。坪山和龙华新区明确将第二产业作为战略发展产业，光明和大鹏新区把服务业作为未来发展的重点。事实上新区设立主要是作为原关内各区产业转移的承载地，从长期的趋势来看，产业结构的多元化和层次化是整个深圳乃至全国未来产业转型升级的主要方向，今后政府要投入更多的人力物力支持各区特色产业的发展，帮助各区形成功能互补、特色突出的产业集群，实现各区产业发展的功能定位。

四大新区当前的社会发展水平与经济发展水平相当，公共资源不能满足社会需求而急需改善。新区的社会发展水平受经济发展水平的制约，经济发展水平越高的区域社会发展越有优势。同时我们发现四大新区都存在着教育资源和医疗资源短缺的问题，区内现有的医疗教育资源距离社会需求有相当的差距。在发展经济学看来，不同区域间的经济发展出现一定程度上的差异是可以接受的，因为由于区域与区域的初始禀赋不同，发展历程不同，甚至发展机遇不同，最终都会引起经济发展绩效的不同，但是存在于区域间的社会发展水平差异必须得到有效的控制和平衡，因为社会发展水平的趋同或趋异不仅仅是经济问题，也关系到整个社会公平正义实现的社会问题，每个社会人都有公平享有社会发展成果的权利，对于新区目前出现的公共资源短缺的问题，应引起重视，要尽早尽快优先解决，没有完善的社会公共资源供给，实现地区的经济稳定可持续增长就没有保障。缩小新区之间，新区与其他区之间的社会发展水平差距，是特区实现一体化的首要目标。

（二）对未来新区建设与发展的建议

一是厘清政府机关、新区管委会及街道办事处、社区工作站间的分工定位，避免新区管理“泛行政化”和“行政资源浪费”两种趋势。新区机构设置根据“大部制”原则，进行了精简高效的安排，取得了较好的效果。随着新区的进一步运行，出现了两个需要解决的问题，一是高度精干的综合性职能部门设置与上一级政府和职能部门之间的匹配协作问题，二是新区职能部门与下一层级在职能划分和力量配置上的合理差异化问题。只有顺利解决了上述两方面的问题，新区在以后的发展中才能够在运转上更加顺畅，更加有效率，才能够为深圳新的行政管理体制机制的创新和改革提供新的经验和素材。

二是发挥政府的宏观调控职能，科学调整产业布局，避免产业趋同形成恶性竞争及资源浪费，避免初期的粗放型不均衡发展形成历史欠账，真正实现各新区的功能定位和产业繁荣。

深圳市政府对于新区的指导要有前瞻性，在新区发展初期，要给予政策上的大力支持，将严格把控和有效扶持结合起来，切实解决实际问题。对于新区领导班子的考核不能简单地用GDP数字来衡量，要综合各项工作，科学设置考核指标，将已经出现的产业趋同和粗放型不均衡发展苗头及时遏制，避免改革开放初期的先发展再治理模式重演。政府要正确分析新区所处的发展阶段，适当增加在初期阶段的宏观调控力度，发挥集中力量办大事的优势，为各新区的产业发展搭建多方面创新的平台，深化产学研融合，打破高校和企业之间成果及人才转换的僵化制度，促进产业创新的核心竞争力发展。

三是加大基础性投入及社会配套资源建设，避免产业推进急功近利，要将四大新区有计划有步骤地建设成宜居宜业的城市副中心。四大新区的成立，并不是以建设工业基地或园区为目的，而是在原特区内已经出现土地资源匮乏、人口密度过大、发展空间不足等问题的前提下，在中央扩大特区范围的政策支持下，寻找新的城市发展空间和增长极。

注释：

①此处及文中其他人口数据均来自于各区2012年度管委会工作报告。

②因为各新区管委会属市政府派出机构，按《预算法》有关规定，年度财政预算收支单列，与本级财政预算一并提请市人民代表大会审议批准。

③2000年深圳市土地利用现状变更调查报告。

[1]刘杰武，李贵才.“特区中的特区”——珠海横琴新区与深圳前海合作区比较研究[C].第十五届中国科协年会第25分会场：区域互动与规划统筹研讨会论文集2013.

[2]阎金明.滨海新区的功能区建设与产业布局[J].天津大学学报（社会科学版），2007.

[3]钟坚.大试验：跨世纪的中国经济特区[M].武汉：武汉出版社，1995.

[4]深圳市委党校课题组.深圳市新区管理体制改革基本思路解读[J].特区实践与理论，2009（5）.

[5]黄宝.深圳“一级政府、三级管理”体制改革初探[J].网络财富，2010（17）.

[6]刘杰武.深圳大鹏新区旅游城镇化SWOT分析[J].特区经济，2013（1）.

[7]何利松，倪伟俊.杭州市开发区和城市功能区管理体制创新的实证研究[J].中共杭州市委党校学报，2010（2）.

[8]王吉勇.分权下的多规合一——深圳新区发展历程与规划思考[J].城市发展研究，2013（1）.

[9]刘欣葵，彭文英.城市功能分区与分区分类管理[J].城市管理与科技，2010（4）.