我国农村宅基地有偿退出机制研究综述

2015-02-12张松梅

特区实践与理论 2015年1期

张松梅

我国农村宅基地有偿退出机制研究综述

张松梅

农村宅基地退出问题是当前农村土地研究的热点和难点之一。通过在梳理现有研究成果，分析农村宅基地退出的必要性，剖析宅基地退出的内涵，考察农民退出宅基地的意愿，总结宅基地退出模式，归纳宅基地退出机制，并进而指出现有研究中存在的问题与不足，为下一步研究指明方向。

农村宅基地退出；内涵；意愿；补偿；机制

随着我国城镇化和工业化进程的加快，一方面城镇用地日趋紧张，另一方面由于缺乏有效的宅基地退出机制，农村宅基地大量闲置，同时部分农民的合理建房需求又得不到满足。因此，积极探索农民宅基地退出机制，引导农户有序退出，对于盘活农村大量闲置资产，完善农村宅基地制度，优化城乡建设用地配置格局，促进城乡一体化发展具有重要的现实意义。

长期以来，我国农村宅基地实行的是“一户一宅”、“法定面积”、“无偿取得”、“限制流转”的制度，这种根植于计划经济福利思想之下的中国现行农村宅基地制度对于维护农民的基本生存权和确保农村社会的稳定发挥了积极作用。［1］但是，随着工业化、城镇化的大力推进和农村劳动力大规模转移，我国农村宅基地在利用过程中问题凸显，主要表现在：一是宅基地大面积闲置，利用率低，土地资源浪费严重；二是由于缺乏相应的宅基地退出机制，宅基地退出在某种程度上处于无法可依的状态，从而导致“隐形市场”大量存在，非法转让，非法占有等现象十分普遍。因此，加强宅基地的整理改造，引导农村居民有序退出宅基地，可以缓解土地资源的紧缺问题，推进城市化及郊区工业化进程。［2］实现农村宅基地退出对保护耕地资源，统筹城乡生产生活及生态空间、建设社会主义新农村、提高建设用地节约集约用地整体水平至关重要。［3］同时，宅基地置换对促进市郊农民消费升级、改善农民的居住环境和生活质量也具有重要意义。［4］

一、宅基地退出内涵研究

目前，尽管对宅基地退出的研究日益增多，但对宅基地退出内涵的研究并不多见，尚未形成一致的观点。其中最具有代表性的观点有以下几种：欧阳安蛟等认为，在政府激励政策下，农村宅基地退出既包括宅基地使用权人自愿退出现有的宅基地和主动放弃合法宅基地的申请，也包括在特定条件下强制收回农民“一户多宅”、面积超标等违法占用的多余宅基地，通过新农村建设项目对宅基地进行整理、置换的退出情形。［5］张秀智等认为，在保护耕地和集约节约利用土地的前提下，农村宅基地退出分为三种情况：一是宅基地整理复垦，即通过村庄整理缩小宅基地使用面积，并将整理出的土地复垦为耕地或林地；二是通过农民主动放弃宅基地使用权，减少农村建设用地总规模；三是通过其他途径将宅基地转为其他用途的建设用地。［6］单金海认为宅基地使用权退出仅指宅基地使用权人的自愿退出，他强调宅基地退出必须遵循自愿有偿原则，成熟一个退出一个，不得强迫农民退出。［7］

综合上述观点，可以得出宅基地退出的内涵至少应包含以下几个层面：一是宅基地退出的出发点是为了集约节约利用土地资源；二是宅基地退出的行为是政府引导与村民自愿相结合的双方选择行为；三是宅基地退出应遵循自愿有偿的原则，同时也应该包括特定条件下的强制收回。根据我国宅基地的阶段性特征，笔者认为现有的宅基地退出内涵多是从退出途径的角度进行定义的，没有揭示其本质。一个完整的宅基地退出定义应该至少包括宅基地退出的主体、客体、形式，遵循的原则，及预计达到的目标五个部分。

二、农村宅基地退出意愿与影响因素研究

农村宅基地退出不同于国家征地，完全不具有强制性，是根据政策的制定与宣传，由政府引导，在充分保障农户利益的前提下，尊重农户的退出意愿来实施的。因此研究宅基地退出问题首先要从了解农户的退出意愿着手，研究影响宅基地退出的因素，进而系统地分析农户的决策行为，针对不同情况的农户制定不同的退出方案和补偿措施。［8］从现有研究成果看，影响农民宅基地退出的因素很多，大致可以归纳为显性与隐性两大方面：

显性因素主要包括：户主年龄、户主性别、家庭需赡养的老人数量、家庭需抚养的子女数量、受教育程度、户主工作稳定程度、家庭收入状况、现有住房面积、宅基地面积、宅基地退出补偿方式、宅基退出补偿标准、对耕地的依赖程度、社保参与程度、政策认知程度等。［9］

隐性因素主要包括：传统观念、宅基地未来的升值空间、退出机制缺失等。刘旦等认为，农民“以地为生”的观念根深蒂固，是推动宅基地退出的一大难点。［10］此外，农村宅基地退出机制的缺失也是导致目前宅基地在利用、置换或退出过程中存在问题的根本原因。［11］

综上所述，学者们主要从影响宅基地退出的显性和隐性因素入手，分别从农户的个体特征、家庭情况、宅基地状况、补偿方式、传统观念等方面探讨农户退出意愿及其影响因素。其中宅基地退出机制的缺失、退出补偿标准、传统观念是影响农户退出宅基地的关键因素。

三、农村宅基地退出模式研究

目前农村宅基地退出的途径主要有以下几种：一是征收。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。二是本集体内部流转。按照“地随房走”的原则，宅基地使用权及地上附着物所有权可以让渡给本集体内符合条件的成员。三是宅基地置换。为统筹城乡发展，按照城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少，复垦耕地质量有保证，节约集约用地程度有提高的要求，政府用城镇户口与相应的城镇公共服务引导有条件的农民放弃农村宅基地使用权和住房所有权成为城镇居民。四是农村集中居住。为盘活农村存量建设用地，促进社会主义新农村建设，政府通过宅基地整理复垦方式，对农村配置不当、利用不合理的分散、闲置、废弃的宅基地进行整理复垦，推动农民集中居住从而实现农村宅基地退出。前两种退出途径是依据我国《土地管理法》相关规定制定，政策性较强，所以现有研究多集中在基于后两种退出方式而形成的宅基地退出模式。

由于宅基地退出具有较强的区域差异，发达地区与欠发达地区之间、近郊区与远郊区之间的退出呈现不同特点，从而形成不同的退出模式。主要表现为以下两种：一是基于城乡统筹发展视角下的宅基地置换退出模式。包括宅基地换资金、宅基地换住房、宅基地换保险、宅基地换社保、宅基地入股等模式。［12］施建刚等从制度变迁的角度将宅基地置换分为自下而上村集体推动模式和自上而下政府推动模式。［13］肖碧林等总结四种宅基地置换模式，分别为：城中村和园区村改造，宅基地整理，增减挂钩以及城乡统筹模式。［14］二是基于新农村建设的宅基地整理退出模式。高燕等根据农村居民点用地整理的实践经验，从资金筹集、组织领导、具体操作等方面总结了农村居民点用地整理的三大模式，分别为：公寓化或社区化的整理模式；村庄整体搬迁、异地改造的整理模式；缩并自然村、建设中心村的农村居民点整理模式。［15］徐小峰根据宅基地退出的组织主体不同，将退出方式划分为四类：政府主导型、村民自发型、企业推动型、市场配置型。［16］张长春等将实践中的宅基地退出模式提炼为四种：城镇化村庄改造模式、村庄内部改造模式、整体搬迁改造模式、中心村建设模式。［17］

四、农村宅基地退出补偿研究

补偿是宅基地退出的核心，补偿问题解决的成功与否直接关系到农村宅基地退出的成败。但是从国家层面上看，目前尚缺乏农村宅基地退出补偿的具体法律规定，缺乏与宅基地退出相关的配套政策。因此，各地区所推行的农村宅基地退出补偿都是根据本地区的实际情况而进行的试点探索，缺乏统一的政策规定，补偿标准差别很大。学者们也从不同的角度展开了对宅基地退出补偿的研究。王婷认为政府主导的农民退出宅基地的本质是获取宅基地发展权，因此，对农民的补偿理应将宅基地发展权转移后所带来的部分增值收益返还给农民；［18］邵忠银认为，应按照房地分离的原则进行补偿，房屋价格按照重置成本价或其他方法确定，宅基地价格参照农用地被征收后出让给建设单位的价格确定；［19］罗伟玲等认为，宅基地退出的经济补偿价值即为因退出宅基地带来的宅基地社会保障价值及资产价值的损失；［20］赵强军认为宅基地退出补偿应包括土地补偿和退出人员保障性补偿，并采用片价修正法对宅基地价值进行测算；［21］胡银根等则认为应该基于宅基地对农民的功能对其价值进行定量测算，并以内陆城市商丘市农村地区为例，测算出商丘偏远农村地区宅基地在不考虑期权价值的情况下为每平方米317.597元。［22］

农村宅基地退出的补偿方式，目前已经形成以实物补偿和货币补偿为主多种补偿方式并存的格局。所谓实物补偿主要是指通过住房安置的方式对退出宅基地农户进行补偿；货币补偿主要是指以现金的形式对退出宅基地的农户进行补偿。朱烨辛认为，目前置换农民宅基地使用权主要有两种方式：一是在集中居住小区中补贴相应居住面积的住房给农民，二是根据农民房屋的评估给予农民相应的现金补贴，同时给予农民购买集中小区住房的权力，由农民自由选择购买小区住房；［23］张梦琳认为，农民宅基地使用权的退出可采取重新为被拆迁人安排宅基地和货币补偿的方式，综合考虑宅基地面积、区位等因素对宅基地使用权补偿；［24］罗伟玲等认为，宅基地退出的补偿可采取货币补偿、产权置换等方式。在保护和尊重宅基地使用者合法权益的基础上，采取土地换社保、提供就业培训、廉租房或给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，或者按其退出的宅基地面积给予一次性货币补偿或养老生活补助。［25］

补偿问题是宅基地退出的核心，补偿方式的多样化可增加农户的选择性。现有研究主要是从宅基地的价值组成和价格测算为依据来确定宅基地退出的补偿标准，并在此基础上形成了以实物补偿和货币补偿为主的多种补偿方式并存的补偿格局。但从目前农村宅基地退出的实践来看，农民退出宅基地的积极性并不高，究其原因主要在于退出补偿达不到农民的预期收益，宅基地收益分配不合理。笔者认为，合理的宅基地退出补偿机制至少应该考虑到以下四个层面：一是要考虑到宅基地的社会保障功能；二是要考虑到宅基地使用权的经济功能；三是要考虑到宅基地使用权的未来发展潜质；四是要兼顾效率和公平。

五、农村宅基地退出机制研究

目前关于农村宅基地退出机制的研究集中在农户与政府两个层面：一方面因地制宜，因人而异，针对不同的退出农户，分别制定相应的退出制度。［26］卢艳霞等通过反思浙江省农村宅基地退出模式，认为应赋予农民多样化的选择权利，因地制宜，分布推进宅基地退出，并严格控制宅基地退出后节余建设用地指标的使用和分配。［27］胡银根等提出在宅基地退出机制的设计过程中，要处理好农民工眼前利益和长远利益，制定城乡统筹的宅基地退出补偿方案，保障农民工退出宅基地后的可持续发展。［28］另一方面加强政府的引导，在遵循农户自愿的前提下，努力提高其退出的意愿。譬如张德松认为应该“疏堵并重”，强调政策引导。［29］欧阳安蛟等主要是从政府层面提出构建引力、压力、推力三方面协同的退出机制，引力机制通过建立退出补偿制度和多元化的住房保障体系来引导有条件的农户主动退出闲置的宅基地和主动放弃合法宅基地的申请。压力机制主要是通过建立宅基地有偿使用制度促使面积超标、一户多宅等违法宅基地的退出。推力机制是通过农村宅基地整理、复垦、置换推动农村宅基地退出。［30］朱新华以江苏省为例，提出了构建“点面结合”的宅基地退出机制，分层次化实现退出目标，建立激励和补偿机制以提高农户的主动性。［31］

农村宅基地退出机制的缺失是导致目前我国农村宅基地利用乱象的根本原因。因此，构建系统合理的农村宅基地退出机制是推进宅基地有序退出的关键因素之一。同样，农村宅基地退出机制的建立与完善也不能仅限于宅基地本身，应健全相关法律、法规，加强宅基地立法体系建设；改革户籍制度，积极稳妥地转移安置有能力脱离农村的农民；强化产业支撑，大力发展二、三产业，为农民进城提供稳定的就业岗位；完善社会保障制度，消除退出宅基地农民的后顾之忧。

［1］黄贻芳.农村宅基地退出中农民权益保护问题研究——以城乡建设用地增减挂钩政策为背景［D］.武汉：华中农业大学，2014.

［2］［23］朱烨辛.城市郊区宅基地置换模式实证研究［D］.上海：上海交通大学，2008.

［3］［20］［25］罗伟玲，刘禹麒.基于产权的宅基地退出机制研究［J］.国土资源科技管理，2010（6）.

［4］张碧晨，徐杰.宅基地置换对上海市郊区农民消费生活的影响分析［J］.消费经济，2008（4）

［5］［30］欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨［J］.中国土地科学，2009（10）.

［6］张秀智，丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究［J］.中国农村观察，2009（6）.

［7］单金海.对农村宅基地有偿退出机制的构想［J］.中国国土资源报，2010（4）.

［8］方静，陈荣清.我国农户宅基地退出的研究综述［J］.问题探讨，2013（8）.

［9］胡银根，张曼.农民工宅基地退出的补偿意愿及影响因素研究——基于武汉市城市圈的问卷调查［J］.华中农业大学学报，2013（4）.

［10］刘旦，陈赢.农村宅基地置换模式及其效益评估——基于江西的调查和农户视角［J］.湖南农业大学学报，2009（12）.

［11］张世全，彭显文，冯长春等.商丘市构建农村宅基地退出机制探讨［J］.地域研究与开发，2012（2）.

［12］刘双良.农村宅基地使用权的流转与退出机制［J］.重庆社会科学，2010（6）.