论领导干部运用法治思维与法治方式能力

吴玉英

论领导干部运用法治思维与法治方式能力

吴玉英

党的十八大报告中关于提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的重要论述，对领导干部的执政理念、执政方式和行为准则等提出了明确而具体的要求。当前，特权意识和行为、法律只是手段、权大于法等逆法治型思维及领导方式在一些领导干部身上依然根深蒂固，由此造成严重危害。因此，必须从加强培训机制建设、健全依法决策机制、强化决策问责和纠错机制、完善考核评价机制等方面强化领导干部运用法治思维与法治方式能力的倒逼机制建设。

法治思维；法治方式；倒逼机制

党的十八大报告指出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”这是我党第一次在党的报告中要求领导干部要善用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定，可谓是贯彻和落实依法治国方略的具体措施。尽管改革开放以来我国法治建设取得了一定成就，依法治国建设社会主义法治国家已经成为我国法治建设的总目标，但是整体尚处于较低水平，尤其是公众满意度较低，人治思维及其领导方式在某些官员身上仍根深蒂固，逆法治型思维及领导方式是其突出表现，其严重损害党和国家以及公民的利益，影响社会和谐稳定。强化领导干部运用法治思维和法治方式能力固然需要领导干部要带头遵守法律、依法办事，但还必须强化倒逼机制建设。

一、强化领导干部运用法治思维和法治方式能力的必要性

（一）贯彻依法治国基本方略的必由之路

1993年3月，国务院第一次明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”1997年9月，党的十五大第一次将“依法治国”确立为治国基本方略，提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。1999年3月，“中华人民共和国实行依法治国、建设社会主义法治国家”的表述被载入宪法。十六大、十七大、十八大反复强调并进一步提升依法治国的地位、作出战略部署。十八大提出：“法治是治国理政的基本方式。”［1］“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”［2］之后习近平总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习、十八届三中和四中全会等多个场合就法治中国建设的总体布局、目标任务、工作方针、实施措施、行动进程、总目标、原则、基本任务等方面全面丰富和发展了依法治国的理论与实践，对依宪治国、依宪执政作出具体部署，从而也对领导干部提高运用法治思维和法治方式能力做出具体的规定。

理论和人类政治文明发展的历史经验表明，权力行使人自觉和善于运用法治思维和法治方式，自然会促进相应国家、地区的法治实践。领导干部以身作则带头具备和运用法治思维和法治方式是贯彻落实依法治国基本方略的关键。

（二）提升领导干部执政能力的必由之路

在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中法治具有基础性的地位和作用，是我们国家进行深化改革和推动发展的强有力保障和坚实支撑，应该成为我们党的基本执政方式，更应该转化为领导干部的基本执政能力。十八大报告将领导干部的基本执政能力集中概括为深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力。而强化领导干部运用法治思维和法治方式正是提升这四种执政能力的基本要求和基本前提。复杂多变的国内外形势下，我国的改革发展需要动力与和谐稳定，迫切要求领导干部要强化运用法治思维和法治方式能力以深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定，在法治的逻辑和价值判断的指导下，在法治的框架内依法执政、依法行政。

（三）创新社会管理的必然要求

创新社会管理、提高社会管理科学化水平成为当前理论界和各级政府关注的热点问题之一。社会管理创新的核心点，应当是在现有社会治理模式的基础上，转变思维模式，寻求方法、手段的创新。目前社会管理领域存在种种问题的重要原因之一在于法治缺失导致社会矛盾凸现和激化，以致形成“社会管理越加强，社会问题越增多”的怪圈。［3］因此我们的思维模式要由过分依赖行政手段管制社会转变为主要依靠法律手段，把法治思维确立为基本的思维模式。确立法治思维模式是一个复杂的系统工程，但基本的路径之一是重视具体法治。先进的观念是科学行为的先导。创新社会管理，首先应是创新管理观念和转变思维方式，其核心就是思维模式由以行政管理为中心转变为以实现国家各项工作法治化为中心，重视具体法治的功能和作用，这就需要强化领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

从社会管理创新的视角来看，确立法治思维模式才能把宏观法治目标落实为具体法治，转化为法治的实践和法治的实现，其路径选择主要体现在观念确立、制度构建、法律运行机制、人们的行为方式等方面。［4］转变社会管理的观念，确立正确的维稳理念，学会把法律手段作为解决各种社会矛盾的主要手段；重视具体制度的完善和构建，宏观法治原则具体化，立法具体化，完善法律解释体系，关注法治建设中的具体问题；完善法律运行机制，规范、监督政府权力的行使，有效实施法律，切实保护公民合法权益，增强司法的社会公信力。这一切都需要强化领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

二、逆法治型思维和领导方式的主要表现及其危害

（一）特权意识和行为

领导干部的特权意识在社会中广泛存在，官本位思想仍然根深蒂固。某些掌握权力的领导干部为获取或获得某些特殊利益，常常超脱、逾越甚至是违反破坏现行法律法规、规章制度、原则规则，使严肃的法律法规、规章制度、原则规则失去公信力、约束力和执行力。个别干部滥用职权、知法犯法、带头闹事、向基层群众“摆谱”等，在社会上造成极为恶劣的影响，严重破坏了党和政府在人民群众中的形象，助长权力崇拜，危害社会公正，破坏社会信任，加剧制度惰性。

（二）法律只是手段

表现为：制定法律时，各方都在为自己的利益不断博弈；执行法律时，执法者、司法者遇到大局考量时，有选择地适用法律，有利于自己的就办，不利于自己的就不执行，将法律牺牲掉，这种牺牲或主动为之或被动为之，总之法律是可以选择性适用的。在某些领导干部的观念和行为中，法律仅仅是作为手段而已，既可以依照，也可以不依照，依照法律仅仅是为达到特定的政治经济等目的，并非为实现法律的公正性。当法律只是当作手段需要时，都在为法律摇旗呐喊，不需要时，将法律视为眼中钉。法律被人们捧起，又摔下，如此反复践踏着。整个国家、民族乃至个人都成为受害者。

（三）权大于法

当前，在某些干部特别是领导干部中，权大于法的人治观念和做法尚未消除，在实践中表现为多种形式。例如，以权压法，以言代法，个人意志凌驾于法律、制度和组织之上；崇尚官本位，搞特权、裙带关系，甚至无法无天、滥用职权，以权谋私、徇私枉法，贪污腐败；崇尚个人专断、长官意志和行政命令方式，个人说了算，忽视民主集中制，否定法治原则、法治思维、法治方式和法律程序，等等。由于权大于法，在现实生活和实际运用中，“一把手”的批示、指示最管用，人们都习惯于找关系、求熟人、走后门，认人不认法，求人不求法。长此以往，社会风气日趋恶化，有法不依、执法不严、违法不究现象屡屡出现，关系人民群众切身利益的执法司法问题比较突出，一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威，阻碍了群众正常的利益诉求，损害了群众的合法权益，成为引发群体性事件、影响社会稳定的部分诱因。

三、构建强化领导干部运用法治思维与法治方式能力的倒逼机制

（一）加强培训机制建设

法治思维首先表现为一种法治理念，其次表现为一种法律意识，一种有关法律规则的意识，这种意识要求坚持宪法法律至上，坚持对法律规则的运用，坚持公平、公正、公开等法治精神和原则。在法治思维指导下的行动方式，即为法治方式。所谓法治方式是指公权力执掌者在法治理念和法律精神的指导下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用法律、法规、规章创制的制度、机制、设施、程序处理各种经济、社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济、社会发展的措施、方法、手段。［5］

只有强化和提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，法治才能真正成为治国理政的基本方式。“法律形式可以在短期内进行移植，而法律思想却很难移植，它是在反复的反思中发展变化的。”因此要通过更多的法律知识的普及培训来让领导干部了解和理解宪法法律，逐步确立法律意识、法律信仰、法律理念，进而形成法治思维，按法治方式开展工作。为此，一要在党校、行政学院、干部学院、社会主义学院及高校举办培育和强化领导干部法治思维和法治方式的培训班。特别是各级党校、行政学院作为培养党政领导干部的主渠道和主阵地，要引入和增加法治思维、法治方式培训的相关内容，把宪法法律的学习作为必修课，强化培训效果。二要坚持对领导干部法治思维、法治方式培训的制度化。改变以前对领导干部进行法律知识培训碎片化的做法，制定长期的、具有整体性的法治培训规划。［6］要形成领导干部法治教育工作制度体系，实现领导干部学法用法的长期性和常态化，并将这一过程扩展至领导干部选拔、初任培训、升职转任调任等各环节。在制度的设计上，要拓展法治教育工作内涵，从注重事前教育向决策执行后的效果评价、法理阐释延伸，促进领导干部法治思维的形成。

（二）健全依法决策机制

长期以来，由于我国一方面缺乏有效的权力运行监督和制约机制，另一方面某些领导干部在做决策和执行时没有依照法律法规规章规定的程序办事，没有认真听取社会公众和专家的意见，并向社会公开，导致决策缺乏法律基础和群众基础，决策失误给国家利益、社会公共利益和公民权益造成重大损失，严重侵犯公民人身权财产权，引发大量重大环保群体性事件。为此党的十八届四中全会报告指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”［7］这就为我们健全依法决策机制指明了方向。今后，我们要进一步细化，建立健全国家或地方中长期经济社会发展规划、重点公共工程项目、公共事业建设举债与担保、党群与权力机关、行政机关、司法机关、经济管理部门楼堂馆所建设以及其他行政重大决策听证制度；建立健全重大政策、重大项目等决策事项的合法性审查和风险评估机制等等。

（三）强化决策问责和纠错机制

现实中，随意盲目、追求政绩、以权谋私的决策等现象时有发生，严重损害了政府形象，造成了巨大的公共资源损失。2009年，中办、国办出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，但一些地方并没有真正落实问责制。为此，应尽快建立健全决策问责和纠错机制，倒逼领导干部强化运用法治思维和法治方式能力。当前我国决策问责与纠错制度虽已建立，但并不能有效约束政府权力。结合我国现行体制和工作实际，构建决策问责和纠错机制须从以下几个方面来着力：一是必须遵循一定的原则。问责法治原则、决策权和决策责任相统一原则、公众参与原则、问责与纠错相结合原则、责任追究与防范相结合原则等。二是不断健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，以确保高效严密有力的监督。三是应引入多元问责主体，包括党的纪律检查机构、人民代表大会、社会问责。四是加强政府自身建设，建立以行政首长为重点的行政问责制度。对行政首长及相关人员有令不行、有禁不止、行政不作为或乱作为等，按照“谁决策、谁负责”的原则，严肃追究责任。五是加大对问责对象的惩罚力度，提高政府决策效率。惩罚既包括离职、罚款等，也包括通过媒体向社会道歉，接受社会的监督，坚决制止不符合程序的复出。同时要建立对上级党政领导部门的问责制度，对事件官员和官员日常工作均要问责。如此，才能真正实现庸者下、能者上，形成良好的政治生态环境。

（四）完善考核评价机制

目前，一些干部为谋求地方的经济发展往往无视法治甚至践踏法治。因此，必须把依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导干部的政绩考核内容，完善考核评价机制，促使领导干部在工作中自觉运用法治思维和法治方式。

进一步完善领导干部绩效考核和评价机制，应做到：重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、推动发展的优秀干部。通过鼓励、奖励、晋职、晋级等形式，引导领导干部自觉运用法治思维、法治方式去思考和解决问题。按照有权就有责、滥权应担责、侵权要赔偿的要求，强化领导干部的责任意识和担当意识。严肃批评教育不依法办事的领导干部，严格追究给国家利益、社会公共利益和公民权益带来重大损失并造成严重社会影响的领导干部的行政责任，依法追究构成犯罪者的刑事责任。

要完善考核评价机制，当务之急是要建立法治建设指标体系的考核标准和程序。考核标准是度量法治建设指标体系的标尺，其设计应注重依据性，即以“法治中国”建设指标体系为依据。考核标准设计要讲求可操作性：明确界定组织协调考核的主体；考核方式以职能考核为主并结合社会公众评价；实行条块结合的层级考核方式，既有统一组织又有分级考核；考核基本分按照法治建设指标体系一级、二级、三级指标设定，并形成分值体系；考核评价体系包括全面加强组织领导与社会公众总体评价；明确考核加分和扣分事项；定期发布法治指数。考核标准设计要注重实效性：考核标准应当分解为一、二、三级指标，并设定具体分值，使考核具有针对性、可测性、实效性。同时，应明晰考核主体组织、指导、协调职责任务，使考核工作形成纵到底横到边的运行机制。考核标准设计要注重衔接性：考核标准应关照与法治建设相关内容的考核、评比、检查项目，应与其他涉及法治建设考核内容的规范相衔接，避免重复考核评比检查。凡涉及法治建设考核评比检查的事项应统一纳入法治建设指标体系，实现考核结果资源共享。考核方式可以采用定性分析与定量评分相结合、属地考核与上级考核相结合、职能部门负责与公众参与相结合、主管部门评价与行业评价相结合等方式进行。还可以探索邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加。

［1］［2］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18.

［3］蔡辉明.警惕社会管理中的“内卷化”现象［N］.学习时报，2011-08-22.

［4］蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径［J］.东方法学，2012（5）.

［5］姜明安.法治是法治思维与法律手段的良性互动［N］.北京日报，2012-10-15.

［6］徐光超.强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制建设［J］.四川行政学院学报，2013（2）.

［7］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-28.

责任编辑：李彦

D920.0

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1673-5706（2015）01-0033-04

2014-12-31

吴玉英，广东湛江市委党校政治教研室主任、教授。