论我国现代大学制度建设的“中国特色”

宣　勇,钟伟军,张凤娟

(1. 浙江农林大学；杭州 311300；2. 浙江工业大学,杭州 310014)



论我国现代大学制度建设的“中国特色”

宣勇1,钟伟军2,张凤娟2

(1. 浙江农林大学；杭州 311300；2. 浙江工业大学,杭州 310014)

摘要：西方现代大学制度的基本特征是大学实行自治、大学与政府保持相互主体关系,形成了“校长治校”“教授治学”和“学术自由”的传统,学术权力与行政权力各司其职、互不干涉,利益相关者形成共治结构。与西方现代大学制度相比较,“中国特色”就是坚持中国共产党对大学的领导,政党权力主导中国大学的发展,具体表现为战略目标的国家先导、人才培养的政党领导和资源配置的政府主导。建设“中国特色”的现代大学,核心在于重新理顺国家、政党、政府与大学的关系,建立“中国特色”与现代大学之间有效的耦合机制,通过制度化的方式明确大学与国家、政党和政府的边界。具体包括:制定契约型的大学章程,理顺大学与政府的关系;完善党委领导下的校长负责制,明晰党政职能;推进大学校长管理专业化,实行大学校长的遴选制度。

关键词：现代大学制度;“中国特色”;大学治理现代化;党委领导下的校长负责制;大学校长管理专业化;大学章程

现代大学制度这一概念是在西方的话语体系中被提出来的,现代大学紧密地镶嵌在西方的经济、社会、文化和政治结构之中,现代大学制度的确立正是西方社会变迁的必然结果。大学在知识、文化和社会秩序领域中获得自己的空间,知识模式的变化和社会秩序的变化对大学的影响最为重要。*[英]杰勒德·德兰迪:《知识社会中的大学》,黄建如译,北京:北京大学出版社,2010年,第15页。

以我国建设“世界一流大学”战略目标的提出为开端,现代大学制度建设成为我国高等教育体制改革的核心目标之一,也成为建设高等教育强国的现实路径。因此,首要问题是:如何将西方较为成熟的现代大学制度移植到中国本土,与中国特色的政治、经济制度体系有机地结合起来,建立“中国特色”的现代大学制度体系。这也是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的明确要求。

不少人依然把“中国特色”和“现代大学”对立起来,要么认为应该完全依照西方现代大学的标准来建设中国现代大学,要么认为应该与西方现代大学决裂,完全依照自身的逻辑来建设中国的大学。实际上,这种思维是片面的,对中国现代大学的建设无益。当前,我国正处于现代大学制度建设的重要阶段,如何理解“中国特色”,并将“中国特色”与现代大学结合起来是必须要解决的重大问题。

一、域外之鉴:现代大学制度形成过程中的西方特征

学术界论及“现代大学制度”,通常是指西方现代大学制度。西方现代大学制度源于欧洲中世纪大学,19世纪初期在德国得到创新,19世纪后期与20世纪在美国得到继承、改造和发展。该制度“在西方各国虽然千差万别,以致每所大学都各有特色,但作为一种制度范型,却有着基本的、共同的、国际公认的、甚至已经变为常识的若干特征。”①参见陈学飞于2013年5月18日在浙江师范大学举办的“现代大学制度建设高峰论坛”上所作的报告,题为《论现代大学制度的特征》。

大学制度的作用在于界定大学与外部相关主体、大学内部各利益相关者之间的关系,规定职权划分,进行组织建设,由此呈现出以下三个方面的特征。

(一)从外部关系来看,大学实行自治、大学与政府保持相互主体关系是西方现代大学制度的根本原则

1. 大学自治是西方现代大学从初始、发展到成熟始终坚守的基本原则

从初始、发展直至成熟,西方大学为了自治权与教皇、国王和政府不断博弈,始终与这些统治主体保持一定的距离,坚守大学自治的原则。从形成渊源来看,西方大学与东方大学并不相同。西方大学是自发形成的,源于当时欧洲自治城市的兴起与自治行会的出现。在真正的大学出现之前,高深知识的传播与研究活动主要存在于教会机构与牧师私办的城市学校中,到了12世纪,这些师生仿照手艺人行会的形式组成教师或学生的行会,以保护他们在城市内的利益,并把这种行会称为“universitas”。这些学者行会为了保证追求学问的尊严、安全和自由,为了获得教学资格许可证和独立颁发学位的权力,与当时的统治阶层(包括教会或者国王)展开各种形式的斗争并获得了教皇的认可,最终成为合法的大学。在中世纪的欧洲，大学成立的主要标志是获得教皇诏令、皇帝诏令或者王室特许状,这是保障大学自身合法、独立地位的法律依据,标志着一所大学获得了国际性或者全国性的地位,同时享有学位授予权。②和震:《美国大学自治制度的形成与发展》,北京:北京师范大学出版社,2008年,第21页。

美国在殖民地时期诞生的九所学院为美国高等教育的繁荣兴盛奠定了坚实的基础,这九所学院在创办之初便得到议会或者王室的特许。如,哈佛学院于1636年8月23日由马萨诸塞海湾公司大议会通过法案批准建立,并于1650年获得了马萨诸塞大议会颁发的特许状。1693年建于南部弗吉尼亚殖民地威廉斯堡(Williamsburg)的威廉—玛丽学院是北美殖民地第二所学院,它在殖民地时期九所学院中第一个拥有王室特许状。耶鲁学院于1701年10月由康涅狄格议会颁布的一个法案批准建立,并于1745年获得康涅狄格殖民地政府正式颁布的特许状。特许状的颁发划定了殖民地时期政府或者王室与学院之间的关系、彼此的权利与责任,也奠定了美国大学自治的传统与制度基础。“一是教育独立于政府却对它负责的观念,这是最终成为美国高等教育中不断谋求院校机构自治与公众问责(accountability)之间保持平衡的思想前提;另一个是由外部公民组成最高权力机构——董事会来控制学术机构的模式,并扩展到后来的美国公立学院和大学。”*Duryea E D,The Academic Corporation: A History of College and University Governing Boards, New York: Falmer Press,2000,p.55.在美国大学的发展历史中,“国立大学运动”*从18世纪末到20世纪初,美国先后有六位总统提出建立国立大学的计划——在美国整个教育体系顶端建立一所国立大学,均遭到国会的否决,最终没有成功。与“达特茅斯学院案”是影响美国大学发展走向的两大事件,皆以政府的失败而告终,并进一步明确了联邦政府、州政府与大学之间的权责划分,巩固了大学自治原则。美国的宪法限制联邦政府对高等教育进行过多的干预,联邦政府只能寻求更加合适和克制的介入方式,如土地捐赠、教育信息服务等,对高等教育进行资助和干预。“达特茅斯学院案”限制了州政府对私立大学的干预权力,同时,在私立大学高度自治的榜样倡导下,“法人—董事会制度结构”向19世纪中期形成的以州立大学为主体的公共高等教育体系扩展,最终使州立大学也获得了相当程度的自治权。

2. 在西方各国，大学拥有独立的法人地位，大学自治具有强大的法律保障

大学自治并非大学单方面的作为就可以实现,作为举办者的政府与作为经营者的大学之间要达成契约,或者通过法律来规范双方的责任与权力,以保证双方互为主体关系,在行使大学管理权时不会越界。

总体来看,西方大学自治权的实现与独立的法人地位以及相应的法律是紧密相连的,因为只有当高校成为法律意义上独立的法人之后,才有权力和能力实现对自身的管理与运营。综观世界各国,明确高校的独立法人身份已成为多数国家的选择,如法国1984年的《高教法》规定:高等学校享有法人地位和教学、科研、行政、财务的自主权。西班牙于2001年颁布的《大学组织法》第二章明确规定:大学是独立法人,在自治制度的基础上协调履行各项职能。当政府承认高校的独立法人身份之后,会颁布相应的法律明确高校的权力与义务,从各国的情况来看,此类法律大多详细具体、有可操作性。高校和政府都可以依据法律各行其是、各尽其责,使大学行使自治权有了法律依据与保障。各国的高等教育法基本明确规定了大学的自治权范围,主要包括大学在学位授予、课程设置、专业设置、校长选择、财政、科研经费、人事和招生等方面的自治权。

(二)从内部关系来看,形成了“校长治校”“教授治学”和“学术自由”的传统,学术权力与行政权力各司其职、互不干涉

西方大学经过长期的演进和发展,形成了“教授治学”和“学术自由”的传统,“学术权力”成为大学治理中的支配性力量。大学中,行政性组织的首要功能在于保证学术活动的顺利开展,以便不断提高学术水平。学术权力与行政权力各司其职、互不干涉。

1. 以教授为主体的学术权力主导校内学术事务,维护“学术自由”“学术中立”的传统

西方大学中学术事务由学术权力主导,这是因为教授“最清楚高深学问的内容,因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授。此外,教师还应该决定谁最有资格学习高深学问(招生),谁已经掌握了知识(考试)并应该获得学位(毕业要求)”。*[美]布鲁贝克:《高等教育哲学》,王承绪,郑继伟等译,杭州:浙江教育出版社,2001年,第31页。因此,在各国大学的治理结构中,以教授为主体的委员会通常占据很重要的地位。例如,在英国大学中,学术评议会主要由校内教授组成,主要职责包括:制定学术战略、促进科研、审核课程内容和新课程、制定学术标准及学位授予程序、任命内外部考试员、制定考试政策和程序、督促学生纪律等。

2. 以校长为首的行政权力发挥治校职能,为推动学术发展提供服务和保障

从西方大学发展的历史来看,校长治校是大学在历史发展过程中逐渐形成的、能够适应现代社会的一种制度。世界上最早的大学出现在中世纪的欧洲,主要呈现两种形态:一种是以意大利大学为代表的学者行会性质的大学,一种是以德国为代表的隶属于皇帝、封建邦国诸侯和自由城市政府的大学。前者由学术权力主导,后者由政府权力主导,大学校长的作用无法发挥。20世纪之后,高等教育规模扩大,由精英教育向大众化发展,进而步入普及化阶段——规模的扩大导致大学系统复杂程度大大增加,单纯依靠学术权力或者依靠政府权力管理大学已经无法适应大学的发展,大学校长的职权扩大,开始作为最重要的治理主体参与大学的管理。现当代涌现出的一批卓越大学,在其发展过程中,校长治校功不可没:例如阿什比之于剑桥大学,洛维尔、博克之于哈佛大学,安吉尔之于耶鲁大学,威尔逊之于普林斯顿大学,范海斯之于威斯康星大学，等等。因此,现当代大学发展史也是大学校长治校发展史。

校长治校制度极大地推动了大学的发展,所以世界各国政府通过法律法规加强校长在大学治理中的职权。例如,英国的大学(1992年创办的多科技术学院除外)大部分由枢密院(Privy Council, 代表英国王权的行政机关)授予皇家特许状而成立,皇家特许状明确规定了大学校长的职权。美国大学实行董事会制度,校长由董事会选拔和任命,校长既是董事会的重要成员,又是大学最高行政首脑,“在制定执行学校的大政方针和管理学校方面实际发挥着最重要的作用”。*苏智先,佘正松,张继华,李化树:《现代大学制度创新研究》,成都:四川人民出版社,2008年,第139页。

虽然校长在西方大学治理中的作用举足轻重,但是学校中的行政群体被明确为大学的辅助力量,因为该群体是大学学术事务不断扩充与复杂化的产物,不是大学存在的必要条件。在西方一些大学中,该群体代表组成的行政职员评议会直接被称为辅助组织,其地位与教师所代表的学术群体是无法相提并论的。

(三)西方大学内外部利益相关者形成共治结构,对大学进行民主管理

大学首先是一个学术组织,保持学术自由和学术中立是西方现代大学制度中不可撼动的原则;其次,大学是一个接受公共财政资助和社会捐赠的社会组织。因此,从校内到校外,其利益相关者群体复杂而多元。在长期的发展过程中,这些利益相关者逐渐参与大学的管理事务,形成了共治结构,对大学进行民主管理。

虽然西方大学的共治结构千差万别,但是,共同理念在于所有利益相关者对学校事务均有一定的发言权,学校制定决策要考虑所有利益相关者的建议与意见。

在西方各国的大学管理制度中,美国大学的董事会制度具有典型的共治结构特征。美国大学的利益相关者群体包括政府、社区居民、教授、教师、学生、校友、职员等,因此,其共治结构基本上包括董事会、校长和大学共治委员会、学术评议会、教师评议会、行政职员评议会、学生评议会和校友联合会等。*于杨:《美国大学共同治理理念与实践》,北京:中国社会科学出版社,2010年,第90页。董事会是大学的法人代表,决定学校的大政方针,其成员结构多元,基本涵盖了所有利益相关者群体代表。以教授为代表的学术力量和以校长为代表的行政力量在大学共治结构中均起到举足轻重的作用,因此,学术评议会和大学共治委员会是共治结构中的重要组成部分。教师评议会是大学里各类教师的利益代表组织,“职责范围为提出、阐述、评论、修订所有与学术、教师个人和专业相关的政策,包括与学术相关的财政政策,对它们进行广泛的、自由的讨论并参与决策制定。”*于杨:《美国大学共同治理理念与实践》,第132页。自西方大学诞生之日起,学生在学校中的作用就非常重要,如今,学生作为重要的利益相关者群体,在学校事务中也发挥着重要的作用。在多数西方大学的董事会中,学生代表不可或缺,同时,各校成立了独立的非利益性学生合作组织——学生评议会,该评议会主要向董事会和具体负责学生事务的行政人员就与学生利益相关的事务提供决策建议。作为大学发展最重要的资源之一，校友受到各大学的高度重视,校友会的组织机构非常完善成熟,许多学校的董事会中专门设有校友席位,同时,大学也会积极邀请校友参与大学具体的决策过程。

二、“中国特色”:我国现代大学制度的本土特征

与西方现代大学制度相比较,用一句话来概括“中国特色”,就是坚持中国共产党对大学的领导,政党权力主导大学的发展。正如克拉克所言:党和政府的双重控制是共产主义模式的一个特征,是实施强有力政治权力的突出例子。①[美]伯顿·R·克拉克:《高等教育系统——学术组织的跨国研究》,王承绪等译,杭州:杭州大学出版社,1994年,第135页。

在西方现代大学制度的形成与建构过程中,政党一直被排除在外,行政权力、学术权力与学生权力是西方大学内部的主要权力结构。在中国,现代大学制度的建设与完善,必须要坚持“中国特色”,坚持中国共产党对大学的领导,坚持党委领导下的校长负责制。因此,政党权力、行政权力、学术权力与学生权力构成了中国大学的主要权力结构。

中国共产党对大学的领导是通过直接与间接的方式实现的。一方面,中国共产党通过对大学举办者——人民政府的领导,主导着大学的发展,从拨款、招生规模、学科专业设置、课程教学内容到机构设置、大学领导人的选配,都是党对大学间接领导的实现方式。另一方面,在大学建立中国共产党的基层委员会,实行党委领导下的校长负责制,实现直接的政治领导。这种大学管理体制在我国《高等教育法》中有明确的规定。

因此,中国现代大学制度建设中最重要的特征表现为特殊的制度体系蕴含的特殊的国家、政党、政府与大学的关系,在大学的管理运行中具体体现为战略目标的国家先导,人才培养的政党领导,资源分配的政府主导。战略目标的国家先导,是指大学被纳入国家战略的整体目标之中,大学发展服务于国家战略的优先目标;人才培养的政党领导是指大学承载着重要的培养社会主义接班人的政党目标;资源分配的政府主导是指特殊的社会主义市场体制决定了政府依然掌握重要的资源配置手段,大学的核心资源依赖于政府。

与西方现代大学相比,中国大学具有更为明显的国家属性、政党属性和政府属性。因此,不能仅仅从认识论的角度来审视中国的现代大学制度建设。实际上,现代大学制度绝不是与国家、政党和政府完全绝缘的“象牙塔”,对于目前中国现代大学制度建设来说,也绝不意味着抹去现代大学制度中的国家、政党与政府的色彩,而是需要通过制度化的方式，更好地规范大学制度中国家、政党与政府的职能,把政治的逻辑与知识的逻辑有机地协调起来。

总体来说,大学制度不仅是整体经济社会与政治制度体系中的一个组成部分,更是国家民族特定历史进程中的组成部分,抽离整体的环境来谈现代大学没有任何意义。任何一位严谨的史学家都不会认为,大学是凭空出现的,或者是作为一种社会生产力的功能简单地从社会中生发出来的。②[比]希尔德·德·里德-西蒙斯主编:《欧洲大学史》第1卷,张斌贤等译,石家庄:河北大学出版社,2008年,第13页。因此,只有从中国大学建设所处的特定的历史与制度环境着手进行研究,才能更好地理解“中国特色”的含义。

(一)战略目标的国家先导:国家战略下的大学功用

在中国,大学的目标到底是什么,这是一个需要认真严肃回答的问题。对一些人来说,大学是“一个追求光明、自由和学问的地方”,或者是“一个教授广博知识的地方”,*[美]詹姆斯·杜德斯达:《21世纪的大学》,刘彤等译,北京:北京大学出版社,2008年,第33页。他们把以“闲逸的好奇”追求知识作为高等教育的目标。对他们来说,大学应该关注的是真理本身。“教授们依据这一原则力求得出‘不受价值影响’的结论。尽力排除所有感情色彩”。*[美]布鲁贝克:《高等教育哲学》,第14页。对于更多人来说,大学不仅仅是自娱自乐的学术好奇,更是一个有用的实体:为公民提供技术教育,为社会培养人才,为发现对国家发展有重要意义的新知识而进行科学研究。不管是从公民、社会还是国家的角度,现代大学的“实用”色彩越来越浓。

中国的特殊性在于,现代中国大学从诞生的那一刻起,就带有非常浓厚的国家功用色彩。近代以来的一百多年间,在外部世界的强烈刺激下,如何自强以御辱,如何让国家快速地走向现代化,最终富国强兵,始终是中华民族追求的战略目标。但是,很显然,中国原有的“自发秩序”不可能在短期内为达成这一目标提供重大力量源泉,这种力量只有从国家体系中去寻找。以国家意志作为政治的轴心力量,通过自上而下的社会动员,凝聚各方力量,以超常规的方式来达成目标是最现实的选择。正如罗兹曼所言,一个国家的行政管理实行高度集中的中央集权,有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程。*[美]罗兹曼主编:《中国的现代化》,国家社会科学基金“比较现代化”课题组译,南京:江苏人民出版社,2003年,第54页。新中国的建立为现代化的进程奠定了有利的政治条件。因此,从一开始,中国的大学就被嵌入以国家为轴心的现代化模式当中,作为中国社会变迁的附属产品，中国现代大学组织的兴起,首先就成为带有强烈政治性的现代社会组织机构之一。*王彦斌:《权力的逻辑——大学组织运行的社会学管窥》,博士学位论文,华中师范大学,2008年,第205页。中国大学从一开始就承载着强烈的国家目的性,具有浓厚的国家工具主义色彩,这是中国大学与西方大学在生长环境方面的重要区别。也就是说,中国的现代大学一出生就被打上了深深的国家工具主义的烙印,例如京师大学堂成立之初就明确强调,其基本精神是“为国求学”,明显地体现了这一点。新中国建立之后,这种现代化的目标和愿望在中国共产党人心中更加强烈,为了让积贫积弱的中国在短时间内“赶英超美”，中国共产党带领全国人民付出了孜孜不倦的努力。正因为如此,国家正当百废待兴之际,大学的首要任务是服务于国家建设,毛泽东和其他国家领导人的设想是:共和国成立后,首要任务是迅速地恢复和发展国民经济,开始大规模的国家工业化建设,使新民主主义的政治、经济、文化形态有相当程度的发展,为中国稳步地由农业国转变为工业国,由新民主主义国家转变为社会主义国家奠定基础。之后的国有化改造以及高校的院系调整都是在这种国家战略先导的逻辑下进行的。

在中国,一百多年的屈辱史使大学承载了太多的期望与责任,大学不是基于知识逻辑的学术组织,也不是基于学术兴趣的学者团体,而是国家整体战略体系中一个不可缺少的组成部分,大学的学术旨趣被深深地套嵌在国家的现代化战略之中。尽管今天的中国已经实现了综合国力的整体飞跃,实现了最初富国强兵的梦想,政治撤出大学、大学回归学术似乎有了充分的理由,而且20世纪80年代以来,国家也有意识地对高等教育体制进行了以扩大和落实大学办学自主权为核心的改革。但是,问题在于:第一,中国的现代化目标没有完全实现,中国依然处于追赶西方现代国家的进程中;第二,长期以来形成的国家与大学的关系惯性依然难以克服,因此目前与西方国家相比,我国的国家权力依然在大学治理中扮演着非常重要的角色。

(二)人才培养的政党领导:“又红又专”的教育方针

人才培养是现代大学非常重要的职能之一,但是在中国,“人才”不仅仅是从专业技术的角度来说的,社会更加强调思想道德意义上的“人才”,培养“又红又专”的社会主义事业的接班人是新中国大学在人才培养方面的重要任务。之所以强调人才培养的思想道德标准,是由新中国特殊的历史环境、特殊的体制所决定的。

首先,新中国是一个革命后的国家,教育领域的道德更新具有某种必然性。教育家卡扎米亚斯曾经说过,所有社会,在民族危机和重大事变之后都有过重大教育改革的尝试,*[美]卡扎米亚斯,马西亚拉斯:《教育的传统与变革》,福建师范大学教育系译,北京:文化教育出版社,1981年,第231-232页。对新中国而言,同样如此。新中国成立之后,我国进入了全新的历史时期,所谓“全新”,是相对于革命之前的“旧”而言的。中国共产党人通过革命的方式彻底打碎了旧的国家机器,重新建构了一整套“同传统的所有制关系和传统的思想观念”彻底决裂的新的权力体系和社会秩序,教育体系的重构就是其中非常重要的一环。伴随着政权的更迭,教育领域的革命运动逐渐展开,教育革命的任务是“肃清封建的、买办的、法西斯主义思想,发展为人民服务的思想”。*张应强主编:《精英与大众:中国高等教育60年》,杭州:浙江大学出版社,2009年,第3页。

其次,新中国建立之后激烈的国际意识形态斗争使得大学在思想道德教育中的重要性更加凸显。不管是对20世纪50年代苏联“修正主义”的反思,还是对于西方资本主义的警惕,在复杂的国际环境中,对人才队伍进行思想道德教育在某种程度上甚至比专业技术教育更为重要。例如毛泽东曾经不止一次地强调“要从上到下地、普遍地、经常不断地注意培养和造就革命事业的接班人。”他指出,“为了保证我们的党和国家不改变颜色,我们不仅需要正确的路线和政策,而且需要培养和造就千百万无产阶级革命事业的接班人。”*毛泽东:《关于赫鲁晓夫的假共产主义及其在世界历史上的教训》,《人民日报》,1964年7月14日。新中国的教育方针,就是使受教育者在德育、智育、体育等多方面都得到发展,成为既有社会主义觉悟又有文化的劳动者。为了更好地培养“又红又专”的接班人,大学一方面把毕业生下放到基层任职锻炼,与工、农、兵相结合,另一方面接收党组织选调的年纪较轻、政治素质较好但文化水平较低的工农干部进修。为了确保大学在人才培养方面的“又红又专”,党对高校的全面领导、党组织全面进入大学组织是必然结果。

改革开放以来,尽管国际和国内环境发生了很大的变化,但是,培养社会主义和党的事业的接班人始终是大学的重要任务。特别是20世纪80年代东欧剧变和苏联解体等意识形态领域中的重大事件,以及中国大学内部出现的思想混乱等问题使得人才培养中的道德建设被提升至新的高度,高等教育的社会主义方向问题被强化。强调坚持社会主义方向,把高校建成社会主义精神文明的基地,是中国根本制度的内在规定性所决定的。*谢雪峰:《从全面学苏到自主选择——中国高等教育与苏联模式》,武汉:华中科技大学出版社,2004年,第132页。德育工作在高校人才培养中的首要地位被重新确立,1989年7月,中共中央、国务院转发国家教委《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》的通知，1990年的《中共中央关于加强高等学校党的建设的通知》，1993年的《关于新形势下加强和改进高等学校党的建设和思想政治工作的若干意见》，1995年11月的《关于加强高等学校领导班子建设工作的若干意见》，1996年3月的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，1998年6月的《普通高等学校党建工作基本标准》等等，这些文件无不体现出强化高校思想道德建设职能的重要性。

为了更好地体现高校在培养“又红又专”的人才方面的职能,坚持和确保高校办学的社会主义方向,在高等学校全面实行党委领导下的校长负责制,把校长负责、校长治校置于党委的有效领导之下是最基本和最可靠的组织保障。党组织对行政和学术事务、对高校各类组织实行政治领导,大学党委不仅拥有对学校工作的领导权、决策权,而且还拥有监督行政权力、执行党委决策等权力。高等学校中的党组织既是接受党中央指示的执行机关,又是大学中党员的政治运动组织,因此大学的党委代表下属的党员监督大学的管理和运营,同时参与主要人事决策。在这个意义上,各个高等院校的自主性运营具有合法性和正当性。*[日]金子元久:《高等教育发展的中国模式:来自日本的观察》,徐国兴译,教育发展研究,2006年第9期,第27页。尤其是在高校坚持党管干部的原则,按照干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的方针和德才兼备的原则选拔任用干部,并对学校党政干部实行统一管理。党对高校的全面领导以确保和强化人才培养中的道德建设也许是中国高等教育体制中最为鲜明的特点。

(三)资源配置的政府主导:单位组织下的学术机构

与西方现代大学制度不同的是,中国大学一开始就被嵌入高度集权的计划经济体制之中,大学是作为一种“准政府”的单位组织而出现的。单位是国家调控体系的基本单元,既是国家政策的最终落实者,又是整个政治体系的支撑者和资源的最终分配者。*刘建军:《单位中国:社会调控体系重构中的个人、组织和国家》,天津:天津人民出版社,2000年,第19页。在这种资源分配体制中,政府把资源集中起来,依照组织体系中的级别,分配给单位,单位再依照贡献、工龄和职务等标准分配给普通大众。因此,中国的大学组织具有浓厚的行政特征。凡是国有和集体单位都是国家设置和控制的,都是国家行政序列中的一员。其功能、活动范围、管理权限等均由国家直接规定和规范,所需要的组织资源也由国家统一调配。这样,几乎所有的国有和集体单位都成为国家的一部分,仅仅在功能上有差别。单位制度建立了一种高效率的社会动员机制,使党和政府能够运用自上而下的行政手段实现各项战略意图。单位制度还为国家集中稀缺、分散的社会资源,投入国家建设的关键领域,落实赶超战略提供了有效的组织保证。因此,单位制度是一元化的政治体制和国家垄断资源的计划经济必须采用的配套制度。

伴随新中国的成立,单位制度在作为事业单位的大学中得到推行,特别是在院系调整之后,由于私立大学被取消,单位体制在我国大学全面实施。大学的工资福利、后勤生活和人事晋升等体系,国家都在其中扮演着支配角色,大学师生通过大学这一单位组织与政府建立起全面的依附关系,这种单位制度决定了中国大学组织的环境、结构、工作过程与基本价值取向。*赵炬明:《精英主义与单位制度——对中国大学组织与管理的案例研究》,北京大学教育评论,2006年第1期,第181-198页。尽管20世纪80年代以来,中国改变了高度集权的计划经济体制,建立和不断发展社会主义市场经济体制,但是,我国目前离完全的(full-fledged)社会主义市场经济国家还有相当的距离,用布鲁斯和拉斯基的话来说,就是还处在有缺陷的市场模式阶段:含有受管制的市场的集中计划模式。*[波]布鲁斯,拉斯基:《从马克思到市场:社会主义对经济体制的求索》,银温泉译,上海:生活·读书·新知三联书店上海分店、上海人民出版社,1998年,第174页。市场体制的不完善导致政府依然在资源的配置中扮演着非常重要的角色,一些重要资源依然掌握在政府手里,大学作为“单位”的组织特征在较长的时间内不可能得到根本的改变。

首先,大学校长由政府任命。我国大学校长不可能完全依照西方民主遴选的方式产生,而是直接由上级任命,中组部直接管理“985工程”大学的校长,部属大学的校长由教育部的司局级官员直接下派也是屡见不鲜的现象。其次,大学仍然保留着相应的行政级别。为了更好地与政府对接,大学中拥有一定权力的成员被纳入国家行政序列。最后,自上而下的行政逻辑。正如霍尔巴赫所言:“中国普通的行政人员,在其他国家应该是给专业领导和专业人员做辅助工作的,而在中国却常常能领导和指挥专家。”*[德]霍尔巴赫:《自然的体系》下卷,管士滨译,北京:商务印书馆,1964年,第423页。由于大学依然被视为事业单位,在管理上主要沿袭行政管理体制,套用政府机关行政级别,实行长官负责制,上一级管下一级,行政隶属关系清晰,形成了金字塔式的组织结构。

归根结底,现代大学制度建设中的“中国特色”是由中国特殊的制度环境、特殊的发展路径以及经济社会结构所决定的,具有某种内在的规定性,这是中国现代大学建设进程中必须认真面对和正视的基本前提,也是在移植西方现代大学制度中需要认真审视的最基本的本土资源。

三、未来发展:大学治理体系与治理能力的现代化

党的十八届三中全会明确提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这是国家改革的总目标,也是各领域改革的总要求。教育改革作为全面深化改革的重要领域,一切改革的举措和行动,毫无疑问都要自觉围绕这一总目标,落实这一总要求,主动完善中国特色现代大学制度,推进大学治理体系和治理能力现代化。

目前,人们对中国大学现状的不满,从根本上来说不是因为大学中的国家、政党以及政府因素——其实在任何国家,大学都会或多或少地以不同的形式呈现出国家、政党和政府的影子,“中国特色”与现代大学之间并不存在必然的相互排斥的关系,在现有的“中国特色”的体系中,同样存在着现代大学必要的制度空间。目前,我国现代大学建设的主要问题在于“中国特色”与现代大学之间边界不清晰,缺乏有效而具体的约束机制与运行程序。在大学治理中,“中国特色”的国家、政党与政府的边界在哪里,应该通过怎样的方式和机制发挥作用,大学如何在拥有一个学术组织应有功能的前提下体现“中国特色”……这些重要的问题依然模糊不清,导致“中国特色”与现代大学关系混乱,“中国特色”不恰当地替代了大学本应具有的学术属性,这才是我国目前现代大学建设困难重重的根本原因。

因此,建设中国特色的现代大学,核心在于重新理顺国家、政党、政府与大学的关系,建立“中国特色”与现代大学之间有效的耦合机制,通过制度化的方式明确大学中国家、政党与政府的边界,并建立规范化的约束机制,彰显和保障大学的学术属性。

(一)制定契约型的大学章程,理顺大学与政府的关系

我国大学的外部治理尚未形成多元的治理结构,依然受到政府的一元化管制,目前,主要任务是尽快建立由政府主导、社会中间机构与市场力量参与的共同治理结构,政府的归政府,大学的归大学。

如何确定二者的权力边界?大学章程就是一个非常好的切入点。章程就是一种契约,是双方权力合法性的来源,把二者的权力边界通过大学章程的方式固定下来,明确化、刚性化,并以此作为双方权力运行的依据。要做到这一点,大学章程必须具备两个基本的条件。第一,大学章程必须基于政府和大学及相关利益者的平等参与。契约要有权威,必须得到订立契约各方的认可,必须保障参与各方平等的发言权,契约的内容必须体现各方的诉求并得到认可。契约一旦得到认可,就产生了权威。第二,大学章程必须具有健全的保障体系。“没有刀剑,契约将是一纸空文。”违背契约必须承担相应的成本,大学章程作为政府与大学之间的契约,对于任何一方来说都具有约束力,而这种约束力来自健全的保障体系。目前,政府对权力越位不承担任何责任,或者说权力越位的成本非常小,大学缺乏有效的救济手段,也难以进入司法程序,即使进入司法程序也缺乏依据,没有任何问责机制,这是一个非常致命的问题。当然,对于大学来说,同样如此——大学功能的异化,学术的腐败,学术权力被滥用,政府同样难以找到有效的应对措施。

(二)完善党委领导下的校长负责制,明确党政职能

我国大学的党政关系,在现实当中存在三种典型状态:矛盾冲突、消极谦让或协调配合,其中,最后一种状态当是制度设计之初所期待的。但就目前来看,一所大学的党政关系属于何种类型,往往取决于书记或校长的个性、目标追求以及个人关系,具有一定的偶然性。在党委领导下的校长负责制当中,校长负责的保障机制存在明显的缺位,有人概括为“领导不负责,负责不领导”。因此,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第四十条提出，“健全议事规则与决策程序,依法落实党委、校长职权”,试图理顺两者关系。

大学党委会是大学的领导决策力量,在党委领导下的校长负责制中,校长不是大学发展方向与办学风格的最终决策者,党委的集体领导与党委书记的领导风格直接影响着校长个性的张扬与作用的发挥,校长难以成为大学办学的“精神领袖”。即使党政双方在办学理念、定位与道路选择一致的前提下,还存在着方法、政策、时机等选择,具体操作层面的差异更容易导致决策与执行脱节,甚至党政关系紧张。其中,最为麻烦的是,在实际的大学运行中，党委领导下的校长负责制缺少具体的操作规范,为党政之间的决策与执行留下了较大的自由裁量空间。党政关系是否和谐、协调,主要取决于党委书记与校长个人在办学理念、个性气质、领导风格、成长阅历等方面的契合程度,而不是制度安排,党委领导和校长负责之间的职责边界模糊不清,因此具有很大的偶然性。要研究中国的现代大学制度,就不能离开这样的政治制度与历史环境。①宣勇:《现代大学制度建设中的“中国特色”与大学校长的角色选择》,新华文摘,2013年第21期,第120页。

最近,中共中央办公厅下发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》,对于党委、党委书记、校长的职责进行了明确的规定,相信这个文件的出台,对于理顺大学的内部治理将产生重要的指导意义。

(三)推进大学校长管理专业化,实行大学校长的遴选制度

大学校长管理专业化是大学治理能力现代化的重要标志。就我国目前的实际情况而言,作为大学法人代表的校长是大学组织与政府、社会联系的重要桥梁,是党委决策与行政执行的重要纽带,是行政系统与学术系统交汇的重要结点。校长是中国特色现代大学制度建设的关键人物,校长对谁负责?如何让校长负责?让校长如何负责?这是我国当下必须回答的三个基本问题。②宣勇等:《大学校长管理专业化研究的价值与基本问题》,复旦教育论坛,2013年第5期,第6页。纵观世界高等教育发展的成功经验,推进大学校长管理专业化是解决上述问题的必由之路,同时也是完善中国特色现代大学制度的切入点、突破口,是提升高等教育治理能力、完善中国特色现代大学制度的关键问题。

从宏观层面来看,大学校长管理专业化是指大学校长的职业化制度。转变政府的职能和管理方式,培育大学校长职业化市场,提供更为合理的职业化制度,营造良好的职业化环境,让大学校长成为一个职业而不仅仅是一种职务。同时,对政府官员也提出了专业化的要求,官员应该懂得高等教育的基本规律与大学组织的内在逻辑,改变大学校长的选拔方式与评价标准,大学校长是一个文明社会中的特殊群体,不能等同于一般的政府官员或企业经理人,政府不能按“官”的制度与思维来选拔、使用、培养与考核大学校长。

职业化是大学校长管理专业化最为重要的制度诱因,让大学校长把大学管理作为一项志愿,并心甘情愿地全身心地投入其中,职业化是动力的来源,而牵引这一动力最重要的纽带就是有效的遴选机制。目前,中国自上而下的行政任命方式把大学校长视为行政官员,把校长选拔视为政府封闭体系内部的事务,校长与职业化市场之间的有效连接纽带被剪断,职业化的动力机制无法有效地发挥出来,这是我国大学校长管理僵化、被动以及不专心的重要原因。

2011年底,教育部首次在东北师范大学、西南财经大学开展试点,面向海内外公开选拔部属高校校长。2012年12月又启动了北京科技大学、北京中医药大学、中国药科大学三所直属高校校长的公开选拔工作。尽管教育部开始有意识地推动大学校长遴选机制的改革,但是从总体上来说,改革依然没有跳出行政化的逻辑。必须让大学拥有校长的初始提名权,从单一的政府任命方式转变为大学自主选拔的方式：通过一定的方式与程序,比如教授会、遴选委员会等,通过社会公开招聘的形式提出校长人选,报政府审定之后再任命。只有这样，才能改变大学校长权力来源的政府一元化倾向。

〔责任编辑：沈丹〕

·高等教育评论·

Characteristics of China’s Modern University System

XUAN Yong1, ZHONG Wei-jun2, ZHANG Feng-juan2

(1.ZhejiangA&FUniversity,Hangzhou,China; 2.ZhejiangUniversityofTechnology,Hangzhou310023,China)

Abstract:The main characteristics in western modern university system is university autonomy. University and government keep independent relationship from each other, which creates traditions with president administration, professors governing academic affairs and academic freedom in universities; academic power and administration power are responsible for respective affairs. Stakeholders form the governance structure. Compared with western university system, China’s universities are led by Chinese Communist Party (CCP). The CCP have a very big influence on university development; nation leading strategy aim, leading personnel training, and government making decision on resources distribution. The core of constructing the modern university with China’s characteristics is to: straighten out the relationships between the country, political parties, government and the university, establish the effective coupling mechanism between “China’s characteristics” and “modern university”, and clear the border of China’s university, political party and government through the systematic system. It includes the following details: construct contracted university statute, clearing relationship between university and government, perfect the president responsibility system under the Party leadership, clear functions of the party and the government, promote the university management specialization and carry out the University President Selection System.

Key words:modern university system; “Chinese characteristics”; modernization of university governance; The President responsibility system under the leadership of the Party committee; management specialization of the President of the university; the articles of the university system

作者简介：宣勇,男,博士,浙江农林大学党委书记,浙江工业大学现代大学制度研究中心主任,教授;钟伟军,男,博士,浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授;张凤娟,女,博士,浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授。

基金项目：教育部2011年哲学社会科学研究重大攻关项目“完善中国特色现代大学制度进程中的大学校长管理专业化研究”(11JZD042)

收稿日期：2014-12-26

中图分类号：G64

文献标识码：A文章分类号：1674-7089(2015)02-0070-11