论国际人权条约实施机制的强化

论国际人权条约实施机制的强化

邱思珣

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

摘要：联合国核心人权条约实施机制是九个核心人权条约的重要组成部分，常被看作是准司法性的监督机制。文章对条约实施机制存在的缺陷进行分析，并列举联合国近年来有效的强化措施和建议,对条约实施机制的缺陷和国际法的碎片化之间的关系进行了探讨，认为条约实施机制的强化应当在现有的条约体系下，提高条约机构工作效率，发展缔约国履约能力及增强条约机构与缔约国的对话。

关键词：国际人权法；人权保护；条约机构

中图分类号：D998.2

收稿日期：2015-05-31

作者简介：李永健(1976-)，男，河南宝丰人，武汉大学博士生，华北水利水电大学讲师，研究方向：宪法学与行政法学、法制史。

收稿日期：2015-06-15

作者简介：张启飞(1980-)，男，河南南阳人，武汉大学博士生，研究方向：刑法学和犯罪学；刘胜超(1987-)，男，湖北黄梅人，武汉大学博士生，研究方向：刑法学和犯罪学。

一、引言

我们所处的时代是人权的时代。正如路易斯·亨金教授在《权利的时代》一书中提到的：“人权是我们时代的观念，是已经得到普遍接受的唯一的政治和道德观念。”[1]事实也印证了这一观点，全世界绝大多数国家的宪法都对保护和尊重人权做出了相应的规定，如《中华人民共和国宪法》第33条规定：“国家尊重和保障人权”。“人权”这一概念并非一开始就出现在法律中，而是出现在学者的理论著作中。人权的普适化经历了从话语人权到国际人权的一系列演变。人权起源于古典自然法理论思想家的著作之中，洛克在《政府论》中曾写道:人们既生来就享有完全自由的权利，并和世界上其他任何人或许多人相等，不受控制地享受自然法的一切权利和利益，他就自然享有一种权力……近代资产阶级革命开始后，人权逐渐成为一种政治口号或人们反对封建专制和宗教神权的一面旗帜。这种演变的结果是，在资产阶级革命胜利后，西方各国进入了人权立法阶段，开始了将人权写入宪法和法律的时代。人权至此从单纯的理论思潮发展成为了一种国内的法律制度[2]。在联合国诞生之前，人权的保护主要依赖于各国国内法律和政治制度。20世纪初，国际社会开始关注人权保护的问题。第一次世界大战的硝烟散去后，在国际联盟的时代，国际联盟曾尝试建立具有国际监督机制的法律框架来保护少数群体。在随后的第二次世界大战中，残酷的暴行更让国际社会明白这样的事件绝不能再重演。因此，国际社会需要建立一个具有约束力的保护人权的系统。1945年联合国诞生，《联合国宪章》明确规定了各会员国承诺促进、保护人权和基本自由。此后的半个世纪中，联合国一直致力于推动世界人权的发展。在联合国的主持下，一系列核心人权条约将缔约国在尊重和保护人权方面的义务具体化。国际法院的判决和咨询意见也成为了国际人权习惯法的组成部分之一。一个新的国际法分支——国际人权法逐渐进入了国际社会的视野。保护人权也从以往的单纯依赖国内法律转变成为国内法与国际法的双重保护。

二、人权条约实施机制的现状

联合国核心人权条约体系及其条约实施机制的建立是联合国在推广和保护人权方面的重大成就之一。目前，联合国核心人权条约体系共有九个核心人权条约。为了审查条约履行的情况，核心人权条约都有相应的条约机构，有的核心人权条约甚至有两个条约机构，如《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》及其议定书就设立了禁止酷刑委员会和防范酷刑小组委员会。

(一)条约机构的性质

条约机构既可以帮助国家制定保护人权的政策，也可以直接救济人权受到侵害的受害人，但其定性与传统的国内法中立法司法机关或救济组织有所不同。首先应明确的是条约机构并不是国际法或国内法意义上的司法机关。在国际法上，国际法院等司法机关，都会在其成立的文本中有所体现，譬如《国际法院规约》第1条就说明了“联合国宪章所设之国际法院为联合国主要司法机关”。而条约机构并没有明确说明其是司法机关。同时，《国际法院规约》中明确表明，国际法院由法官组成，而并非核心人权条约中的“专家”。一些学者认为条约机构是一种准司法性的监督机构，其特征主要有三点。第一，从组成上看，条约机构的成员完全由经选举产生的独立专家组成，他们以个人身份进行工作，不代表所属国政府。从某种意义上讲，组成监督机构的独立专家只代表所属国际组织或全体有关国家的共同利益。第二，从职能上看，条约机构的职能更多地体现为对国家履行国际义务的审查。审查的结果一般是以报告或建议的形式通知有关缔约国，并不能做出有法律约束力的判决或裁定。第三，从程序上看，条约实施机制既可以因国家被控诉违反国际义务而开始实施，也可以因某些条约的受益人或团体的申诉而开始，甚至其本身也可以通过定期报告制度对缔约国履行国际义务的状况实施审查[3]。此外，个人来文制度也被认为是条约机构中的一种准司法程序。由于条约机构的组成是“在人权领域内有公认能力和经验的独立专家”，并非法官，因此，条约机构即便受理了个人来文，也只能根据来文提出的问题向有关缔约国提出建议，并不能做出有法律约束力的判决。不过，对于受理个人来文的管辖权，是否受理等问题，条约机构的程序大致借鉴了司法程序。

(二)条约机构的特点

条约机构通常由在人权领域内有公认能力和经验的独立专家组成，人数自10~23人不等。这些专家通过缔约国提名并选举产生，固定任期为四年，可连选连任。条约机构的主要工作是监督和审查各缔约国执行条约的情况。按照不同的人权条约及其议定书的规定，其实施制度主要可以归纳为四种：缔约国报告制度(State Reporting System)、国家间指控制度(State-to-State Complaints)、个人来文制度(Individual Communications)及国际调查制度(Inquiries)。通过这些制度，条约机构可以向缔约国提供建议，设立更好的保护人权的国家政策，对正在实施的侵犯人权的行为或制度进行矫正，也可以为受害人提供穷尽国内救济手段后的最终救济手段。所有条约机构(防范酷刑小组委员会除外)，都要求接收并考量由缔约国定期提交的报告，详述他们在国内实施条约条款的情况。除防范酷刑小组委员会之外的所有条约机构都可以在原则上接受并考量个人来文，前提是缔约国接受这一程序。其中六个条约机构拥有对国家进行质询和访问的权力，包括防范酷刑小组委员会(其中有两个尚未生效)[4]。2006年通过的《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》又增加了几种新的条约实施制度。强迫失踪问题委员会根据该公约设立了委员会工作评估机制，合法利益人紧急请求查找失踪者机制，就系统性强迫失踪行为向联合国大会紧急报告机制。同时该公约还鼓励发挥红十字国际委员会等非政府组织的监督职能。

三、人权条约实施机制的缺陷

人权条约实施机制是了解和审查缔约国相关人权保护和发展的最主要途径。然而随着国际社会环境的改变，条约机构出现了各种问题，间接或直接地造成其无法有效地履行职能。条约机构主要存在两类问题。第一类是机构问题，包括条约机构的财政情况糟糕；资源不足无法正常运作；秘书处由于人手不够，未能给各条约机构提供所需的行政和技术支持；处理个人来文的会议时间不足导致的考量滞后等。第二类是程序问题，包括缔约国报告负担太重，逾期报告十分常见；缔约国报告不够详实；条约机构报告积压情况严重；国家间控诉制度无人问津；个人申诉等程序标准太多不统一等。

(一)缔约国报告制度的缺陷

缔约国报告制度是条约实施机制中最常规也是最重要的制度。条约实施机制中其他制度或需要一定条件才能施行，或是任择性的，需要缔约国同意才能施行。缔约国报告制度却是核心人权条约里的强制性条款，只要批准加入了一个核心人权条约，就意味着必须履行缔约国义务，定期提交报告。这项制度要求缔约国不断做出努力，每隔一段时间就向条约机构提交报告，以说明缔约国国内的人权条约实施情况。然而仅以《消除一切形式种族歧视国际公约》为例，2012年该公约的年度报告中显示，有25个国家至少逾期十年没有提交定期报告，有27个国家至少逾期五年没有提交定期报告[5]。

造成缔约国逾期不交报告的原因有两点，分为内因和外因。内因是条约机构之间缺乏协调性，委员会都各自为政，每一个委员会的缔约国报告及其他相关文件都有不同的标准和格式，大大地加重了缔约国的负担。部分条约机构专家观点偏颇，所提意见有失中肯，让缔约国难以接受。外因是大部分发展中国家由于人权方面资源和人才的缺乏，对于繁重的缔约国报告任务实在是力不从心，没能力定期完成或是即便完成报告也不详实，质量不高。除此之外，联合国的其他许多领域也规定了报告义务和承诺，比如普遍定期审查、千年发展目标、环境、裁军、劳动权利、可持续发展和公共卫生等。在区域层面报告义务也都在增加，面对如此多的报告义务，多数国家难以同时完成。尤其是对于最不发达国家、内陆发展中国家、发展中小岛国和受自然灾害或武装冲突侵害的国家，这一问题尤为显著[4]。而随着新的核心人权条约的不断出现，缔约国报告任务也只会变得越来越重。在这样巨大的文牍工作压力下，大多数国家会遵守公约规定，认真编写定期报告，但是也不排除有些国家会在报告中敷衍了事，以大量缺乏基础的数据列举并不存在的成就或者问题，或者索性用华而不实的辞藻勾画出一派人间天堂的景象[6]。例如，某国把从1978-2004年拖延的14份报告一次性补齐，而整个文件却只有24页，报告的质量可见一斑，基本上失去了通过定期报告监督缔约国执行人权公约的目的[7]。

目前只有16%的缔约国按时报告，尽管按时报告率这么低，还是存在条约机构面临巨大而且不断扩大的报告考量滞后问题[4]。随着缔约国数量的增多，提交的报告数量也急剧增加，条约机构却无法及时审查报告，造成了报告的大量积压。条约机构无法及时审查报告是由多种因素造成的。条约机构的专家不是专职工作人员，只有在每年召开会议的时候才会聚在一起审议报告以及联合国相关的其他资料。委员们除了有兼任其他工作的情况外，还有一些委员是由各国提名的外交人员及在职或退休的大使和官员。因此，不仅委员们的专业性值得商榷，他们也没有投入很多时间和精力来审查有增无减的报告，报告自然呈现大量积压的情况。另外，条约机构缺乏资源和必要的技术支持也是造成报告积压的一个重要原因。

(二)国家间指控制度的缺陷

国家间指控制度也存在很大的问题。从理论上讲，国家间指控制度的设立是为了在保护人权方面促进缔约国之间的互相监督。然而，在实践中，却从来没有出现过一国控告另一国不遵守核心人权公约的情况。其原因在于，“当一个国家违反其依人权公约承担的义务时，通常侵害的是本国国民的权利而并未直接伤害到其他国家的利益，出于自身政治或经济利益的考虑，国家一般不会因为另一国国民的人权状况就轻易冒破坏两国关系的风险，国家对揭露其他国家侵犯人权的行为既没有热情也不愿意将其作为自己的义务，这就使得条约机构设立的国家间指控制度形同虚设”[8]。相对于采用国家间指控制度，各国更倾向于在联合国政治讲坛上对其他国家违反人权的事件进行批评和指责。

(三)个人来文制度的缺陷

随着核心人权条约和条约缔约国的增加，条约机构的工作量急剧增加，积压了大量的缔约国报告和个人来文。这样的积压对于个人来文的提交者来说是非常不利的。被积压的个人来文可能会在很久以后才被受理审查，即便条约机构之后提出了审议结论，相关的利益也已经过了最佳的保护时间。条约机构的组成也给个人来文制度带来了不良的影响。根据核心人权公约的规定，委员会的组成由相关领域的专家组成，而个人来文的审议更多地是希望向准司法程序上靠拢，委员会组成的政治性大于法律性，严重影响了个人来文制度的发展。

(四)国际调查制度的缺陷

国际调查制度是一项任择性的制度，缔约国在签署或者批准核心人权公约时可以选择是否接受这项制度。譬如《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》中第10条规定，每一缔约国可在签署或批准或加入该议定书的时候声明不承认第8条和第9条给予委员会的管辖权。即便是缔约国接受了有关国际调查制度的条款，在面对具体事项需要实地调查时，还是需要取得有关缔约国的同意。进入缔约国国境后，如何调查，调查哪些地方都有可能在不同程度上受到缔约国的约束，从而影响调查的客观性和公正性。国际法中主权和人权的博弈在这一制度上体现得淋漓尽致。

综上所述，缔约国的报告质量和数量都难以保证，条约机构的工作量急速增加。过分扩张的条约机构正在逐渐和审查缔约国人权实施情况这一目标背道而驰[4]。现有的条约实施机制面临着极大的挑战，对缔约国人权情况进行长期监督的有效性不断减弱,缺乏整体规划和彼此协调。如不采取相应措施，其无序性和低效性终将导致整个核心人权条约体系向不可持续发展的道路上走去。

四、联合国改进措施

国际法的碎片化一直是国际法固有的特征之一，也是影响国际法权威性和可预见性的一大缺陷，并覆盖国际法绝大多数领域。早在2002年，联合国国际法委员会就已经将国际法碎片化作为国际法多样化和扩展引起的困难列为长期重点研究项目。条约实施机制也是如此，条约机构虽然构成联合国人权事务高级专员办事处(简称“人权高专办”)的基石，然而彼此之间是独立的。在条约机构不断的扩展和多样化的条件下，“由于多样化本身并不是一个统一的立法进程，各种规范和制度都在分权和相互独立的基础上发展起来并实施的，因此，规范之间冲突的风险势必增加，碎片化现象必然凸现，国际法的可信度、可靠性和权威性因此也会更加削弱”[9]。然而，九个核心人权条约虽然各有其管辖范围，但是部分或所有条约都涉及相似条款，从不同角度涵盖相似议题，比如无歧视，与人权有关的条约、政策、体制和国家制度在国内的立法和实施，男女平等，等等。缔约国必须保证为所签条约提供内容一致的报告，通过使用某种体系，保证为不同条约机构提供的涉及交叉议题的各种报告内容一致。反之，条约机构彼此之间也需要就共同议题保持一致，以便为缔约国提供一致的条约施行建议和指导。在所有缔约机构的个体沟通程序下，这种一致性是必须的[4]。国际法的碎片化对这种一致性的影响是不言而喻的。并且，在未来，随着人权条约数量的增加，条约实施机制内部的一致性会持续下降。

为了保持一致性，尽量消除碎片化的影响，成立统一常设条约机构似乎是一个不错的选择。然而，联合国高级专员Louise·Arbour提出的建立统一常设条约机构的建议在2006年的“马尔邦会议”上遭到了几乎所有缔约国代表的反对。建立统一常设条约机构这一建议过于激进，“在现行的人权条约中缺乏明确的法律依据，似有修改现行人权条约的风险，因而遭到许多缔约国的反对，其可行性也引起一些特定的人权委员会和非政府组织的质疑……任何突破现行人权条约体系的改革都是不切实际的，因为突破性的改革需要对现行人权条约进行修改，而修改由世界上绝大多数国家都参加的人权条约势必困难重重，而且物质代价和智力成本难以估量”[10]。

自1988年以来，联合国针对如何改变人权条约实施机制的缺陷集思广益，并采取了一系列的改进措施。

2012年，联合国人权事务高级专员Navanethem·Pillay完成《加强联合国条约机构系统联合国人权事务高级专员报告》，报告是根据2009-2012年所举行大约20次磋商期间由各方面利益攸关方提出的建议编写的。报告中提出的强化条约机构进程意在使条约机构系统更透明、更普及、更有影响力。其目的在于使原有条约实施机制更加合理、一致、协调和有效，以实现机构成立之时制订的目标。这不仅仅是条约实施机制的强化，也与人权高专办的有效运行直接相关，因为条约机构的繁重工作量和人力资源匮乏正在危及高专办的有效运行。这份报告包含的关键建议包括：“制订全面的缔约国报告日程表，确保严格遵守人权条约，并且对所有缔约国一视同仁；加强成员的独立性和公正性，加强选举流程；为缔约国履行报告义务建立一种能力建设的结构化、可持续方法；确保条约机构在个体沟通方面法理的持续一致性；在个体沟通采用有关程序问题的共同指导方针上加强条约机构工作之间的相互协调；通过公开会议的网播和其他新技术，提升条约机构系统的普及性和可视性；简化报告程序，突出重点，帮助缔约国以节约自身成本和联合国成本的方式履行他们的报告义务，同时确保该流程的质量；在不与条约规范特异性相冲突的情况下最大程度地调整其他工作方法；文件长度限制。”[4]自从2009年开展这项强化进程以来，条约机构一直采取大量举措，改进工作方法，提高工作效率。在时间和资源受到约束的条件下，条约机构专家尽最大可能承担最大限度的义务。比如积极优化自身程序，儿童权利委员会在2010年的三次会议中设立了两个平行会议室，并根据联合国大会63/244号决议获得了额外会议时间。审查的缔约国报告数目从2009年的30份上升到2010年的52份。优化秘书处的工作方法也已经开展，例如，分发行政记录给所有条约机构专家；为秘书处、条约机构专家和其他利益相关方互动而建立的标准化通信模板等。

对于正在进行的和尚在探讨中的强化进程，各国先后提交了独立意见，在一些重要的问题上态度几乎一致。首先，各国认为强化条约实施制度应该在现有的人权条约框架下进行，不应对已有核心人权条约进行大规模修改。其次，在条约实施机制的强化中，缔约国的意见至关重要，在缔约国间取得广泛的共识是条约监督机构成功地进行强化进程的必不可少的要件。最后，缔约国普遍认为条约机构的发展速度过快，应当放慢脚步自我约束，不宜过快过度地扩张。为此，联合国于2012年2月，通过第66/254号决议，启动了“加强和增进人权条约机构体系有效运作的政府间进程”。联合国人权高专办主导的“加强条约机构体系进程”仍然进行，“条约机构体系有效运作政府间进程”也在同时进行。2012年7月，2013年2月、4月和5月，“条约机构体系有效运作政府间进程”围绕如何使条约机构有效运行等若干问题进行了磋商和讨论。符合“巴黎原则”[11]的国家人权机构，以及在联合国经社理事会取得咨商地位的非政府组织也参与了此次进程。该进程主要从四个方面进行讨论：首先是联合国人权高专办高级专员提出的缔约国报告日程表的可行性；其次是优化条约机构的具体工作方法；第三是完善缔约国报告制度；第四是培养缔约国履约能力和设立条约机构意见的执行制度。强化条约实施机制的两大进程还在进行之中，已经取得的一些成果固然让人欣喜，然而，更多的是担心新一轮的强化条约实施机制的努力是否会重蹈覆辙，不能真正地让条约实施机制焕发出新的活力。

五、结论

冷战结束后，国际人权条约及其条约机构的迅速扩张成为国际人权法的发展趋势之一。这一发展趋势既是国际人权法发展历史上的重要成就，也造成了条约实施机制的逐渐僵化和流于形式。条约实施机制的缺陷表面原因是，条约机构的资源和缔约国的履约能力远远滞后于条约机构的扩张和日益增长的工作量。究其更深层次的原因则是，条约机构的快速扩张和国际法固有的碎片化影响了条约实施机制的一致性，导致条约实施机制的工作变得无序和低效。

联合国于2012年2月启动了“加强和增进人权条约机构体系有效运作的政府间进程”。在此后的几年中，联合国相关人权机构切实强化人权实施机制，提高条约机构工作效率，发展缔约国履约能力及增强条约机构与缔约国的双方互信和对话。通过提高条约机构工作效率和发展缔约国履约能力，加强条约机构与缔约国的对话，在国际监督机制与人权条约缔约国之间营造一种更加健康的关系，通过国际监督的外部推动，促使缔约国积极履行人权保障义务[12]。

时隔三年，“加强和增进人权条约机构体系有效运作的政府间进程”的有效性仍有待加强。其原因在于：其一，现有资源分配不能使人权条约机构体系以可持续和有效的方式开展工作；其二，缔约国的履约能力和条约监督机构繁复的履约义务之间存在矛盾；其三，条约监督机构内部积压了大量工作。如何解决上述问题是人权条约机构更加有效运作的关键。在现有资源分配不足的情况下，可以根据联合国大会现有程序由联合国经常预算为人权条约机构体系拨付充足的资金。联合国应对缔约国的履约能力的持续提升提供进一步的帮助和支持，提供技术援助，开展技术合作。譬如，酌情进行视频会议，相关会议开放网上直播，提供可下载的视频文件；关于现在已经积压的大量工作，通过简化报告内容，减少部分文件的翻译语言种类(联合国正式语言共有六种)，积压报告酌情合并处理，同时为积压报告处理建立截止日期，保证工作效率；为防止报告的再度积压，下一年度的工作时间预算中需留下额外的宽限，保证下一年度没有积压。

联合国为加强人权条约机构体系有效运作采取的一系列措施已见成效，进一步深化和细化人权条约机构的工作，既能帮助人权条约机构体系消除内部的积弊，也为缔约国履行条约义务提供了更加良好的环境。

参考文献：

[1]路易斯·亨金.权利的时代.信春鹰，译.北京：知识出版社,1997：前言.

[2]唐健飞.国际人权公约：人权价值和制度的普适化.国际关系学院学报,2007(4):7-10.

[3]万鄂湘，陈建德.论国际人权条约的准司法监督机制.武汉大学学报：哲学社会科学版,1997(6):19-24.

[4]Navanethem·Pillay.加强联合国条约机构系统联合国人权事务高级专员报告.Geneva:WHO,2012：15.

[5]联合国大会.联合国大会正式记录第六十七届会议补编第18号.Geneva:WHO,2012:73-74.

[6]何志鹏.从《残疾人权利公约》反思国际人权机制.北方法学,2008(5):34-46.

[7]吴晓辉.论联合国人权条约监督机制改革的若干理论和实践问题.武大国际法评论,2011(1):92-111.

[8]张爱宁.国际人权保护实施监督机制的新动向.法学,2010(1):102-112.

[9]古祖雪.现代国际法的多样化、碎片化与有序化.法学研究,2007(1):135-147.

[10]曾令良.联合国人权条约实施机制:现状、问题和加强.江汉论坛,2014(7):33-41.

[11] UN General Assembly.48/134.National Institutions for the-Promotion and Protection of Human Rights.[19]93-12-20.http://www.un.org/documents/ga/res/48/a48r134.htm.

[12]戴瑞君.联合国人权条约机构体系的加强进程——联合国人权保护机制的最新发展.环球法律评论,2013(6):158-170.

On Strengthening the Implementation Mechanism

of International Human Rights Treaty

QIU Si-xun

(SchoolofLaw,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：Viewed as quasi-judicial supervision mechanism, the implementation mechanism of the United Nations international human rights treaty is an important part of the nine core human rights treaties. The paper analyzes the defects of the implementation mechanism of the treaty and lists effective measures and suggestions by the United Nations in recent years. Through the discussion on the relationship between the defects of the implementation mechanism of the treaty and fragmentation of international law, the paper indicates that in order to strengthen the implementation mechanism of the treaty,we should improve the work efficiency of treaty bodies, develop the fulfilling capability of contracting parties and reinforce the conversation between treaty bodies and contracting parties under the existing treaty system.

Key words：International Human Rights Law; protection of human rights; treaty body

(编辑：李红)