论海峡两岸主任检察官制度的比较研究

郑丽丹

莆田市秀屿区人民检察院，福建 莆田351146

随着我国改革开放的深入开展，政治、经济和社会建设各项工作有序进行，检察机关的履职能力也进一步成熟，但同时检察机关的执法办案也要接受更大的挑战。为此，党的十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义的司法制度，确保检察机关依法独立公正行使检察权”。中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出依法独立行使检察权作为今后执政党的工作重点。

一、大陆与台湾地区主任检察官制度的不同之处

大陆主任检察官制度的参照蓝本主要来自于台湾地区，但由于社会、历史等各方面的原因，海峡两岸的主任检察官制度存在较大差异。

(一)大陆与台湾地区主任检察官设立的背景不同

大陆检察机关改革前的办案机制是以行政审批、集体负责为主要内容，由内部层层审批再由检察机关集体承担办案责任。即:先将案件分配给各个检察官承办，承办检察官审查事实后提出法律适用意见，再由部门负责人进行审核把关，然后再报分管副检察长，由检察长或检察委员会作出决定。此办案体制下，整个检察机关形成行政隶属关系，将承办检察官置于行政管理的底端，违背了司法活动直接性和亲历性，使其逐渐依赖上级，遇到疑难案件缺乏独立思考的能力。同时浪费了司法资源，降低诉讼效率。高检院于2000年开始对检察机关业务部门办案体制进行改革，推行主诉检察官办案责任制，但十余年来，尽管该制度在一些地区发展起来，但大部分地区的主诉检察官制度名存实亡。此次，主任检察官办案模式改革的预期目标是通过重构办案组织模式，下放办案权力，加强一线办案力量，突显主任检察官的办案主体地位，从而弱化内部的行政层级审批体制。

台湾地区主任检察官制度的设立源于1980年“法院组织法”修改。台湾地区检察系统内，检察长须对本院所有的行政事务负责，在检察长与检察官之间并未设中层领导职业来过渡。从而设立主任检察官，以实现对检察官的有效监督。即主任检察官是检察长管理职能的助手，主任检察官办公室是业务管理部门。

(二)大陆与台湾地区主任检察官的权限不同

大陆主任检察官作为一种办案责任制度，根据案件的难易程度行使决定权和建议权。首先，对于风险较小的简单案件，可直接审批决定本组检察官的处理意见;对于风险较高的案件采取层级审批制度，由主任检察官办理后提出审查建议提交主管检察长审批决定，或者经检察长同意提交检委会研究决定。在北京、上海等首批试点的省份中，经统计表明，大多数案件为风险较小的简单案件，可由主任检察官行使决定权。而为了防止主任检察官过于依赖检察长或检委员，以北京一分检为例，其规定公诉部门主任检察官提请报批案件不得超过年总收案的10%。从而迫使主任检察官独立承担办案责任。

台湾地区主任检察官对检察官办案的审阅在于工作督导，经验传授，无权改变承办检察官的意见。若二者存在分歧，可交原承办人再行研究，意见仍不同的报检察长决定。根据台湾地区《最高法院检察署处务规程》、《高等法院及其分院检察署处务规程》的规定，检察长因事故不能执行职务时，由其指定的主任检察官代行职务。

(三)大陆与台湾地区主任检察官的法律地位和主体资格的不同

目前，大陆的主任检察官制度尚处于改革初期阶段，由各省份出台各自的实施方案。主任检察官的具体职权和配套规定是由改革方案设计的，而且各个方案并不完全一致。主任检察官的地位和资格不是来源于法律明确授权，现阶段的改革带有一种过渡性质。检察官只是一种身份，并不是独立的检察权主体。须经检察长指派或者授权并以检察院名义对外进行司法活动方具有法律效力。相对台湾地区而言，大陆地区检察官的任职资格获得并不十分严格，从人员结构来看，基层一线办案的检察官中经验缺乏的年轻人占大多数，有能力独立办案的检察官大概占检察人员总数的30%。

根据台湾地区的《法院组织法》规定，检察官是检察职权的行使主体，独立行使检察权。检察官在职权行使的方式上是独立的。台湾地区司法院大法官会议392号解释对检察官的法律地位进行界定。该解释规定，检察官在刑事诉讼中具有司法官的性质。因为其侦查活动具有个案性、争议性、中立性、独立性。因此，在台湾地区，检察官是独立的官署，是行使检察权的主体，以本人名义进行对外的职务行为具有法律效力。

二、大陆地区主任检察官改革存在问题的分析

在现行检察官办案责任制改革试点过程中，弱化行政色彩取得了显著的效果，但实践过程中也存在一些不容忽视的问题。

(一)检察官制度缺失，主任检察官地位不清、职权不明

党的十八届三中全会对深化司法体制改革作了全方位的谋划和部署。中组部、最高检也联合印发《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，但最终由于各方面原因未出台正式的文件进行具体规定。在当前的法律中，无论是《人民检察院组织法》或是《检察官法》，都未对主任检察官有明确的定义。司法改革中的主任检察官是检察机关在检察业务实践当中一步步探索形成的结果。由于缺乏制度和法律的规范，改革实践中主任检察官的地位不明确、职权不清晰。检察官的任免、晋升、奖惩等管理机制仍按照普通公务员的模式进行，在检察机关内部业务动作上，不同业务部门的检察官对应相应的行政级别。

(二)主任检察官与部门负责人的权责关系问题

主任检察官制度改革的初衷是为了改变案件承办人对部门负责人、检察长和检委会负责的局面，取消了部门负责人的审核批准环节，由承办检察官直接对检察长和检委会负责。但此次改革未明确主任检察官与部门负责人的权责关系，容易导致案件处理意见作出前，主任检察官与部门负责人为防止意见不一而事先“通气”。主任检察官不是案件的承办人，不具有办案的“亲历性”，不仅容易导致主任检察官不敢独立承担案件责任，还会使行政化的“三级审批制”办案模式回归，丧失了检察权的独立性，改革便失去了意义。

(三)主任检察官独立性弱，办案中仍存在行政色彩

虽然主任检察官制度在客观上能提高办案效率，但由于受到过去管理机制的影响，主任检察官制度的优越性在实践中未能得到充分的发挥。在试行过程中难免呈现出过去行政化管理模式的痕迹，“去行政化”是当前改革的重中之重。行政色彩的机制会使主任检察官制度改革成为纸上谈兵，案件的承办最终变成对领导意见的执行，推动了主任检察官的应有之义。繁琐的审批流程，既增加浪费司法资源，又降低办案效率，最终违背了诉讼的基本要求。

三、对大陆地区主任检察官改革存在问题的反思——以台湾地区经验为参考

(一)主任检察官的选任

台湾地区《法院组织法》第59条规定:各级法院及分院检察署检察员，员额在六人以上者，得分组办事，每组以一人为主任检察官，监督该组事务。主任检察官的任职资格和选任条件首先得符合检察官的标准。在工作年限上要求担任八年以上检察官，工作业绩连续五年优秀，最三年未受过记过以上处分，在遴选程序上需要由检察长的推荐，方能成为检察官审议委员会的评价对象。台湾地区主任检察官的选任模式对我国大陆地区检察官改革有很好的借鉴作用。以北京市昌平区人民检察院为例，办案组设置按照主任检察官、检察官助理、书记员配备，组成26个主任检察官办公室。同时结合工作实际，组成人员因各部门工作特点差异而有所不同。如公诉部门实行1+2+3模式;未检部门因“捕、诉、监、防”一体化的需要实行1+3+4模式。而由于改革过渡时期，主任检察官基本是从由现有部门负责人中任命，一般而言，部门负责人工作年限较长，办案经验丰富，符合主任检察官的能力要求。但在主任检察官制度改革正式完成后，仍需要明确的法律规定来确立主任检察官的选任机制，笔者认为，此处可借鉴台湾地区的标准，基层检察院要求八年的检察工作经历要求不会出现年龄过大的现象。进而从工作实绩、工作经验、综合表现等方面严格控制门槛，以体现出较好的办案经验和工作能力。

(二)主任检察官的职权设置

如何放权是主任检察官改革中的核心，也是难点。台湾《地方法院及分辽检察署处务规程》之规定，主任检察官的职权主要包括:一是分案建议权，主任检察官认为检察官分配的案件不能或不宜办理时，可以报请检察长指定其他检察官办理;二是经检察长授权，可命令办案检察官随时汇报案件情况或者调阅卷宗;三是主任检察官与办案检察官意见不一致的，可提出异议，报请检察长决定;四是文书审核权，办案检察官的法律文书由主任检察官审核后转检察长批准;五是羁押必要性处分权，对检察官案件被告的羁押情形随时监督，有不适当的及时处理。由于台湾检察官的独立性，主任检察官对办案检察官的职责以业务监督、行政管理为主。而根据大陆地区的实际情形，主任检察官对承办检察官在业务上有决定权。这就决定了在主任检察官与本组其他检察官的职权划分上不能完全照搬台湾模式。大陆实行以主任检察官办案组为单位相对独立行使检察权，起到既适当放权，又保证案件质量的作用。

(三)检察机关内部机构的管理设置

目前，大陆地区基层检察院除了设置检委会外，还分科、局、处、室等，由内设机构负责人对本部门负责。这样容易和主任检察官办案组沦为业务部门内部的小组织，弱化了办案组的检察权。部分学者对台湾地区的检察长—主任检察官—检察官的模式都有高度评价，认为这种模式既实现了检察官相对独立性，又保证行政隶属性的协调统一。虽然大陆改革的制度原型是以我国台湾地区为模版，但台湾地区的主任检察官制度是“审检分隶”的产物，与大陆“去行政化”差异较大。试行实践中，大陆地区各个省份的检察机关都结合本地实际大胆探索。如在上海闵行区检察院的改革汇报中指出，该院将原有的16个业务部门整合为“1局3部”，即反贪污贿赂局、刑事检察部、诉讼监督部和综合业务部，由副检察长兼任部门负责人，综合部门设置不变。体现出了办案组织体系的扁平化管理。

四、结语

主任检察官制度作为司法体制改革的重要组成部分，具有十分重大的意义。司法体制改革是一项系统性工程，涉及检察机关内部体制的各个领域，需要站在全局的高度予以全面分析。党的十八届四中全会以后，最高人民检察院下发《关于深化检察改革的意见(2013－2017年工作规划)》，进一步明确了改革的指导思想和基本目标。对实现检察权的规范运作，维护检察机关的司法公正指明方向。

［1］龙宗智．检察机关办案方式的适度司法改革［J］．法学研究，2013(1):36．

［2］施庆堂，林丽莹．台湾地区的主任检察官制度［J］．国家检察官学院学报，2014(6):32．