从单一到多元：政府绩效评估主体体系的合理构建

李丹阳

南开大学，天津　300071



从单一到多元：政府绩效评估主体体系的合理构建

李丹阳

南开大学，天津300071

摘要：随着“服务型政府”的提出和发展，绩效评估已经成为政府创新的不竭动力，是促进政府公共服务水平提高的重要手段。然而政府在绩效评估存在的主体单一问题，制约了绩效评估作用的发挥，使得构建政府绩效评估多元主体体系成为必须。因此，本文从中国现实国情出发，在分析政府单一主体绩效评估的不足的基础上，从政府绩效评估的内生需求角度，提出权力主体、技术主体和信息主体三位一体的多元体系对改进中政府绩效评估实效和改善政府工作的实践逻辑。

关键词：政府绩效；绩效评估；评估失效；多元主体

2012年后，根据十八大报告关于“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”的要求，作为衡量政府工作效率和实绩的重要方式和手段，绩效评估已经成为政府创新的重要动力来源，是实现创新社会管理和创新行政管理的重要手段，在全国范围内得到广泛的应用和发展。然而纵观中国政府绩效评估实践历程，评估效果不佳和评估反馈缺失等问题在各地方政府绩效评估过程中频现，使得绩效评估应有的激励作用无法充分发挥，其重要原因在于评估主体单一局限于行政体系内部。而政府绩效评估主体选择，直接关系到评估方法设定、指标体系建立和评估客体选择等问题，关系到整个绩效评估的全过程，对绩效评估最终效果起到莫大影响。从这一层面讲，构建多元的评估主体体系，理所应当成为政府创新行政管理的重要选择。

一、主体单一化：政府绩效评估失效的重要原因

从理论上讲，政府绩效评估主体可分为内部和外部两部分。内部评估主体主要是指被评估的政府本身，主要是政府行政体系内部各个层级的政府组织。外部评估主体范围则较广，包含地方权力机关，地方审计机关，社会媒体，社会组织，公众等。然而从实践来看，由于行政主导理念根深蒂固、公民社会发展不健全等原因，各类资源在横向上向行政体系内部集中，在纵向上向行政体系上级集中，外部主体参与政府绩效评估的能力和条件有限，造成政府，尤其是较高层级的政府，垄断了政府绩效评估的过程，使得政府凭借这种高度集中的权力和资源，实现了自身在绩效评估中的超然权威地位，成为政府绩效评估惟一的主体角色构成，致使整个政府绩效评估主体体系呈现单一性的特征。

根据利益相关者理论，政府绩效评估是组织的利益相关者收集的政府绩效信息，并据此做出价值判断的过程，而当前中国政府绩效评估主体单一化，将政府各类利益相关者排除在外，显然是不合理的，其缺陷主要有以下几点：

(一)致使评估过程封闭，评估结果合法性受质疑

由于评估主体决定了绩效评估的目标选定、指标设置、客体选择、数据分析和结果反馈等绩效评估的全过程，以政府为单一评估主体的政府绩效评估，实际上使绩效评估成为行政体系内部“自导自演的把戏”，政府既是规则制定者，又是执行者，绩效评估从发起，到指标设置，再到数据采集和分析，结果报告，全部由政府本身完成，评估过程封闭，无法被政府之外的其他主体和客体接触和了解，这一方面加剧政府的道德风险，另一方面导致社会监督缺失，直接弱化了政府绩效评估的效用，降低了评估的合法性，导致绩效评估结果饱受社会质疑。

(二)削弱绩效评估专业性

政府作为绩效评估的单一主体，还体绩效评估指标设置部分。从20世纪90年代地方政府绩效评估兴起之后，中国政府部门开发了大量的绩效评估指标体系，如由国家统计局农调总队发布的《农村全面小康标准》及《全国县域社会经济综合发展指数》，中央文明办和国家统计局城市调查司制定的《全国文明城市测评体系试行》等。然而，相较于专门从事绩效评估指标研究的组织而言，政府在绩效评估指标设置方面存在不专业、技术性不强的问题。简单来说，无论是《农村全面小康标准》，还是《全国文明城市测评体系试行》，更多的是一种导向标准，而非完整而详细的政府绩效测评指标。虽然2003年以后，随着中央政府“构建科学的政府绩效评价体系”的提出和推进，中国各地方政府开始寻求与高校研究机构合作，尝试开发更具专业性的指标体系，但由于这些高校研究机构始终没有明确的地方政府绩效评估主体地位，其开发进程缓慢，成果不显著。指标体系的不完善，造成地方政府绩效评估在指标框架设计，数据采集等方面都存在不专业的问题。

(三)绩效信息采集不完全，致使评估结果存在偏差

政府绩效评估的主要目标在于通过绩效评价激励政府不断提高公共服务水平和质量，从而提高公众对政府的满意度，进而提高政府合法性，因此绩效评估的数据应该来源于公众。而在以政府为单一主体的政府绩效评估主体体系构建下，政府既是评估数据的收集者，又是数据的提供者，公众对政府的意见很可能被扭曲、修改，甚至是忽视。这就造成绩效信息不完全，不能真实反映民意，造成评估结果偏差。

以政府为单一评估主体，严重地扭曲了中国政府绩效评估过程，使得绩效评估应有的作用很难发挥出来，评估效用和效率都难以与预期目标保持一致。因此，建立多元化的政府绩效评估主体体系，已经成为提高政府绩效评估水平，实现政府有效管理的关键所在。

二、多元主体构建：政府绩效评估的内生需求

政府绩效评估必须由多个主体共同完成，从根本上讲，是由政府绩效评估的内生需求决定的。

从内生角度讲，政府绩效评估一般具备三个基本属性，即评估的技术性、信息性和权力性。所谓技术性，是指绩效评估过程本身需要一定的专业技术和知识；而信息性，是指绩效评估仅依赖于所采集到的绩效信息；所谓权力性，是指由于政府是公权力的集中体，对政府的绩效评估，就是对高度集中的政治和行政权力的绩效评估，因而需要评估主体具备相当的权力和权威。

从权力性来讲，对政府的绩效评估，实际上最有权威的评估主体就是政府本身，尤其在中国，政治权力和行政权力高度集中于政府部门，因此对政府部门的绩效评估的主体体系中必须包含政府本身。

从技术性来讲，显然具备专业评估知识和技术的组织是最佳的主体选择。在西方发达国家，技术主体往往是独立于政府的第三方组织，这类组织以绩效指标设计、绩效信息有效收集处理等问题为研究对象，以盈利或非盈利方式向其他社会组织提供绩效评估的技术支持。

从信息性来讲，为保障信息的完整性和真实性，以360度绩效评估方法为准绳，对政府绩效信息的收集，既要包含行政体系内部对政府工作的实际过程信息的采集，又要包含政府工作服务对象——公众对政府绩效的评价信息。其中公众作为政府公共服务的接受者，对政府工作绩效有真实感知，因而也构成政府绩效评估的一个重要主体。

本质而言，政府绩效评估的内生需求就是其实现的必需条件，只有同时具备这些条件，才能保证绩效评估工作顺利开展。就此而言，实现政府绩效评估的应有作用，其首要在于构建包含权力主体、技术主体和信息主体三方的多元主体体系。

三、多元主体优势互补：改善政府绩效评估实效的逻辑

由权力主体、技术主体和信息主体共同构建的多元评估主体体系，可以最大限度的将政府工作的利益相关者纳入绩效评价的过程中，保障政府绩效评估的实际效用，更好地促进政府改善工作实效，提高公众满意度和政府合法性。这是因为相较于单一主体，多元主体的绩效评估有以下三点相对优势：

(一)实现了更开放的评估过程，减轻了地方政府的行政压力

评估主体的多元化，实际上是将政府绩效评估的具体工作，交给其他的主体去做，避免了政府在评估过程中的“自导自演”，这一方面减少了政府的工作量，政府工作压力的实质性减轻，另一方面也使得评估过程不再是政府内部的“暗箱操作”、道德风险和寻租行为，减弱了公共服务对象对政府的质疑，从而维护了政府在绩效评估过程中的权威性和合法性，减轻了政府官员在心理方面的压力。

(二)实现了更专业的评估指标设置，保证绩效评估结果的科学性

政府绩效评估是一项专业性极高的工作，要求评估人员具备极高的政治、法学、管理学、统计学、计量经济学、计量政治学等方面的技术条件和专业知识结构，而多数政府及其官员，都不具备这样的技术和知识条件。多元化的主体构建中，则可以通过将专业性的评估组织纳入主体体系中，让更专业的人员去构建指标和收集评估信息，从而实现整体政府绩效评估的专业化和科学性，进而为地方政府未来的工作改进，提供最科学合理的意见和建议。

(三)实现了更广泛的信息收集，保障绩效评估结果的真实性和完整性

显然，单一主体下，地方政府绩效评估的数据来自于政府内部，而中国目前的国情下，政府内部上下级之间有着强有力的资源传道链条，如此采集的评估数据，其真实性难以保证。而通过主体多元化设置，实现外部评估与内部评估的相互配合，使更多的利益相关者可以为地方政府绩效评估提供数据，从不同角度关注政府工作和公共服务的实际效果，从而最大限度地保证了评估结果的真实性和完整性。

上述三个优势同时发挥，可以弥补当前中国政府绩效评估的实际缺陷，有利于科学合理地发挥绩效评估的激励作用。为保障上述三个优势的发挥，需要多元主体之间保持基础性联系和相对独立的关系。所谓基础性联系，是指三个主体之间必须以“利益相关者”为基础，在政府绩效方面有一定的联系，从而保证三者主体地位平等。所谓相对独立，是指三个主体在制度性联系的基础上，在具体的绩效评估工作细节方面互不干涉。在此基础上，政府绩效评估流程将呈现一种自发循环和有效反馈的完整链条：政府或权力主体确定绩效评估的目标意向后，权力主体授权技术主体进行绩效评估的具体权限，技术主体根据评估目标确定信息主体范围，并由权力主体赋予被确定的信息主体绩效信息供给的义务，由技术主体独立开展信息搜集、分析、评估和反馈工作，权力主体接到技术主体的评估反馈，根据反馈结果推进政府工作改进，信息主体则对政府工作改进状况与其供给信息的匹配度进行监督，在匹配度不高的情况下要求权力主体进行再次评估，从而实现了政府绩效评估的不断循环，保证了三个主体的相互制衡，实现对政府绩效评估过程的权力主体掌控、技术主体支撑和信息主体监督分化型共建，持续推进政府工作的改进。

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作者简介：李丹阳(1991-)，女，蒙古族，内蒙古呼和浩特人，南开大学行政管理硕士在读，研究方向：行政管理。

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)15-0288-02