关于在执行工作中严格贯彻“五个严禁”规定的调研报告

山东省高级人民法院纪检组

关于在执行工作中严格贯彻“五个严禁”规定的调研报告

山东省高级人民法院纪检组*

一、执行权运行监督的基本情况

近年来，全省法院的执行工作整体上健康发展，通过执行节点控制、执行信息化以及执行公开、加强队伍建设等措施，执行权运行整体上规范有序。

一是从规范执行分权方面加强监督。依据我国民诉法，民事执行权包括两项基本权能，一是采取查封、扣押冻结、变卖、拍卖、搜查等执行实施权。二是审查裁决执行程序中有关争议的裁决权。以分工负责、互相制约、互相监督为原则，对执行权的行使进行调整规范，将执行实施权和执行裁决权分由不同的机构行使，并建立相应的分权运行机制，实现分权制约，强化监督。通过明确并规范各执行机构的权责，使他们在工作中互相监督和制约，较好地解决了执行权过于集中的问题。

二是从规范执行听证程序方面加强监督。为增强异议审查工作的透明度和公正性，在法律尚未就异议审查方法做出规定的情况下，全省各级法院坚持推行执行裁决案件听证制度，以公开听证的形式对执行异议、复议、追加变更当事人等案件进行审查，并以合议的方式作出裁决，为执行异议人、案外人提供了一个公开主张权利的路径，通过公开的方式，面对面摆事实、讲道理，既有利于执行权力监督，又促进了执行争议的妥善解决。

三是从规范委托评估拍卖方面加强监督。为防止在评估、拍卖等工作中徇私舞弊，省法院早在2009年就出台了《关于在对外委托工作中严格执行“五个严禁”的规定》，对委托、评估、拍卖工作中落实“五个严禁”规定进行了严格规范。根据该规定，在执行工作中需要对房屋、车辆等进行评估拍卖的，由执行人员填写申请书，由庭长、局长等层层审批后，交由技术室统一对外委托办理。这一办法的落实，在案件承办人与受委托单位之间形成一条屏障和隔离带，强化了对案件委托评估拍卖环节的监督制约。

四是从规范执行流程管理方面加强监督。根据实际操作情况看，全省法院从执行准备、执行调查、强制执行、财产变现、价款交付、执行结案等方面规范了执行流程；对于执行措施和文书，由庭长、局长加强了审核把关；为统一执行标准，提高执行卷宗的规范化管理及外网录入的准确性，各级法院对执行实施案件的卷宗及外网录入情况不定期进行抽查通报。针对终结本次执行程序案件较多的情况，进一步规范适用，严格把关，做到程序合法、材料齐全、手续完备，防止终结执行的滥用，从而增强了执行工作监督的实效性，提高了执行案件的实际执结率。

五是从规范执行信访工作方面加强监督。执行信访是反映执行权运行情况的晴雨表。对执行信访案件，各地法院一般都安排专人负责受理、分类和处理，实行了首问负责制、局长接访制、解决问题回访制、信访通报制等措施。为了增强矛盾化解工作的预见性、针对性和主动性，省法院要求各级法院在执行案件时对存在的不稳定因素和风险进行评估，并提出解决纠纷的方案及建议，减少了信访案件的产生；针对在执行工作中发现的当事人之间恶意串通、虚构事实等涉嫌虚假诉讼的案件，在处置原则、审理程序、责任追究等方面进行全面规范；对信访发现的执行干警违法违纪方面的线索，及时核实处理，严肃查处违纪违法行为，维护了司法权威。

六是以信息公开促权力监督。首先，强化执行信息公开。充分运用信息技术，整合执行资源，建设与公众相互沟通的执行信息公开平台、司法协助查控平台，方便当事人了解执行流程相关信息和当事人监督，保障当事人的参与权、表达权，促进执行效率提升。其次，结合诉讼信息公开，加强失信被执行人名单制度的落实和录入工作，加大失信被执行人的曝光和惩戒力度。截至12月30日，全省法院在全国法院执行案件信息管理系统共录入失信被执行人71667个，发布失信被执行人名单64973个，既加强了社会对失信被执行人的监督，也促进了对执行权的监督。

从全省法院执行案件的收案、结案情况看，2014年1—11月份，全省法院执行案件收案231009件，同比上升12.41%；结案195404件，同比上升7.66%。①该数据由山东省高级人民法院执行局提供。从全省法院执行队伍人员构成来看，截至2014年12月底，全省三级法院共有执行人员2549人，占法院干警总数的11.5%。②该数据由山东省高级人民法院政治部法官管理处提供。全省法院执行干警前11个月人均收案90.6件，人均结案76.6件。从这些基础数据分析，全省法院执行案件数量上升较快，执行工作压力不断增大，未结案件上升，这些因素说明，执行案件在人民法院的整体工作中具有举足轻重的地位，执行工作力度有待进一步加强，执行权需要进一步强化。

从执行干警违纪违法情况看，执行干警违纪违法现象屡有发生。我省某中院原执行局长柏某受贿案都是典型的案例。③柏某，原山东省某中院党组成员、执行局局长，因受贿罪于2012年被判有期徒刑十年零六个月，开除公职、开除党籍。根据我们的统计，2010年至2012年全省法院发生在执行部门违纪违法的干警占这几年查处总人数的22.35%；2013年，全省法院发生在执行部门违纪违法的干警占当年查处总人数的17.86%；2014年，全省法院发生在执行领域的违纪违法干警占查处总人数的18.95%，其中因违反“五个严禁”规定被查处的人数，占执行领域被查处人数的50%。问题是比较严重的，应该引起我们的足够重视。 11.5%的人员比例对应18.95%的违纪比例，说明执行人员违法违纪问题仍比较突出，是法院廉政风险防范的重点领域。

二、执行工作中影响廉洁公正执行的突出问题及原因分析

(一)存在的突出问题

1.执行立案既有入口不严问题，也有立案难的问题，过松与过严都是权力滥用。主要表现在：一是申请执行人的提供的申请手续不全，有较多案卷缺少申请人的身份证明或法人证明、送达地址确认书。二是执行依据的法律文书仍然有许多是复印件，客观上留下了当事人变造、伪造有关文书的隐患。三是执行异议案件的立案缺少执行裁定，或者其他可提起执行异议的依据。四是部分案件的立案审查不严，有许多不应立案的却予以立案。五是执行立案难。一些生效的法律文书，当事人到法院申请执行时，往往由于种种原因存在立案时间长或者立案难等影响公正执行的问题。

2.填充式法律文书较多，产生了滥用权力的载体。主要表现在：一是各种法律文书采用印制好的制式填充式较多，不严肃，不规范。二是填充的法律文书正副本不一致，客观上在公正执行方面留下了隐患。譬如，有些执行人员为了刻意规避某些执行期限上的限制在填充式文书上做手脚。例如，今年查处的我省某基层法院执行干警付某某制造虚假文书违规保全案，在某案尚未办理立案手续的情况下，付某某受人之托，套用案号，在盖有法院院印的空白民事裁定书上手写了相关内容，签上其他审判人员的名字，制作了虚假的民事裁定书，并据此查封了涉案房产，其最终被严肃处理，受到党政纪双重处分，并被调离执行岗位。

3.执行程序不到位，措施不当，成为失职渎职的隐患。表现在：一是送达法律文书方式不符法律规定。二是执行人员不按法律规定使用强制执行措施，滥用拘留手段，罚款数额幅度不当。三是中止执行不符合法定条件和规定的程序，未送达中止执行裁定等。四是追加、变更被执行人缺乏法律依据。五是对案外人异议不予答复。六是违法执行案外人财产，违法查封、解封。从近两年我省法院执行人员违法违纪的情况看，违法查封、违法解封、滥下裁定等违纪违法行为屡有发生。

4.个别执行人员综合素质不高，宗旨意识不强。表现在：一是机械执法，执法手段单一，缺乏执行的艺术性、灵活性，导致执行效果差。二是接待当事人耐心不够，态度冷、横、硬、烦。三是个别执行人员办案拖沓，不认真负责，办案效率低下。四是对案情没有认真分析，没有寻找科学的执行方法，惯用传统的扣押、查封等方法，社会效果欠佳。从我们开展的廉政回访活动看，有些当事人反映的个别执行人员作风问题，尤其是冷、横、推、拖的问题还比较突出。

5.个别执行人员廉洁意识不强，不能严格遵守“五个严禁”规定。表现在：一是执行工作中，个别执行人员存在办人情案、关系案以及“三同”(同吃、同住、同行)办案现象和吃拿卡要的违法违纪问题，违反了“五个严禁”的规定。二是个别法院和执行人员地方保护主义思想严重，对债权人为外地人的案件，对外地法院委托执行的案件消极执行；有的甚至受关系、人情的影响，故意拖案、压案，不予执行。三是个别执行人员在执行过程中还存在泄露执行工作秘密、在评估拍卖中徇私舞弊、违反规定与律师进行不正当交往等违反“五个严禁”规定的行为。四是个别执行人员长期扣压当事人款项，个别人甚至利用职权贪污受贿、挪用案款。

(二)原因分析

一是执行机构内部运作管理不够完善。虽然全省法院一直致力于执行工作机制建设，但是执行机构内部的运行机制、管理机制仍有待进一步完善。在规范执行权运作方面还存在一些问题，尤其是执行人员个人的权力过大，缺乏有效的监督和制约。此外，案多人少，执行员手中积压的案件多，难免出现“谁催得急”就给谁执行的问题，诱发权力滥用。这对执行案件的流程管理、案件管理提出了很高的要求。因此容易出现执行的时间可早可晚，执行的节奏可快可慢，执行的力度可大可小，执行的标的可钱可物，执行的数额可多可少的现象，容易滋生违反“五个严禁”规定等违纪违法现象。

二是执行权分散的特点导致监督难，影响廉洁执行。执行过程由若干个具体的执行措施构成，执行权分散在调查、查封、扣押、评估、拍卖、分配等若干环节，而每个环节都直接影响到当事人的利益，所以，容易产生问题，发生交易，被拉拢的环节多，全程监督难度很大。

三是执行外出办案多，监督成了难点。执行案件外出办案多，外出办案的特点很突出，不像审判那样在法院机关内部活动。这带来了如下相关问题：一是客观上有时需要债权人跟随，以便到现场确认被执行人，确认有关财产。如在日常执行工作中，由于有的执行案件被申请执行人财产线索不易查找，或者执行工作强制作用发挥不够等原因，有的执行人员不得不让申请方协助查找执行线索、执行财产等，客观上造成了和当事人同行等“三同”情况的发生，违反了“五个严禁”规定。二是对外出办案人员的监督成了难点，更多地依靠执行人员的廉洁自律来保障廉洁。三是外出办案必要的开支如何保障成为问题，如果法院的经费不能保障，会影响外出执行的积极性，诱发“三同”办案。据昌乐县法院介绍，执行人员去乡村、到外县、外市、外省办案，都不能保障办案经费，不能报销。

四是地方和部门保护主义影响廉洁执行。地方和部门保护一方面是来自于法院外部的地方和部门保护，他们往往借助种种势力，利用各种手段直接或间接干预执行案件，影响法院依法公正执行。另一方面是法院内部的地方保护，有的法院领导和执行人员本身就有地方保护主义倾向，在执行工作中对外地当事人与本地当事人搞区别对待。明显的例证是，本地法院委托外地法院执行的案件执结率明显低于本地法院自己直接执行案件的执结率。执行案件内外有别的情况，具体表现在执行案件是本地案件，由于申请执行人或者其委托代理人与执行人员比较熟悉，执行进展就比较顺利，这其中也存在一些违反“五个严禁”规定与律师进行不正当交往或者接受当事人及相关人员请客送礼的情况。

五是部分执行人员素质不高影响廉洁执行。首先，是执行队伍的先天缺失。前些年一些地方把没有审判资格的人员安排在执行部门，甚至把一些工勤身份的人员也安排在执行部门，人员素质、能力水平明显要低于一般审判部门。其次，由于执行工作的特殊性，目前仍有一些当事人千方百计拉拢腐蚀执行人员，以期使执行向有利自己的方向倾斜。而个别执行人员因廉洁意识不强，素质不高，在执行工作中不能严格执法，违反“五个严禁”的规定，吃拿卡要，办人情案、关系案，执行明显不公正。近年来查处的执行人员违反“五个严禁”规定的案件，绝大部分是吃拿卡要的问题。

三、促进“五个严禁”规定落实，进一步改进执行工作的几点建议

(一)进一步营造良好的执行环境，为在执行工作中严格贯彻“五个严禁”规定奠定基础

一是大力宣传执行工作的法律法规，增强全民的执行意识。加大对典型执行案例的宣传，大造依法执行的舆论声势，形成对被执行人教育警示震慑效果。进一步开展诉讼风险宣传，强化当事人的风险防范意识。通过宣传，努力在社会形成“生效法律文书必须执行”的法律意识，形成以抗拒、阻碍、干扰法院执行可耻，以服从、协助、支持法院执行为荣的法制环境。

二是进一步突出执行工作的强制性，形成不必“三同”办案的执行工作机制。执行工作必须以强制措施为后盾，以积极推进执行程序为主线。首先，要强调主动推进执行，执行程序一经启动，执行人员就应当依职权主动调查财产，迅速采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施，及时组织分配，及时清偿债权，严禁以任何借口消极、拖延执行，不给“三同”办案留空间。其次，要反对无原则的调和，执行不同于审判，执行程序的根本目的在于充分、高效地落实生效法律文书，切实保障当事人合法利益。最后，要加大对被执行人的制裁力度。进一步加强与公安和检察机关的协调，加大对涉案执行犯罪的刑事打击力度，对构成妨害执法的人员和单位，要依法予以惩罚。

三是进一步加强执行诚信体系建设，切实化解执行难带来的廉政风险。执行难客观存在，也为执行工作埋下了廉政隐患。对失信被执行人予以曝光是化解执行难的有效手段。对执行失信的当事人，要进一步采取媒体曝光、联动制约等措施，切实贯彻失信被执行人名单制度，对被执行人形成严厉惩戒和有力震慑，从而形成良好的执行环境，为执行工作健康发展提供保证，为防止“三同”办案，严格贯彻“五个严禁”规定奠定基础。

(二)进一步完善执行工作机制，切实加强对关键节点和廉政风险点的管控

一是按照分权制衡的原则对执行权进行科学配置。区分执行审查权和执行实施权，分别由不同的内设机构或者人员行使，使各项权能之间相互配合、相互制约、相互监督，保证执行权的正当行使。

二是建立和完善执行工作风险预警机制，杜绝执行环节中职务犯罪的发生。执行环节中执行人员直接面对当事双方，与人、财、物直接打交道，存在职务犯罪的风险，因此应进一步完善各项规章制度，对执行工作中的关键节点和关键环节进行重点廉政风险防控，增强执行工作的透明度，使执行工作在阳光下进行。

三是树立制度管案、以案管人的工作理念，深化执行改革，进一步健全民事执行联动、重大执行事项报告、执行公开、执行救助等制度机制。严格执行评估、拍卖和变卖制度，规范参与执行分配程序。建立健全执行工作长效机制，规范执行干警的行为，切实从制度机制上防范“三同”办案，促使干警严格遵守“五个严禁”的规定。

(三)进一步实行执行公开，以公开促公正

一是利用一切信息化手段实行执行公开，以公开促进公正，自觉接受执行各方当事人的监督。对所有执行案件的听证、实施过程同步录音、录像，并允许当事人依法查询，让执行权在“阳光下运行”。

二是建立执行立案阶段发放廉政监督卡或者执行监督卡、送达执行文书时公布或告知举报电话、当事人正当参与执行等制度，最大限度地接受当事人或代理人的监督。

三是抓好执行公开制度的贯彻落实。对公开实施利害关系重大的执行环节、对执行立案的信息、执行人员的信息、执行法官工作进程的信息、财产调查及查控信息、执行强制措施的信息、财产处置及分配的信息、执行文书、执行日志、执行听证、执行结案信息等十二项信息通过执行短信平台、网络、立案大厅查询平台、执行立案告知书等方式使当事人获取以上信息。

四是利用信息化手段和网络增强执行工作透明度，实现适时“信息对称”。严禁暗箱操作，切实保障当事人的知情权、参与权、监督权，预防徇私枉法、权钱交易、违法干预办案等问题的发生，确保执行公正。

(四)建立多元化的执行监督工作机制

各级法院要在监督上下功夫，着力于构建多元化的执行监督工作机制。

一是纪检监察部门要认真履行党风廉政建设监督责任，严肃查处执行权行使过程中的违法违纪案件。对存在的问题不遮掩、不护短，坚持以事实为根据，以法律为准绳，严格贯彻“五个严禁”规定，充分发挥惩处和保护的双重职能。既要对执行行为进行纪律监督，又要对不执行法律、法规、政策和法院纪律的行为及时予以纠正和处理，促进法院执行工作的健康开展。

二是加强对执行行为的内部监督。首先，要突出对重点岗位人员的管理性监督，强化院长、局长、庭长的监督职责，还要发挥好廉政监察员的职责。其次，发挥执行内部程序监督作用。执行异议和执行复议制度是法院内部对执行不当或者执行违法行为的有效监督，应当进一步发挥两者在执行工作中的监督作用。最后，要加大内部监督举报渠道的畅通和违规行为的查处力度。

三是要加强当事人对执行工作的监督。当事人是执行工作的直接参与者，执行工作中是否有违反“五个严禁”规定的行为，当事人当然是最清楚的，因此，在执行工作中，既通过公开的方式，又通过一些告知等制度，让当事人发挥最直接的监督作用，有利于在执行工作中落实“五个严禁”规定。

四是接受特邀监督员、人民陪审员、人大代表、政协委员、记者、新闻媒体等社会监督。将监督主体从立法机关、法律监督机关等扩展到社会公众和其它组织，实现监督主体多元化，使监督更全面、更实效，力争使法院的一切工作都在阳光下进行。多元化监督机制的形成，有利于“五个严禁”规定的贯彻落实，也保证了权力的规范化运行。

责任编校：王文斌

*课题组负责人：时耀华；课题组成员：秦宏、宋文彬、李自长。