我国环境污染责任保险试点“双轨制”困境与解决方案

李　萱　沈晓悦　黄炳昭　蔡　飞

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京　100029)

我国环境污染责任保险试点“双轨制”困境与解决方案

李萱沈晓悦黄炳昭蔡飞

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029)

【摘要】我国环境污染责任保险地方试点已运行7年多，对10个试点地方的市场规模进行统计分析，从政府行为与市场行为两方面总结试点工作推行情况，并从政府与市场的关系、法律与政策的关系、中央与地方的关系三个方面梳理我国环境污染责任保险制度的基本特点，分析关键问题及其主要原因，并对未来我国环境污染责任保险政策制定提出建议。

【关键词】环境污染责任保险；市场规模；高环境风险企业；环境风险评估；政策制定

我国的环境污染责任保险是指以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险[1]。环境污染责任保险试点自2007年正式启动以来，至今已运行7年多。2013年以来，环境污染责任保险政策有了较大进展，相关政策法律环境也有了较大改变。一方面，2013年环保部与保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，要求在试点地区的高环境风险行业开展环境污染责任强制保险试点工作；另一方面，2014年4月24日，全国人大常委会通过修订后的《环境保护法》(自2015年1月1日施行)第52条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”，明确环境污染责任保险的法律性质为任意保险，非强制保险。但目前环境污染责任保险是以试点方式在通过国家政策引导在地方推行，地方试点在推行过程多采取了发布“试点企业名录”的形式，并结合环境管理手段约束企业投保。由此产生了有些学者称谓环境污染责任保险的“间接强制”现象[2]。环境污染责任保险试点推行的方式，存在法律性质上的任意保险与政策试点中的间接强制双轨并行的现象，由此产生市场公平问题以及企业投保动力不足等问题，此为环境污染责任保险的“双轨制”困境。

本文基于2013年及2014年上半年各省、自治区、直辖市环境保护厅(局)所提供的有关材料，主要基于江苏、湖南、广东等10个试点地方的相关数据对我国环境污染责任保险试点进展情况进行分析和总结，分析环境污染责任保险政策试点的市场规模情况，总结试点运行过程中的主要问题，并结合新的政策法律环境，提出下一步工作建议，为破解“双轨制”困境，进一步推动我国环境污染责任保险工作提供参考和依据。

12013年10个试点地方环境污染责任保险市场规模发展情况

2013年，江苏、湖南、广东等10个试点地方的环境污染责任保险投保企业数量总计为4243家，保费总额为7889.66万元，保险提供的保障金额总计为52.929亿元。平均每家企业保费为1.85万元，平均每家企业责任限额为127.74万元。(见表1)

表1　2013年10个试点地方环境污染责任保险市场规模一览表

表2　具备数据比较条件的4个试点地方2011年底与2013年底的市场规模情况

从4个试点地方的投保企业总数看，2013年底较2011年底有了较大增长(见图1)，两年时间里，10个地方投保企业总数增长率为140%，责任限额总额也有显著增长(见图2)，10个地方的投保责任限额总额增长率为90%。其责任限额总额增长率低于投保企业数量增长率。

图1　4个试点地方2013年较2011年投保企业数量增长

图2　4个试点地方2013年较2011年投保责任限额增长

2环境污染责任保险试点推行的“双轨制”特点

2.1　通过政策约束投保与承保主体

试点地方一般通过划定投保企业范围、确定保险公司、结合其他环境管理手段进行激励或约束等方式积极引导各方主体参与到环境污染责任保险市场中。具体表现为：

第一，政府主导划定投保企业范围。10个试点地方均通过政策文件规定了鼓励或应当投保环境污染责任保险的企业范围，并根据其范围明确了试点企业名单。目前地方出台的试点政策确定投保企业的范围主要有6个依据：(1)环境敏感区；(2)高环境风险企业，主要包括有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位，生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企，易发生污染事故的石油化工企；垃圾填埋场，污水处理；(3)近年来发生过重大污染事故的企业；(4)各类工业园区；(5)生产工艺涉环境高风险的，如冶金、化工、石化、煤炭、火电、建材、造纸、酿造、制药、发酵、纺织、制革、和采矿企业；(6)涉重金属行业。

第二，政府主导确定保险公司。10个试点地方均通过政府文件形式确定了一家或多家保险公司参与经营环境污染责任保险。在保险模式上，大致可分为三个类型，一是共保模式，即以省为单位组织统保，通过招投标方式形成共保体，由多家保险公司共同承保，其中一家为主保，所有承保的保险公司按照比例共同分担责任和利益。二是单独承保模式，政府确定参加试点的保险公司资格，不参与保险市场份额划分，各保险公司单独承保。三是分区模式，保险公司在省级相关部门划定的区域内开展业务，各保险公司单独承保。

第三，政府实施其他环境管理手段对投保企业进行约束或激励。为了促进高环境风险企业投保环境污染责任保险，很多地方把企业投保环境污染责任保险作为新建项目环境影响评价、“三同时”环保管理、审核换发排污许可证、强制性清洁生产审核、上市环保核查、绿色信贷支持、企业环境信用等级评价等环境管理手段以及审批环保专项资金的重要参考条件，以约束或激励手段积极引导企业投保。

2.2　保险产品与服务仍按普通商业保险规则操作

环境污染责任保险产品是指以保单为表现形式的保险合同当事人的权利义务关系，主要体现为保险产品价格、种类与服务等方面。虽然在地方试点中推行的环境污染责任保险具有间接强制色彩，但其产品的价格、服务等仍然遵循《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国合同法》等法律规范，按照普通商业保险规则操作。

从保险责任看，环境污染责任保险产品主要承保突发性环境污染事故造成的直接损失，包括第三者因污染损害遭受的人身伤亡或直接财产损失，为排除或减轻污染损害对其所属场所内的污染物进行控制而发生的合理必要的清理费用，以及事故发生后，被保险人因保险事故而被提起仲裁或者诉讼等原因而支付的必要合理的“法律费用”。产品价格上，采取统保模式的试点地方在全省范围内统一费率，部分试点地方还规定了投保最低责任限额。环境污染责任保险产品均设定了环境污染责任保险的累积赔偿限额，每次事故责任限额、每次事故每人人身伤亡责任限额、每次事故每人医疗费用责任限额、每次事故清污费用责任限额、法律费用责任限额等以确保保险人的赔偿能力。

3环境污染责任保险“双轨制”困境

3.1　间接强制仅强制投保主体不强制保险公司，市场公平存在瑕疵

就强制保险而言，由于保险公司先天具有了优势地位，因此相关法律法规会采取一定方式保障投保人权益。我国对于强制或享受政策补贴的险种，主要采取以下方式规范保险公司运作，以制约保险公司在保险合同缔结上的优势地位，从而保障投保人权益：一是实行保险条款和费率审批。《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》第七条规定，保险公司应当将下列险种的保险条款和保险费率报中国保监会审批：(一)依照法律和行政法规实行强制保险的险种；(二)中国保监会认定的其他关系社会公众利益的险种。在目前的保险实践中，交强险、农业保险等需要进行保险条款和费率审批。二是加强对保险公司的经营资格管理。在我国，保险公司经营农业保险、旅行社责任保险、以及交强险等政策性保险或强制保险均需要依法经保监会批准，符合一定的经营条件。三是公布业务情况，加强社会监督。比如《机动车交通事故责任保险条例》第七条第二款规定，保监会应当每年对保险公司的交强险业务情况进行检查，并向社会公布，根据业务盈亏情况，可以要求或允许保险公司相应调整保险费率。但在环境污染责任保险地方试点推行过程中，其间接强制主要表现为采取一定手段约束企业投保环境污染责任保险，但是在保险条款、保险费率、保险业务监管等其他方面，未体现强制保险的公平性原则，仍然按照普通的商业保险规则操作，这导致保险公司在保险合同关系中占据优势地位，不利于形成公平的市场环境。由此产生了保险产品赔偿范围狭窄、免责条款多等问题。

综上可知，ZHL无氰滚镀银的适宜工艺条件为：母液与去离子水的体积比1∶1，工件占槽比1/4，滚筒转速10 ～ 14 r/min，电流密度0.8 ～ 1.2 A/dm2，温度35 ～ 40 °C。推荐的工艺条件为：母液与去离子水的体积比1∶1，温度35 °C，工件占槽比1/4，滚筒转速12 r/min，电流密度0.8 A/dm2。下文选择该工艺条件下所得试样进行性能测试。

3.2　高环境风险企业不承担与其环境风险相应的财务担保责任，企业投保动力不足

目前试点地方的投保企业主要为高环境风险企业，高环境风险企业一旦发生污染事故，后果严重，救济程序复杂。从国际经验看，基于保护弱者、保护生态环境的角度，很多国家的高环境风险企业一般要承担特别法规定的财务担保责任或可追溯的连带污染治理责任，这种特别责任促发了企业投保动力，其投保环境污染责任保险是转移其污染责任风险、提高企业市场竞争力与诚信度的有效手段。比如在美国，高环境风险企业在进行兼并与收购、商业贷款、棕地开发、建构企业资产负债表等市场行为时，必须通过环境污染责任保险或其他财务担保手段将法律上明文要求的污染责任风险转移出去[3]，以增加其上述市场行为的竞争力。

我国对高环境风险企业的管理基本以行政手段为主，按照管理对象的不同，主要包括如下三类：第一，对于危险化学品生产使用企业采取登记证管理，并要求重点环境管理化学品生产使用企业应当开展重点环境管理危险化学品环境风险评估，对其环境风险评估报告实施备案管理；第二，对于危险废物企业采取经营许可证管理；第三，对于向环境排放污染物的企业事业单位，生产、贮存、经营、使用、运输危险物品的企业事业单位，产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的企业事业单位，以及其他可能发生突发环境事件的企业事业单位，采取应急预案管理。上述环境管理手段在性质上以行政审批为主，缺乏与其环境风险程度相适应的财务担保或者较一般环境侵权行为更为严格民事责任要求。高环境风险企业发生污染事故，只能依赖通用的民事责任、侵权责任进行追究责任，法律追责力度远远小于其损害程度，其因此承担的污染责任风险并不足以对其经营行为或其他市场行为构成风险。因此，环境污染责任保险市场需求不足[4]，在现有法律环境下，高环境风险企业一般不需要通过购买保险来转移其环境污染责任风险。

3.3　风险评估与理赔定损缺乏指导，保险制度功能发挥受到限制

环境风险评估与风险排查服务是环境污染责任保险的重要环节，承担了重要的制度功能，一方面，保险公司通过风险评估与风险排查确定可保性，确定保险价格，并解决保险公司在企业环境风险信息上的信息不对称问题，预防被保险人的道德风险；另一方面，对投保人而言，风险评估与风险排查服务提高了企业的环境风险管理水平，起到了安全监管的目的，从国际经验看，环境污染责任保险具有“替代监管”(surrogate regulation)[5]的作用。在我国，目前市场上对环境污染责任保险风险评估的标准、程序、机构、费用等认识不一，投保企业环境风险评估工作基本上尚未展开，保险公司不能提供相应的风险评估与风险管理服务是投保企业反映的普遍问题。

此外，环境污染责任保险理赔案例数量较少。从已有理赔案例看，环境污染损害的直接损失与间接损失范围不明确，出现保险事故后，环保部门的突发环境事件损害鉴定评估与保险公司的事故定损程序没有有效衔接，企业与污染受害第三者的损害赔偿权益缺乏保障。

4相关政策建议

2014年修订的《环境保护法》第52条规定，鼓励投保环境污染责任保险，2014年4月环境保护部发布《企业突发环境事件风险评估指南(试行)》，2014年8月环境保护部发布《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(征求意见稿)》，2014年10月环境保护部办公厅印发《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》，2014年10月最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(征求意见稿)》。其中对重大环境风险企业事业单位、企业风险评估、健康损害鉴定、公益诉讼等问题作出规定，企业的环境法律责任环境，特别是环境民事法律责任环境有了较大变化。

未来环境污染责任保险政策制定应当以开展环境污染责任保险的具体制度建设与相关能力建设为核心，以风险防范为基础，以损害赔偿为重点，建立政府引导、市场运作、法律保障的环境污染责任保险制度体系。

4.1　开展环境污染责任保险制度建设，提高保险保障服务能力，维护市场公平

研究制定《环境污染责任保险风险评估报告编制指南》，提高保险保障服务能力。环境污染责任保险市场的形成与完善需要积累大量的相关数据，为保险企业确定企业环境风险等级、厘定保险费率提供基础依据。下一步应当研究制定环境污染责任保险风险评估报告编制指南，并采取适当的财政手段，比如补贴或者基金，鼓励保险公司、投保企业以及第三方机构开展环境风险评估，依托保险公司、保险中介服务机构、环保科研技术单位等，组建基于市场机制和第三方力量的企业环境风险评估和风险排查机构，为评估和排查企业环境风险、厘定保费和保额提供技术支撑，提高保险保障和服务能力。

研究制定《环境污染责任保险理赔定损规则》，维护市场公平。研究制定环境污染责任保险理赔定损规则，明确直接损害与间接损失的范围，将环境污染责任保险理赔定损程序与突发环境事件损害评估程序有效衔接，保障投保企业与污染受害者的合法权益。

4.2　以环境污染责任保险试点为基础，研究建立高环境风险企业财务担保责任制度

研究制定《关于开展高环境风险企业财务担保试点的指导意见》，破解投保动力不足难题。风险企业施加特殊的财务担保责任是国际上很多国家采取的通行做法，财务担保的形式一般分为两种，一种为投保足额的环境污染责任保险，一种为向法律规定的账户提供足额资金保证。高环境风险企业财务担保责任政策是以市场化手段进行环境风险管理、建立相关损害赔偿基金制度的基石。根据我国2014年上半年各地上报的数据，全国投保企业平均责任限额为202.24万元，平均每家企业保费为3.05万元。目前在实践中，我国将近5000家高环境风险企业已经提供了平均200万左右的财务担保。(见表3)

表3　环境污染责任保险平均保费与平均责任限额

建议在试点基础上，进一步明确高环境风险企业范围，明确其法律责任风险额度，并探索运行高环境风险企业财务担保责任制度，使其真正承担起与环境风险相适应的法律风险与商业风险，自发地将环境污染责任保险作为其转移风险的市场化手段，破解目前环境污染责任保险政策面临投保动力不足困境。

4.3　推动相关立法

研究制定《太湖流域环境污染责任保险管理办法》。根据《太湖流域管理条例》第512规定，国家鼓励太湖流域排放水污染物的企业投保环境污染责任保险，具体办法由国务院环境保护主管部门会同国务院保险监督管理机构制定。

太湖流域的环境污染责任保险试点工作在全国处于领先水平，并开创了以市场机制促进企业环境风险管理的典范，具备立法基础。在太湖流域一级保护区内，饮用水源地二级保护区范围内所有工业企业均投保了环境污染责任险。试点中，保险公司全程参与企业环境风险管理，聘请环保专业技术人员组成专家团队，事前到现场逐一为企业进行“环保体检”，量身定制保险方案；事中检查企业落实情况并提供专业培训，讲解环境污染风险管理和保险知识；事后第一时间介入，快速查勘定损，在防范环境风险事故发生方面起到了重要作用。有些试点地方建立了系统化的区域环境风险评估平台，不仅为投保企业提供风险评估服务，而且可以为政府的环境管理提供风险咨询服务，节约了政府管理管理成本，创新政府的社会治理方式。无锡环保局专门发文《关于切实加强环境污染事故防范和加强企业环境风险隐患整改监督的通知》(锡法[2013]1号)提出环境污染责任保险中的环境风险评估可以作为环保部门现场监察意见要求企业进行整改。环境污染责任保险的立法可以从太湖流域环境污染责任保险管理办法切入，主要规范环境污染责任保险的风险评估与排查、发生保险事故后的事故调查与理赔定损等。

研究制定《环境污染责任保险管理办法》。《环境污染责任保险管理办法》是调整环境污染责任保险社会关系的专门法律规范。环境污染责任保险社会关系主要包括：第一，保险人与被保险人、投保人之间的保险合同关系；第二，为了辅助保险合同缔结，被保险人与保险经纪公司、保险人与保险代理人之间发生的委托代理关系；第三，保险人与污染事故受害人之间的赔偿关系；第四，为了鼓励与引导市场，维护市场公平，政府相关部门对保险人、被保险人的监管职责与义务。

参考文献：

[1]国家环境保护总局，中国保险监督管理委员会《关于环境污染责任保险工作的指导意见》(环发[2007]189号).

[2]陈冬梅，夏座蓉.环境污染风险管理模式模式比较及环境责任保险的功能定位[J].复旦学报，2011，(4)：84-91.

[3]Janice E.Falini，Using environmental insurance to manage risk encountered in non-traditional transaction[J].Villanova Environmental Law Journal，2003(14)：95-121.

[4]王哲.环境污染责任保险供需不足成因及解决策略[J].保险研究，2009，(5)：89-94.

[5]Keneth S.Abraham，Environmental Liability and the Limits of Insurance[J].Columbia Law Review，1988(6)：942-988.

《环境与可持续发展》学术影响因子逼近2.000

位列环境保护部主管期刊第一名

在全国收录环境科学类66种期刊中排位第六名

据知网2014年12月16日发布的《中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术(2014版)》，我刊学术影响因子显著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大关，为1.971，名列环境保护部主管期刊第一名。在全国收录环境科学类66种期刊中排位第6名，其中2012年位列全国第18名，2011年第29名，2010年第33名。

项目资助：本文为环境保护部“环境污染责任保险制度研究”课题的阶段性成果

引用文献格式：李萱等.我国环境污染责任保险试点“双轨制”困境与解决方案[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：47-51.

Environmental Impairment Liability Insurance Pilot Program in China： Current Status and Policy Recommendations

LI XuanSHEN XiaoyueHUANG BingzhaoCAI Fei

(Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，Beijing，China，100029)

Abstract：Environmental impairment liability insurance pilot projects in China have been running for more than 7 years. The subject of this report is to statistically analyze the market size of the 10 pilot provinces from the aspects of government behavior and market behavior，and to summarize the current status of the program. This research categorized the fundamental characteristics of environmental impairment liability insurance system in China by analyzing the relationships between government and market，law and policy，central government and local government；revealed key problems and main reasons；and moved a step forward by providing policy recommendations.

Keywords：environmental impairment liability insurance；market size；high environmental risk enterprises；environmental risk assessment；policy making

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0047-05

通讯作者：沈晓悦，环境政策研究部主任，研究方向为环境经济政策

作者简介：李萱，博士，副研究员，研究方向为环境风险管理政策、环境污染责任保险