养老保险“双轨制”的终结及制度改革

石枫

摘要：随着社会经济的发展，养老保险“双轨制”所引发的矛盾日益凸显，而机关事业人员和企业职工之间的养老金差距越来越大已成为全社会所关注和诟病的问题，本文将从这两方面对问题及解决对策进行阐述。

关键词：养老保险；双轨制；终结；制度改革

一、养老保险“双轨制”的形成及存在原因

随着社会经济的发展，“双轨制”所引发的矛盾日益凸显，而机关事业人员和企业职工之间的养老金差距越来越大已成为全社会所关注和诟病的问题，据统计，1990年，我国机关事业人员和企业职工年人均离退休费分别为2006元和1664元，差距还不算大。到2004年则分别为16532元和8081元，企业职工仅是机关事业人员的48馏%，差距已十分明显。机关事业单位工作人员不用缴纳养老保险，但退休金却远高于企业职工，机关事业人员的养老金替代率往往能达到80%至90%，而企业职工的养老金替大部分不足50%。

现行养老制度的“双轨制”涉及到养老保险制度的公平问题，尽快全面推进机关事业单位养老保险制度改革，终结“双轨制”，建立兼顾公平与效率的基本养老保险体系已成为全社会的期盼。

二、机关事业养老保险改革的认识和建议

缩小机关事业与企业的退休差距主要在于“拉低限高”。“限高”主要体现在：十一届三中全会以后，我国基本确立了干部退休制度，九十年代以后，我国开始实施机关事业单位养老保险制度改革，部分省区开始实施事业单位人员参保缴费试点。2015年1月14日，国家正式对机关事业养老保险改革进行了全面规定和部署。

然而单一的改革机关事业养老保险制度并不能够改变企业养老金水平较低的现状。要想真正缩小差距，提高养老金保障水平，最主要的是要提高企业人员的退休待遇。

（1）企业职工养老金替代率低的原因

尽管我国已连续十年调高企业退休人员工资，但企业养老金替代率较低仍是不争的事实。在当前的养老金计发办法中，影响替代率的主要有两个因素。

一是参保年限，一般来说，企业职工始终以最低缴费标准参保的人员，十五年的养老金替代率仅在30%-40%之间，三十年缴费年限的替代率在70%左右，而四十年缴费年限的替代率可达90%以上，其替代率已不低于机关事业人员。而在实际情况中，大多数退休人员参保年限不超过二十年，尤其是个体参保人员往往在缴满十五年后就都选择停止缴费等待退休。由此可见，参保年限是影响替代率的重要因素。养老金替代率低，与大多数参保人缴费年限较短有着密切关系。

二是缴费基数。尽管社保法规定企业参保人应以其实际工资作为缴费工资，但实际上为了降低社保成本，绝大多数企业以本地最低缴费标准为员工参保，缴费工资远低于实际工资的情况十分普遍。在多缴多得的制度设计下，企业员工的退休待遇可想而知。缴费工资与实际工资的差距也是养老金替代率较低的重要因素之一。当然，企业社保负担较重也是现实情况，地方政府和经办机构对于企业以低标准参保的现象往往也只能“睁一只眼闭一只眼”。

（2）缩小机关事业和企业差距的建议

个人认为，仅仅改革机关事业养老保险制度只能起到限高的作用，为确保社会的和谐和健康稳定，缩小二者之间的差距，应当在实现并轨的基础上，从根本上要采取措施提高企业待遇水平，以实现建设公平、合理的社会保障体系的目标。建议有三点。

一是完善养老金计发办法，要更多的体现多缴多得、长缴多得的制度设计。当前的养老金计发办法更多体现的是均衡和平等的原则，，多缴与多得并不是线性增加的关系，用经济学的语言描述，就是边际效应递减的效应。而长缴多得的效果比较显著，年限对于工资水平的影响明显大于缴费工资，这也是大多数参保人员不愿以较高工资标准参保的原因。为了鼓励参保人员多缴费，建议完善计发办法，可以提高个人指数化平均工资在基础养老金中的权衡比重，并提高个人的划账比例以提高个人账户养老金水平。

二是采取措施引导、鼓励参保人尽量增加缴费年限。年限是影响养老金的重要因素，而实际中养老保险的参保年限则层次不齐。企业职工按规定必须正常参保直到退休当月，而个体则只需累计满十五年即可在法定退休年龄领取待遇，因此大多数个体人员在满十五年后就暂停缴费，在倡导及时享乐的社会氛围下，长缴多得并不足以激励参保人员尤其是年轻参保人员继续缴费。为了改善这一现象，要在积极宣传的同时采取适当的制度设计引导参保人员。例如，对于符合一定条件的个体参保人员，财政给予适度的社保补贴；将社保补贴与参保年限挂钩，年限越长，补贴比例越高；将养老保险缴费与一些从业资质相挂钩；个体经营者缴纳养老保险可以适当减免税收或其他行政性收费；绑定养老和医疗险种，参加医疗保险的前提为养老保险正常参保缴费，等等。总之，政府及社保经办部门要全方位多角度地鼓励引导参保人员增加缴费年限。

三是进一步减轻养老保险才参保缴费负担。当前我国企业职工养老保险缴费比例个人为8%，单位为20%左右，个体身份参保人员缴费比例为20%左右（不同地区略有出入）。缴费比例相对较高，社保支出始终是企业和职工较大的负担，这也是很多企业以低标准参保甚至瞒报参保人数的原因之一。因此扩面征缴除了加大稽查力度外，还应从降低社保负担人手，应适当调低缴费比例，提高单位缴纳社保在企业税收方面的减免力度，以提高企业和职工参保的积极性，进一步增加社保基金的收入。