美国移动源污染排放管理及对我国的启示

肖翠翠　杨姝影

(1. 中国人民大学环境学院，北京　100872；2.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京　100029)

美国移动源污染排放管理及对我国的启示

肖翠翠1杨姝影2

(1. 中国人民大学环境学院，北京100872；2.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029)

【摘要】我国东部沿海城市群灰霾、雾霾、酸雨和光化学烟雾等区域性大气污染的频繁发生都与机动车污染排放密切相关，这表明我国移动源排放监管有效性的不足。而这又直接根源于我国移动源排放管理体系的不完善、不到位，包括道路交通控制政策少，非路上交通的排放控制政策基本缺位等。本文介绍了世界上最先进的移动源排放控制管理体系——“全生命周期”的美国移动源污染排放管理政策体系，重点了分析《清洁空气法》的规定、严格排放标准和燃油标准的实施、经济刺激及劝说鼓励等多种政策思路和工具，并针对我国移动源污染治理中存在的单一行政管制、部门不协调、经济激励不足等问题，从技术、经济、行政等维度提出了改革和完善我国移动源污染管控体系的具体政策建议。

【关键词】移动源污染排放；美国管理经验；启示

1美国移动源排放管理的发展

在1990年《清洁空气法》修正案之前，美国对移动源污染排放的管理仅限于道路机动车。随着非路上交通占移动源排放的比例越来越大，《清洁空气法》修正案对非路上交通的排放也做了管理规定，使得美国的移动源管理体制机制更趋完善。《清洁空气法》中，空气污染物管制的首要项目就是对移动源空气污染物的排放控制。《清洁空气法》将移动污染源分为三种：道路交通工具如汽车、卡车、公共汽车；非路上交通如起重机、拖拉机、除草机、电锯、轮船、铲车、机车运输设备等；航空飞行器。将修正案与1970年的《清洁空气法》比较，可以发现随着技术水平和管理水平的不断提高，美国联邦环保署(EPA)对移动源的控制日益倾向于“全生命周期”的管理模式--世界上最先进的移动源排放控制管理体系。

2美国移动源排放管理政策分析

2.1　严格的排放标准控制

美国联邦环保署将移动源的排放分为常规污染物、有毒污染物和温室气体，以便进行更为细致地管理。其中，常规污染物包括氮氧化物(NOx)、一氧化碳(CO)和颗粒物(PM)。有毒污染物包括苯、1，3 - 丁二烯、甲醛、乙醛、丙烯醛、多环式有机质(POM)、富马酸二甲酯和柴油颗粒物等。

《清洁空气法》规定，“如果署长认为某类移动源或其发动机的空气污染物排放会引起空气污染，而且通过合理的估计会危害公众健康或福利，则署长应根据本法要求，使移动源遵循并达到排放标准要求”。1970年的《清洁空气法》要求，1975年CO和碳氢化合物的排放量要降低到1970年水平的90%，1976年的NOx排放量要降低到1971年水平的90%。1990年后，联邦环保署对移动源排放制定了更为严格的标准。对于新配方汽油，含氧量不少于质量的2%，苯体积含量不超过1%，禁止含重金属(铅、锰等)，芳烃体积含量不超过25%。

表1　美国加州1995-1996第一阶段低排放标准(LEV)

2.2　有激励的经济刺激

为了避免经济学家或者汽车生产商质疑标准过严造成减污成本过高的问题，联邦政府和环保署引入了一系列经济刺激计划，并允许各州政府在州实施计划(State Implementation Plans，SIP)之下发布经济刺激计划指南(Economic Incentive Program Guidance，EIP)，允许在更高成本收益比下达到空气排放标准和大气质量标准。

考虑到每辆车适用固定统一的排放标准会加大生产商的达标成本，EPA引进弹性计划(类似可交易许可证)以降低汽车生产商和燃油加工商的达标成本。1975年国会颁布的《能源政策与保护法》制定了“企业平均燃油经济性标准(CAFE)”，要求各制造商在美国销售的轿车必须要达到最低的燃油效率，若超出这一标准，将根据售出的每辆车的单位燃油效率进行处罚。弹性计划的运行实质就是在机动车制造商中实行了可交易的许可证制度，即只要生产的各型轿车中有最省油的产品，制造商就可以提高效率，还可以储存许可证。

表2　美国加州1999第二阶段低排放标准(LEV II)

2.3　自愿减排措施

美国移动源控制实施在州实施计划之下基于信用的新兴市场和自愿性措施，这些措施同样具有成本有效性的特征，各州通过实施自愿减排计划，并预测和评估项目的减排贡献，使移动源达到国家空气质量标准的要求。这些自愿性措施包括基于雇主的交通管理项目(拼车、班车等)、灵活的工作时间和计划、区域顺路搭车的奖励、鼓励减少车辆怠速等具有灵活性的政策手段。在一些州，如果居民选择轿车共乘的方式，州政府会有一定的激励(如停车优惠、免费或者打折使用专用车道等)。

2.4　加州案例——控制柴油车颗粒物和黑烟检测计划

据加州环保局统计，加州2%的重型车辆排放了30%的NOx和65%的颗粒物，因此加强重型车辆排放控制异常必要。加州南海岸空气质量管理局1999年完成的一项研究表明，当地居民患肺癌风险的70%是由洛杉矶地区空气中漂浮的细微柴油煤烟颗粒物造成的。加州西海岸空气质量管理局还专门设立了州基金，以帮助那些受到管制的群体购买低污染排放的汽车。

在1990年加州参议院法案和1997年参议院法案2330条中，将1988年实施的重型车辆检验计划(Heavy-Duty Vehicle Inspection Program，HDVIP)入法，明确提出控制重型卡车和客车的黑烟排放。加州规制法案(CCR)第13章2180-2089部分对重型车辆检验计划进行了详细规定，第2190-2194部分对黑烟检测计划进行了详细规定，这两项计划的规定法案于2013年进行了重新修订。

重型车辆检查计划的管理对象是所有行驶在加州境内的重型车辆，包括在其他州和国家登记的车辆。这些车辆均有可能被随机抽到进行测试，测试由加州环境保护局空气资源委员会(California Air Resource Board，简称CARB)的巡视组在边境口岸、热电联产称重站、车队和路边进行随机抽检。

所有的柴油车和客车必须遵守黑烟检测计划的规定，没有通过CARB随机检查的车辆要进行维修和重检，如果车辆所有者忽视这项政策，每年将被处以500美元罚款。

CARB在网站上公布了引起车辆或发动机超标排放黑烟的原因：烟雾扑粉限制器、油门过大、燃油泵校准、空气滤清器堵塞等。CARB巡视组要根据美国汽车工程学会(SAE)发布的加速测试程序，对随机检查的车辆进行测试。测试的主要步骤包括车辆在怠速和最大速度时的发动机转速、捕捉加速测试、是否贴有排放控制标签。1991年及以后的发动机，烟雾指数不得超过40%，1991年以前的烟雾指数不得超过55%。

对于1991年之前的汽车及发动机，若其烟雾指数超过55%但是不超过70%，在过去12个月内没有收到罚单，并且车主在被检查测试之后45天之内向CARB提交了车辆及发动机维修的证明，则可以被免责。

如果1991年之前的车辆发动机烟雾指数达到或者超过70%，1991年之后的发动机烟雾指数超过40%，且在过去12个月没有收到罚单，并且在被检查测试之后45天之内向CARB提交了车辆及发动机维修的证明，罚款300美元。若45天内没有提交维修证明，罚款800美元。如果12个月之内再次违法，罚款1800美元，车辆还要进行重新测试。

加州境内营运的车辆必须满足加州规制法案(CCR)中规定的排放标准，并且发动机上要有详细、清晰的排放控制标签，标签数据要和发动机的序列号相对应，如果标签丢失或者被篡改，罚款300美元，并且在45天之内要向CARB提供更改材料，若超过45天期限，罚款提高至500美元。发动机制造商、改装者、发动机经

销商、分销商、车主均不能提供空白的排放控制标签。

3我国移动源排放管理现状及问题

3.1　机动车污染对空气污染的贡献增加

机动车污染排放所产生的污染物包括一氧化碳(CO)、氮氧化物(NOx)、挥发有机物、二氧化硫(SO2)、铅、PM10、PM2.5等。我国东部沿海城市群灰霾、雾霾、酸雨和光化学烟雾等区域性大气污染的频繁发生都与机动车污染排放密切相关。北京、上海和广州等城市机动车排放的氮氧化物均占城市氮氧化物排放总量的40%以上。2012年《中国机动车污染防治年报》显示，2011年全国机动车保有量达到约2.08亿辆，约为1980年的30倍，同年全国机动车排放污染物4607.9万吨，颗粒物排放量为62.1万吨。北京市环保局数据表明，机动车对雾霾污染的贡献占22.2%。

图1　不同年份民用汽车保有量对比/万辆

3.2　排放标准和燃油标准远低于国际水平

图2　全国不同排放标准的公共交通汽车数量对比(2010年)/辆

自2011年3月1日起，新定型的非道路移动机械用小型点燃式发动机执行国I阶段型式核准限值。自2011年7月日起，所有生产、进口、销售的轻型汽车中的汽油车、两用燃料车、单一气体燃料车执行国IV标准。目前，我国在用车辆排放标准大多仍是国III及以下标准，和国际标准有较大差距。就燃油标准而言，北京目前供应“京Ⅴ”油品，上海、珠三角、海南、江苏等地实施国四标准油品，其余大部分城市供应的是国Ⅲ标准汽油(硫含量小于150ppm)和国Ⅰ标准柴油(硫含量小于2000ppm)。以京五标准(相当于欧五标准)含硫量要求不超过10PPM来衡量，全国大部分地区汽柴油含硫量相当于欧盟标准或京五标准的15倍。相对而言，美国加州规制法案(CALIFORNIA CODE OF REGULATIONS，CCR)第13标题第3部分第5章2281条明确规定了柴油的含硫量要求，1993年10月1日起，任何人不得出售、供应含硫量超过500ppm的车用柴油，2006年6月起，任何人不得出售、供应含硫量超过15ppm的车用柴油。

即便是北京，虽然提出了自2013年起实施相当于欧V标准的京V标准，但是缺乏具体的执行和监督计划，关于车用燃油和车用柴油的标准也并未及时公开，同时，标准颁布后，如何和中石油中石化等燃料生产、制造、销售部门进行管理、协调和沟通，并没有成熟的政策体系与之对应。

3.3　政策手段主要依赖行政命令

总体来说，我国对移动源的排放控制主要依赖于命令控制手段，管理的形式和手段比较单一，没有形成系统的管理体系。对于移动源排放的控制，从法律层面上主要依靠《大气污染防治法》来管理。从排放标准控制上，移动源排放要达到《大气污染物综合排放标准》、《空气质量排放标准》的要求。同时，环境保护部门专门发布了针对机动车的排放标准，如《轻型机动车排气污染物排放标准》、《车用汽油机排气污染物排放标准》等。环保部制定了《重型车用汽油发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法》(GB 14762-2008)、《摩托车和轻便摩托车排气污染物排放限值及测定方法》(GB 14621-2011)、《轻型汽车污染物排放限值及测量方法》等标准对移动源排放进行限制，标准中针对不同时段、不同类型的车进行了不同的污染物排放限制规定。

表3　我国移动源排放控制政策清单

续表3

名称颁布部门相关内容地方性法规山东省机动车排气污染防治条例(2011)山东省人大将机动车排气污染防治工作纳入本行政区域环境保护规划和环境保护目标责任制广东省机动车排气污染防治条例(2010修正)广东省人大县级以上环境保护主管部门对本行政区域内的机动车排气污染防治实施统一监督管理;对新车提前执行国家阶段性机动车排放标准北京市防治机动车排气污染管理办法(2001修正)北京市政府市、区、县环境保护局是本市对防治机动车排放污染物实施统一监督管理的主管机关;加油站必须销售无铅汽油,禁止销售含铅汽油;建立机动车污染物排放状况登记制度辽宁省机动车污染防治条例辽宁省人大市政府应根据机动车污染物排放总量情况,合理控制本行政区域的机动车保有量等四川省机动车排气污染防治办法(2013)四川省政府优先发展公共交通事业,推广使用清洁能源机动车型;实行机动车环保检验合格标志管理制度天津市机动车排气污染防治管理办法(2012)天津市政府优先发展公共交通,鼓励使用清洁车用能源,推广使用节能环保车型,逐步淘汰高污染、高能耗的机动车厦门市机动车排气污染防治条例厦门市人大鼓励推广使用优质车用燃油和清洁车用能源,合理布局,加快机动车天然气加气站、充换电站建设;加强对车用燃料品质进行监督检查,并定期公布监督检查结果银川市机动车排气污染防治条例(2011)市人大市环境保护行政主管部门对本市机动车排气污染防治实施统一监督管理。实行机动车环保检验合格标志管理;建立机动车排气污染防治网络信息系统荆州市机动车排气污染防治管理办法市政府机动车污染防治从机动车生产、进口、销售、登记、使用、年检、维修、淘汰和燃油供应、油气回收等环节入手,实行车油联控台州市机动车污染防治管理办法(2010)市政府环境保护行政主管部门(以下简称环保部门)对机动车排气污染防治工作实施统一监督管理;车实施环保分类标志管理制度;在用机动车实行排气污染定期检测制度

3.4　政策监管部门间不协调

从政策的实施来看，虽然机动车排放控制需要遵守相关的排放标准，但是管理的空缺和薄弱点仍然存在，“重发布轻执行”、部门间监管不协调的问题仍然比较普遍。在目前的信息公开的条件和监测能力情况下，道路交通和非道路交通是否能够达标排放？达到的是何种标准？在《大气污染防治法》之下，各地方政府要求移动源达标排放的规定是否均有实施细则出台？政策落实是否有依据？

在政策执行层面，对于新生产的机动车，涉及到工信部、环保部、商务部、质检总局等部门在市场准入、环保核准、强制性产品认证等方面的监督管理。其中，环境保护主管部门委托经公安机关进行资质认定单位，承担机动车年检的职责。这种委托性的规定，不但使环保部门对受托单位的约束性不强，而且受托单位之间也存在检测程序、要求不统一的问题。更重要的是，这种年度检测的制度明显是针对上路机动车制定的，而对于机动车的设计过程、生产过程却没有任何检测要求。

4政策建议

通过对美国移动源排放管理政策的分析，我国移动源污染控制管理应从以下方面进一步完善：

4.1　不同地区按时间分步骤提高移动源强制排放标准

从汽车生产到出厂到运营的各个阶段都制定严格的标准，机动车生产商要对机动车在出厂之前进行检测，即将汽车生产点的污染控制与使用中汽车排放控制结合在一起考虑，对机动车生产商和燃料供应商进行许可证的管理。根据不同地区的空气污染状况和经济技术水平，进一步明确强制排放标准的时间节点。

4.2　逐步提高燃油标准，对燃油的含硫量、含氧量等技术成分做出强制规定

在清洁能源和节能规划方案中，明确规定只有符合国家清洁燃油标准的汽车、柴油等交通工具及燃料才能在市场上销售。在控制燃料油品质量方面，应结合移动源排放法规的要求，提高油品质量标准，如对燃油的含硫量、重金属及有毒物质排放制定更加严格的标准。随着技术进步，逐渐推广使用传统燃料之外的清洁燃料汽车和可再生或者可替代能源汽车。

4.3　明确不同部门间监管职责，实现机动车污染控制的精细化管理

由于移动源污染防治涉及到多个部门，如公安部门、交通管理部门、环保部门、质检部门等。其中，环保部门进行路检要交管部门配合才能进行，而环保定期检测中的检测站的管理也涉及质检、交通和环保部门等。为更好地开展在用机动车定期检测/维修，应出台更具可操作的管理条例和实施细则，明确各部门分工，达到责权统一的效果。

4.4　结合经济手段，对不同环节的利益相关方进行经济刺激

除命令控制手段外，还应采用经济刺激手段来控制机动车排放污染。具体建议通过税收减免政策鼓励机动车生产企业生产严于强制排放标准的车辆，鼓励生产商主动提高机动车的燃油经济效率；对高排放车辆(如老旧车辆)征收随排放量增大逐步增加的排放费(税)，促进这些车辆的更新和淘汰；在城市中心区根据排放水平实施行驶收费政策。

《环境与可持续发展》学术影响因子逼近2.000

位列环境保护部主管期刊第一名

在全国收录环境科学类66种期刊中排位第六名

据知网2014年12月16日发布的《中国学术期刊影响因子年报(自然科学与工程技术(2014版)》，我刊学术影响因子显著大幅度提高。由2011年0.831和2012年1.030，提高到2013年逼近2.000大关，为1.971，名列环境保护部主管期刊第一名。在全国收录环境科学类66种期刊中排位第6名，其中2012年位列全国第18名，2011年第29名，2010年第33名。

引用文献格式：肖翠翠等.美国移动源污染排放管理及对我国的启示[J].环境与可持续发展，2015，40(1)：33-38.

The Vehicle Emission Management Experiment of the United States and Its Implication to China

XIAO Cuicui1YANG Shuying2

(1.Renmin University of China，School of Environmental Science，Beijing 100872；

2.Policy Research Center for Environment and Economy，Ministry of Environmental Protection，P. R. China，Beijing 100029，China)

Abstract：This paper introduces the vehicle emissions management policy system in the United States，analyzes the problems of vehicle pollution control that exists in China：single administrative controls，department coordination，lack of economic incentives from the dimension of technology，economy，administration，and puts forward the reform and policy recommendations to perfect vehicle pollution control system of China.

Keywords：vehicle emission；American experiment；implication

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2015)01-0033-06

通讯作者：杨姝影，硕士，副研究员，主要研究方向为环境经济政策

作者简介：肖翠翠，博士生，主要研究方向为环境政策