人民政协在国家治理体系现代化中的地位和作用

马　利

(中央社会主义学院 图书馆，北京 100081)

人民政协在国家治理体系现代化中的地位和作用

马利

(中央社会主义学院 图书馆，北京 100081)

摘要：在中国的政治社会土壤上，人民政协制度的存在和生长，一直具有极为坚实、强韧的内在逻辑性，这其中既涵盖了政党政治逻辑，也涵盖了国家治理逻辑。在国家治理体系现代化中，人民政协制度愈益成为治国理政的刚性需要，伴随着国家治理中社会主义民主的扩大和多元主体的社会共治，人民政协的地位和作用将进一步得到强化。

关键词：人民政协；国家治理体系现代化；人民政协地位；人民政协作用

在中国的政治体制构架中，人民政协制度可以说是最具中国特色的政治制度。这种独创的民主形式，植根于中国的社会政治土壤，只有立足于中国特色社会主义的现实国情，才能够清晰认知人民政协制度长成的内生合理性和应然性的根由。

在60多年的发展中，人民政协组织的地位和作用发生了曲折的变化，这其中既反映了执政党对人民政协制度认识的不断深化，也反映了人民政协实际工作内涵的不断丰富与扩大，而更为实质的是，其反映了政体构架对于中国新型社会的发展所做出的回应和调适。党的十八届三中全会，提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，这是推动国家治理走向成熟稳定，实现长治久安的重大治国战略。在国家治理体系现代化的视阈中，审视人民政协制度，将会进一步深化对其在新的历史时期的地位和作用的认识，促进人民政协制度在这一治国战略中的进一步完善。

一、国家治理体系现代化中人民政协的地位

人民政协组织由最初的“革命统一战线”组织，转变发展为“爱国统一战线”组织，以及“有广泛代表性的统一战线组织”,①源于中国社会阶级关系的变化和执政党的工作重心由革命斗争向国家现代化建设的转移。在这一过程中，人民政协也因初期的以党派工作为主要内容的“党派性的机关”[1]而具有了更广泛的社会代表性。

1.人民政协功能与地位的历史演变

1979年，邓小平在《新时期的统一战线和人民政协的任务》讲话中，阐述了新的历史阶段统一战线的新发展、新特征，指出：“人民政协是发扬人民民主，联系各方面人民群众的一个重要组织。”确认了人民政协工作范围和工作任务的扩大，对于人民政协的性质，不再单纯沿用统一战线的视角。

1982年，人民政协制度被载入宪法，在国家最高法的层面对人民政协在国家政治生活中的重要作用予以了认定。1989年，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度》，首次明确提出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”同时指出：“人民政协是我国爱国统一战线，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。”这个文件的颁布，确定了人民政协制度在国家政体框架中的地位，并将人民政协的工作提升到当代社会主义民主国家构建的层面。

2006年，中共中央颁布了《关于加强人民政协工作的意见》，进一步指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”再次强化了人民政协在政体框架中的地位和作用的重要性。

2012年，党的十八大工作报告中，首次作出了“健全社会主义协商民主制度”的表述，指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,强调“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。报告中首次明确地将“协商民主”作为国家的政治制度加以确认，并确认了人民政协与协商民主的关系，同时提出了人民政协工作“团结和民主”的两大主题。在新的历史时期，人民政协工作内涵的扩展，被清晰地勾勒出来。

2.人民政协地位确立的内生合理性和应然性

在60多年的发展历程中，人民政协由早期的“党派性的机关”演化为“有广泛代表性的统一战线组织”，人民政协制度也作为“我国政治体制的重要组成部分”而上升到国家基本制度层面，以人民政协为主渠道的协商民主也由一种民主形式提升为正式的政治制度，人民政协在国家的政治制度体系中被赋予了崇高的地位，与党的系统、人大系统、政府系统共同构成国家的政体体系。

新中国建立之初，全国人民代表大会尚未组建，人民政协曾代行人民代表大会的职责。1954年第一届全国人民代表大会召开，宪法颁布，人民政协被重新定位。在此后曲折的发展过程中，尤其是在改革开放之后，人民政协的地位获得了确立与提升，这一方面源自于执政党的执政理念和对建设社会主义人民民主国家的追求；另一方面也关联着中国社会转型后国家权力体系外社会力量的急速增长和执政社会基础的明显扩大。在人民政协的发展中，对于这一制度形式是人为设计的，还是在国家施治的法理逻辑中自然或必然长成的问题，人们有过一定的怀疑。人民政协是极具中国特色的独创性的政治制度，因而，其外在形式必然带有政治设计的印记，但同时也应该看到，在中国的政治社会土壤上，人民政协制度的存在和生长，一直具有极为坚实、强韧的内在逻辑性，这其中既涵盖了政党政治的逻辑性，也涵盖了国家治理的逻辑性，这是人民政协地位确立与上升的根本性缘由。

在人民政协发展的初期，应该说主要是沿着政党政治的逻辑轨道在运行，有的研究者也将其称为“主权者的政治逻辑”，而非“治理者的法律逻辑”，[2]即人民政协是在中国共产党代表中国人民所执掌的“政治主权”的推动下，以政治范式的原则来构成和运行的，而非依凭了国家施治意义上的“法律主权”下的治理原则。然而，在改革开放后30多年的发展中，人民政协不仅组成构架发生了较大变化，其运行轨迹也明显超出了政党政治的范畴。

人民政协作为一个性质独特的机构，从其诞生之日起，就植根了一个核心取向，即团结和吸纳执政党系统之外和国家权力系统之外的政治力量和社会力量，扩大执政党执政的政治基础和国家权力的社会基础。这一核心取向，既符合于政党政治逻辑，也符合于国家治理逻辑。在中国进行改革开放之前，实行的是执政党领导下的一元化管理模式，在这种模式下，执政党、国家和社会三位一体，社会和个人都被统辖在国家权力系统的范围之内，国家、社会和个人的利益关系也趋于单纯而一致，没有民间社会和个人利益的生长空间。就社会主体的属性而言，除了在新民主主义时期形成的八个民主党派之外，也几乎不存在执政党和国家权力系统之外的政治力量和社会力量。在这种政治格局下，人民政协的存在和运行，主要是遵循了政党政治的逻辑。其作用的发挥，虽然在表面看来很大程度上依赖于执政党的开明态度和相关政策，但实质上，人民政协组织的立足，依然源于执政党的执政理念和执政使命。作为全中国最广大人民根本利益的代表者，中国共产党的执政宗旨是全心全意为人民服务，因而，共产党作为执政党，也必然要求其执政的民众基础和社会支持的最大化，而各民主党派所代表和联系的社会群体，也是其中的组成部分。这就是人民政协作为统一战线和党际合作的组织，在国家一元化的管理模式下，虽然实际作用一时难以彰显，甚至一度被边缘化，但仍然得以确立的根本原因。

改革开放之后，中国社会实现了转型，国家体制外的多种社会新生力量迅速崛起，社会和个人的自主空间不断扩大，社会阶层和利益主体出现多元分化，这使得社会结构日益复杂，而政府则由全能政府向有限政府转变，执政党执政的社会基础面貌和构成也发生了改变。在这种社会格局下，人民政协在国家施治中，尤其是在社会主义民主表达中，其团结和吸纳的核心价值便日益凸显。我国的国体属性是人民当家做主，宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因而，国家权力的合法性来自于全体人民的授予和支持。我国体现人民行使主权、表达意愿的民主制度，是人民代表大会制度，然而人民代表大会从诞生之时起，主要代表和联系的是国家权力体系内的力量，在各级人民代表的构成中，中共党员干部也一直占有较高的比例。当中国社会由一元向复杂多元的社会转型后，面对大幅度增长的国家权力体系外的社会力量，人民代表大会便显现出其对“人民”代表的不充分性，即难以实现对人民全体的覆盖。这些新生社会力量的政治权利和利益诉求如果在国家层面得不到反映，将导致这部分社会成员被边缘化，从而减弱执政党的执政基础和国家政权的合法性来源。

在这种情形下，人民政协作为“最具广泛的代表性和最大政治包容性的组织”，[3]成为代表和联系国家权力体制外各种社会力量的制度化平台，从而弥补了人民代表大会对全体人民覆盖的不足，人民政协的工作内涵也随着中国社会的转型而不断丰富扩大，在原有的工作基础上，又扩展出团结和吸纳广泛的社会新生力量、着重体现社会主义协商民主的宽阔平台，从而在国家的民主制度和施治体系中，与人民代表大会互为补充，相辅相成，以确保国家政权宽广的民意基础，充分保障人民民主的实现。由于人民政协在我国政治生活中不可替代的作用，成为国家政治体制的重要组成部分。这也是随着中国社会的变迁和政治生态环境的变化，人民政协的地位提升的内在原因。

3.国家治理体系现代化中人民政协的制度价值

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系的现代化，其核心要求是公共治理的法治化、公权力运行的规范化和人民民主的扩大和健全化，实现国家施治体系和施治方式由“管理”到“治理”，由人治到法治的转变，从而体现依法有序、公平正义、民主开放的现代政治文明的价值特征。从统治走向共治，从专制走向民主，从人治走向法治，从封闭走向开放，是人类政治文明发展的总体趋势。我国推进国家治理体系现代化的改革布署，是在社会主义制度下，汲取人类政治文明成果，在现代化进程中实现国家“良治”和“善治”的崇高预设。国家的治理体系，主要包括政府治理、市场治理和社会治理，治理是现代国家社会政治、经济、文化等走向成熟而采用的施政方式。实现治理体系的现代化，即要完成“管理”向“治理”的转换，这两者有很大的不同。就权威的主体而言，管理的主体是一元的，即政府等国家权力机构，治理则意味着共治，其主体是多元的，既包括政府权力体系，也包括社会组织、企业组织、居民自治组织等；就权威的施行而言，管理是命令式、强制性的，是完全行政化的管控，治理则既具有强制性，也具有更多的协商性；就权威的运用向度而言，管理是垂直式的，自上而下的，治理则既有垂直式的，也有扁平式的，可以平行展开；就权威的边界而言，管理的范围是以政府权力所直接抵达的边缘为边界的，治理的范围则包括全部的社会空间、公共领域，其边界宽泛得多；就权威的属性而言，管理既带有法律意志，也带有人为意志，含带随意性，治理则是法治化的，有序的。以现代政治文明的先进理念实施国家治理，对于社会生产力的提升、社会活力的释放、社会公平正义的实现和民主的深化，均具有积极的推动作用。

在国家治理体系的现代化中，人民政协的制度价值显现出极大的优越性。其一，对于国家治理中的多元主体来说，人民政协作为国家制度平台，与国家权力系统之外的各种社会组织和力量乃至个人发生联系，是连接国家权力系统与其他各类共治主体的纽带，在国家与社会，政府与民间，行政体制内与行政体制外的互动中，起到传导、支援、协同各类资源的枢纽作用，从中达到彼此多向的共振，既将社会与民间的意志反馈给政府，也将政府的意志传达到政府权力所不及的更广泛的社会空间。在国家的现代化过程中，社会的空间与自由度将进一步放大，治理的多元主体也将更加发育成熟，人民政协的工作内涵也将进一步丰富。

其二，现代化的国家治理体系既是法治化的，也是民主化的，其深刻体现了社会主义制度下扩大人民民主、实现社会公平正义的价值追求。这一治理体系必然要求拓展社会主义民主的深度与广度，它要求规范政府权力，决策科学透明，强调公民的政治参与和治理的公共性，强调国家权力与公民权利的协调互动，追求多元主体利益的合理协调和社会的和谐稳定。2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，正式确认社会主义民主有选举民主和协商民主两种民主形式。党的十八大报告首次提出协商民主是我国的民主制度，这对于国家治理体系的现代化具有重大意义，这是因为现代化治理体系中的诸多重要原则和体系的构建运行，是以协商民主的形式来体现和实现的。作为中国协商民主的制度载体，人民政协与具有社会主义特色协商民主的缘起和发展有着深厚的渊源关系，是协商民主的主渠道，由于其所具有的独特制度价值，在国家治理体系的现代化中，人民政协的地位将进一步得到强化。

另一方面，国家治理体系的现代化，也对人民政协的建设提出了要求。现代国家的治理原则，要求治理机制的明晰化、制度化、法理化、有序化，而当前人民政协的工作实践与其还存在一定的差距，因而，人民政协自身工作的制度化、规范化、程序化等建设，作为其新的历史时期的重要任务，日益被提上议事日程。

如上所述，如果说人民政协在成长的前期，在一元化管理的环境下，其工作重心和作用的发挥主要是沿循了政党政治的逻辑的话，那么在中国社会转型之后，尤其是在国家治理体系的现代化中，人民政协制度则愈益成为国家治理的刚性需要，这一制度的存在与发展，也具有了空前的法理性的坚实基础。在这一过程中，人民政协也显现出这样的发展趋势，即由政党政治逻辑融入国家治理逻辑，由制度化的不充分向全面制度化趋进，由构成模式以党派特征为主向界别特征凸显偏移，其核心工作则由共产党领导的多党合作向代表更广泛的社会力量和民意叠加。

二、国家治理体系现代化中人民政协的作用

1. 团结、促进各民主党派在国家治理现代化中贡献力量

人民政协是广泛的爱国统一战线组织，也是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，深刻体现了中国特色的政党制度。人民政协所承载的这一中国独创的政党制度，营造了内涵独具而优良的政党关系和党际民主，在新中国政权建立和社会主义建设的历史上，曾发挥了巨大作用。在国家治理体系现代化中，人民政协将凭借制度优势，紧密团结各民主党派，在凝聚政治力量、汇集治国智慧、提供民主形式资源等方面继续发挥巨大作用。在国家的现代共治中，各民主党派也是整合、协调社会多元共治主体的重要力量，是国家整体治理体系中的重要的构成部分。同时，各民主党派长期以来吸纳聚集了许多不同领域的贤才精英，可以为国家的治理倾其才能、贡献智慧。再者，共产党领导的多党合作所实行的政治协商，是中国创造的最早的协商式的民主形式，是孕育中国特色协商民主的摇篮，可以在国家治理的现代化中，为社会主义协商民主的扩大，提供模板和借鉴。

2. 对人民代表大会形成支撑，为执政党和国家政权提供广阔而坚实的社会基础

在现代社会中，执政的合法性是任何执政党都面临的重大问题，这种合法性指的是社会成员对执政权力的认可和支持，是对政权权威的自愿接受和服从。社会公众的承认，是形成政权合法性和社会基础的惟一来源。因而一个政权夯实社会基础以保障政权稳固性的根本方式，就是获取最广泛的社会力量和公民个人的支持。新中国的立国宗旨是人民当家做主，我国的人民代表大会制度是保障人民行使国家权力的根本政治制度。但在中国社会由一元化向多元化转型后，人民代表大会的构成模式对全体人民的代表，则显现出有所不足。这是由于，其一，随着中国社会主义的发展，不再以阶级斗争的视角划分社会阶层，“人民”这一概念的外延也在不断扩大。[4]由建国初期阶段的工人阶级、农民阶级、知识分子，扩展到现在的社会各界公民。其二，人民代表大会的代表，主要来自国家权力系统内的人民群体。在中国一元化的管理模式下，人民代表大会的代表性对人民边际的覆盖相对吻合，而在改革开放实现社会转型后，一部分社会组织和成员，则游离出了国家权力系统之外，社会不同的利益主体纷然增多。社会的多元分化，增加了国家施治对社会力量整合的难度。在这种社会格局下，人民政协作为具有广泛代表性和政治包容性的机构，就发挥了巨大作用。在国家治理体系的现代化中，人民政协是身分独特的组织体系，为政府体制外的广泛社会力量提供政治参与的通道，使其与政府权力系统形成有机的联系，从而对人民代表大会形成支撑，为执政党和政府权力提供最广泛的民意基础，保障国家权力坚实的社会基础和充分的合法性。

3. 是社会主义协商民主的重要载体和主渠道

人民代表大会和人民政协共同构成了我国人民民主的实现形式。人民代表大会主要体现了选举民主，而人民政协则主要体现了协商民主。在国家治理的现代化中，协商民主是实现公民有序政治参与，实行民主决策、民主管理、民主监督等方面主要的民主方式。习近平总书记在庆祝中国人民政协成立65周年大会讲话中指出：“保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[5]协商民主强调公民对公共事务的广泛政治参与，强调公平正义和普遍利益，强调通过对话、商讨和审议，促进相互的理解，从而形成公共意志和公共决策，因而可以在多元复杂的社会中弥补选举民主的不足，更充分地体现公众的民主权利。健全社会主义协商民主制度，是执政党推进国家现代化治理的重要布局。习总书记阐述：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民当家作主必须具体地、现实地体现到中国共产党执政和国家治理上来。”“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[5]人民政协从诞生之日起就是一个协商机构，与协商民主有着与生俱来的共生关系，并且在60余年的发展中，培育了社会主义协商民主精神，也积累了社会主义协商民主经验。推进和深化社会主义协商民主，建立规范有序的社会主义民主协商制度体系，是国家治理体系现代化的重要内容。人民政协制度作为国家的基本政治制度，是社会主义协商民主的最高制度载体，也是扩大这一民主形式的主渠道和引领者，发挥好人民政协制度资源的优势和潜力，是其在国家治理体系现代化中所面临的重大课题，也是其所肩负的历史责任。

尽管人民政协的运行机制、工作规范、协商程序等，还需在实践中不断丰富、完善，但人民政协制度本身的存在和地位与作用的提升，则来源于扩大社会主义民主、实现国家现代化治理的内在必然要求，因而人民政协在深化改革的新阶段的时代承载，也更为任重而道远。

注释：

①中华人民共和国宪法(2004年修正)[Z].北京:中国法制出版社，2010.

参考文献:

[1]毛泽东关于政协的性质和任务的谈话提纲[EB/OL].[2004-09-16].http://www.people.com.cn/GB/shizheng/8198/37736/37760/2788796.html.

[2]韩秀义.文本·结构·职能:人民政协之特性剖析[J].中国政协理论研究，2009(2)：27-34.

[3]郑万通. 以党的十八大精神为指导加强社会主义协商民主制度和人民政协功能研究[J].中央社会主义学院学报，2012(6)：5-12.

[4]胡筱秀.国体与政体之间的关系研究——兼论人民政协制度的定位[J].政治与法律，2010(9)：75-86.

[5]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].[2014-09-21].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0922/c64094-25704157.html.

Status and Role of Chinese People’s Political Consultative Conference

in the Modernization of National Governance System

MALi

(Library,theCentralInstituteofSocialism,Beijing100081,China)

Abstract:In China’s political and social soil, there is a solid and strong inherent logic in the existence and growth of the Chinese People’s Political Consultative Conference (CPPCC), which includes the logic of party politics and that of national governance as well. In the modernization of national governance system, CPPCC system becomes increasingly indispensable in governance. With the expansion of socialist democracy and the shared governance by plural subjects, the status and role of CPPCC will be further strengthened.

Key words:CPPCC; modernization of national governance system; status of CPPCC; role of CPPCC

(责任编辑吴月芽)

中图分类号：D627

文献标识码：A

文章编号：1001-5035(2015)02-0099-06

基金项目：中央社会主义学院2014年度委托课题“人民政协在国家治理体系现代化中的地位和作用问题研究”(WT201412)

作者简介：马利(1963-)，女，北京人，中央社会主义学院图书馆副研究馆员。

收稿日期：2014-12-05