法治视野下新建本科院校学术权力与行政权力调适研究

法治视野下新建本科院校学术权力与行政权力调适研究

陈金波1，于海燕2

(1.浙江万里学院 廉政研究中心,浙江 宁波 315100;2.浙江农林大学 纪委办公室,浙江 杭州 311300)

摘要：行政权力和学术权力是活跃在新建本科院校的两种主要权力。以当前新建本科院校行政与学术两种权力的失衡表征为逻辑起点，剖析了两权失衡的原因，提出了促进学术权力与行政权力角色归位的调适策略。

关键词：新建本科院校；行政权力；学术权力；法治

收稿日期：*2014-11-03

作者简介：陈金波(1979-)，男，湖北随州人，浙江万里学院廉政研究中心助理研究员，宁波市党建研究所特约研究员；于海燕(1975-)，女，浙江浦江人，浙江农林大学纪委办公室助理研究员。

基金项目：浙江省教育厅科研项目“教学研究型大学学术权力与行政权力和谐配置研究”(Y200909373)

中图分类号：G647文献标识码：A

大学作为传承文明、研究创新、培养人才的高地，其兴旺与否取决于其内部由谁控制。[1]121高等教育改革虽愈来愈受到权力关系及权力结构的影响，但无论是改革、发展，还是稳定，都离不开法治的引领、规范和保障。[2]61党的十八届四中全会颁行《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出“创新法治人才培养机制，坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校”，[2]33要求“发挥行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。[2]28《高等教育法》也明确规定高校自批准设立之日起取得法人资格，教育部《高等学校章程制定暂行办法》强调章程是高校依法办学的基本准则，教育部《全面推进依法治校实施纲要》提出相对分离行政权力与学术权力。然而，随着我国高校发展对公共财政依赖性的增强和新管理主义理论等对高校治理的冲击，行政与学术两种权力的运行不适应依法治校的问题日渐突出。产生于特定社会背景与历史条件下的新建本科院校，截至2013年底，已达650所，占全国普通本科高校1 169所的55.6%，[3]超过半壁江山，其行政权力与学术权力的矛盾更是凸显。《决定》要求：深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。[2]28新建本科院校更应在法制框架下以法治的机制来平衡和调适学术权力与行政权力。

为更好地考察新建本科院校两种权力的平衡之阻和失衡之源，我们选取长三角地区4所新建本科院校为对象，在学术权力聚集度相对较高的教授、学术委员会成员、院系和处室领导中开展了实证调查，发放调查问卷261份，回收有效问卷183份，并就问卷结果开展了实地访谈。从调查结果来看，4所新建本科院校做到了有法可依，但实际多是有法不依，需推进学术权力与行政权力的依法调适工作。

一、学术权力与行政权力运行失衡的表征

高等教育管理首先是为了实现高等教育目标，[4]但法治中国决不应存在“法治洼地”，推动发展更不能靠牺牲法治为代价。[2]154新建本科院校现实存在的以行政权力包办学术权力、学术权力边缘化等问题，不仅与学术发展规律和教育教学规律相悖，[5]而且违背中央关于各行业全面普遍开展依法治理，实现依法治理对各部门行业的全面覆盖的要求。[2]222调查发现，其失衡的主要表征如下：

(一)权力价值的机会主义

《决定》提出：坚持一手抓法治，一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观。[2]7但追求实惠、机会、利益已成为一些学术人员与行政人员的主要价值取向。调查发现，47.16%的受访者认为“很有必要”担任一定的党政职务，57.21%的受访者不看好未担任党政领导职务的学术人员对学术事务的影响力，61.37%的受访者认为未担任党政领导职务的教授对学术事务的“影响力基本可忽略”，76.13%的受访者希望有机会同时扮演学术裁判和行政领导的双重角色。受访者的这种体认，透视出一些人对两权兼握的向往心理，也反映出当前新建本科院校依法治理学术、行政事务的核心价值观缺位。于公，行政人员既无心专司行政，又很难埋头学术，导致行政行家投机学术成就，产生双向资源浪费；于私，学术人员以行政职务谋取学术利益，以学术泡沫赚获行政职务，控制不当则极易发生变异。

(二)权力准则的形式主义

当前，一些党员干部特别是领导干部运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高，有的把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，就是没有抓在手上。[2]275新建本科院校同样也存在形式主义现象。调研发现，受访高校的章程制定率高达100%，章程书面规定学术委员会为“最高学术议事机构”的比例高达100%，但受访学校学术机构的独立性基本止于文字表述，在实际运行中，不仅学术机构成员的产生方式形式化，而且学术机构成员的身份构成行政化，同时年均召开两次以上学术会议的学校占比不到25%。68.32%的受访者认为在现行体制下新建本科院校学术机构真正发挥作用的可能性近乎为零，41.29%的受访者认为新建本科院校学术机构本质属于行政机构的延伸。可以看到，权力准则缺乏可操作性、流于形式的现状，使得一些新建本科院校的学术委员会实体法治化不够严肃、流程法治化比较随意、学术法治化务虚。

(三)权力运行的官僚主义

鲁贝克指出：由于教师最清楚高深知识的内容，因此教师应担当他们学术自由是否受到侵犯的公证人。[6]31但新建本科院校基本沿袭了行政官僚主义的老路，以官员思维主导学术管理，以“学而优则仕，仕而优兼学”的组织气候主导权力运行。有的特权思想严重，官本位意识根深蒂固，认为法律是管百姓的，是约束别人的，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。[2]275调查发现，一些受访者反映新建本科院校“唯官是从”，78.3%的受访者认为“领导优先”的行政等级逻辑在新建本科院校“盛行”和“比较盛行”，51.49%的受访者对学校近官、谋官、跑官等“官僚主义”顽症“理解”和“比较理解”，78.53%的受访者认可“无一官半职就难于参与校务管理”，62.89%的受访者认为担任学校党政职务的领导比无行政职务的普通教师更容易在高层次学术期刊发表论文，致使学校的学术水平趋于平庸。

(四)权力实现的腐败依赖症

权力主体往往根据客体在学校内部的权力位置与话语地位，分配关键性资源给权力较大的子体或个人，依托掌握的资源优势为自己及利益相关者谋取利益，形成依赖腐败达成权力目标的惯性。调查发现，认同领导在项目申报、职称评审、学术评奖中“送人情”与“打招呼”的受访者高达52.76%，表示新建本科院校学校虽新但“熟人社会”和“权力通吃”的占42.9%，坦承自己将时间与精力投于项目申请“潜规则”和“找路子”的占40.23%，认为获取课题的关键是疏通关系进入相关领导“势力圈子”的占31.12%，表示在课题立项后将课题经费花销在科研之外的超过50%。中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关，[2]276可见一部分人缺乏法治意识，存在腐败依赖症。

二、学术权力与行政权力运行失衡的成因解读

(一)文化理念结构中的“行政本位”与“学术本位”失衡

文化建设是中国特色社会主义现代化事业五位一体总体布局的重要组成部分，文化大发展大繁荣，既需要政策指引，改革推动，也需要法治的保驾护航。[2]100-101但目前法治对新建本科院校学术文化与行政文化的统摄与影响并不深。一是信念文化失衡。相对而言，行政权力的信念本位是追求工作的整齐化、工具化、格式化。学术权力的信念本位是追求自由，真正的学术权力运行应服从科学和真理的标准，而不应受不当外界压力的影响而扭曲。[7]在“基于法治的固有特性以法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题”[2]273的法治思维方式尚未真正确立时，行政权力往往以指令去驱使他人执行或落实，学术权力往往以质疑去面对他人的观点或理论，这种失衡易使双方相互排斥甚至冲突。二是心理文化失衡。研究表明，感知、情绪、情感往往是造成人与人之间心理距离的重要因素，而新建本科院校还没有形成“牢固树立法治理念，具有坚守法治意志、自觉在宪法法律范围内活动”的法治风尚。[2]274行政人倾向领导控制与机制管理，学术人对行政人心存经验主义和功利主义的认知偏见，容易造成双方的心理契约偏差、心理隔阂增大、心理距离疏远。三是行为文化失衡。在一定的价值观支配下发生的行为，既是一种实践，也是一种文化，反映了社会成员特有的行动倾向。当前，全社会还没有形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境”，[2]274学术人可能根据社会宣扬其所奉行的价值中得出的应然去抨击实然；[8]392行政人习惯于以积极的行动来维系现实社会中各主客体及子系统的既存关系网与秩序链。这种行为文化的失衡，容易造成二者的行为摩擦，影响二者和谐关系的培植。

(二)政策理念结构中的“道德自律”与“他律问责”失衡

目前，基于上位要求和下位诉求，新建本科院校争先恐后制定章程，“章程热”一时成为当前高教界的一大特点。但是，与中国的其他社会现象一样，凡属一哄而上的事情，其中都难免有粗糙泛滥之失。[9]不少新建本科院校的章程多是对办学基本问题作出条文规范而形成的自律性文本，与“权责统一”和“要权必有责，用权受监督，违法受追究”[2]135的严肃法治相距甚远。事实上，仅靠道德教育、“叩问良心”是远远不够的，必须运用法治手段进行治理。[2]56但我国目前对新建本科院校权力运行的监督问责失之偏颇。一是监督主客体关系错位。就利益相关程度而言，学术人和学生应是新建本科院校的最重要主体，但实践中行政领导构成了监督主体、行政机构圈定了监督对象、行政权力主导了监督过程，这种主客关系的错位和权力行使的越位，是引起两权运行失衡的重要原因。二是问责主客观动机相悖。基于提高办学水平旨归的问责，在实践中常被失真地演化成了“量化问绩”。行政人重视学术人的可视化学术数据，忽视其教书育人与学术研究的质量评鉴。易将监督的压力传导成争功近利的动力，是对依法治校的内损。三是评价存在体制内局限。国外高校多由本校人员与外校专家协同组织评估团，对主要行政首长开展年度性评估和阶段性评估，并“以此评估结果决定高校主要行政首长的薪酬与去留”。[10]相比而言，我国对高校主要党政首长的绩效评估制度和监督问责机制尚未真正构建起来，现存的评价途径多是依循政府行政系统的实然架构，局限于“内部人问责内部人”、“自己人问责自己人”的形式过场，程序较不公开，内容较不透明，致使“高校内部的行政权力化成了政府行政权力链条的末端”。[11]

(三)治理理念结构中的“先天不足”与“后天弥补”失衡

西方学者科尔森率先提出“大学治理”理念，我国学者张维迎认为好的学校治理结构是学术自主的保证和学术创新的动力，要实现学校发展目标，就需有合理的治理结构。[12]就新建本科院校内部治理而言，存在二元不足：一方面，“先天不足”的局限。新建本科院校多由专科学校升格或几所学校合并而成，动辄两三万人的办学规模，建校历程短，治理积淀浅，发展不成熟，虽然初期急速性冲锋式发展培育了管理大型化和执行高效的优势，但也造就了内涵建设不够、学术力量偏弱、学术气氛不浓等劣势，学校缺乏学术权力与行政权力平分秋色的软硬件支撑，在一定程度上制约了两权的调适与治理。另一方面，“后天弥补”的滞后。由于历史原因，我国社会比较缺乏法治传统，一些领导干部不习惯、不善于运用法治思维、法治手段推动工作，解决问题。[2]275实践中“还有一些领导干部把依法决策与改革发展稳定对立起来，认为依法决策会束缚手脚、干不成事。”[2]154可以看到，虽然新建本科院校治理者的法治意识显著增强，但人情高于法理的观念极深，“人治”的诸多陋习难以一刀根除，“人治”向“法治”的过渡无法一蹴而就，新建本科院校的管理层次以及与之相适应的管理者素质并未同频共振地适应现代大学制度的治理诉求，造成高效优质的法治不能有效提供，促进创新的学术氛围无法有效形成，行政权力与学术权力难以有效调适。

三、学术权力与行政权力的法治调适对策

《决定》指出：全面推进依法治国，必须从我国国情和实际出发，突出中国特色、实践特色、时代特色，走中国特色社会主义法治道路。[2]47调适新建本科院校的学术权力与行政权力，也必须立足实际，毫不动摇地长期坚持《高等教育法》和中共中央《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》所规定的党委领导下的校长负责制，在法治的框架下进一步明确作为集体的党委和作为学校法人的校长之间的职责，并切实完善决策失误的责任承担机制。[13]

(一)明确促进权力调适的法治导向

党的十八届四中全会要求“想问题、作决策、办事情，第一原则就是按法律办事，有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则、法治原理。”[2]276科学调适行政权力与学术权力，也必须确立法治的导向。一是权力制衡靠“法”。无论是党的执政权，还是立法权、执法权和司法权，都具有权力的天然属性，缺乏监督的权力必然导致腐败。[2]42因此，新建本科院校所在的省教育部门应出台规范两权运行的约束性实施细则，依法采取措施“加强对关键部门和重点岗位的行政权力制约和监督”，[2]169防止行政权力扩张阻碍学术运行，防控学术权力滋生学术腐败。二是学者治学依“法”。当前新建本科院校完全仰赖学术权力治理学术事务尚有难度，“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[6]32故应秉持法治理念，推进分事行权，将重点人物的权力科学分解到多个成员，改变个人说了算的权力结构。[2]169在依法确保学者参与学术决策的同时，防止学术权力从先前的缺位走向未来的错位甚至越位。三是内部治理用“法”。推进社会主义法治，不仅需要“良法”，更需要“善治”，[2]53新建本科院校的“善治”也不例外。迈克尔·夏托克指出，高校治理应特别依赖于院系等基层释放能量。[14]事实上，采取“校→院”两级管理模式和奉行“校→院→系”三级管理模式的英、美大学都将权力治理中心下移至院系。[15]这种分级治理强化了基层学术管理的责、权、利，激活了基层的参与意愿和创造热情。因此，新建本科院校应依法“推进分级授权，将集中于某一层级的权力科学分解到多个层级，从权力授予上改变‘上面权力臃肿，下面无权可行’的权力分配弊端”。[2]170

(二)构建促进权力调适的法制框架

习近平强调凡属重大改革都要有法有据，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推进作用。[2]8调适学术权力与行政权力也离不开法制的框架。一方面，克服随意性，完善保障学术权力的“实体法”。《决定》指出：治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。[2]39新建本科院校调适学术权力与行政权力，同样要立规矩。章程作为规矩，对新建本科院校的价值无异于宪法对国家的意义，虽然新建本科院校多有章程，但“事业在发展，形势在变化，法律体系不可能一成不变，一劳永逸。”[2]2新建本科院校的章程也需要与时俱进地加以完善，应将“法无授权不可为”[2]134立为规矩，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，[2]134使章程成为保障新建本科院校10-20年良性学术治理的“基本法”。另一方面，克服无序性，健全保障学术权力行使的“程序法”。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。[2]150建构体现宏观规划与微观操作兼具的学术委员会及其专门委员会，完善学术人、行政人、学生代表等在学术委员会的配置权重和规程行动机制，形成学术委员会召开次数、时间、议程及决策方式的固化机制，分项落实学术权力，最大限度地保障两种权力“依法治理”和“共同协商”。

(三)设计促进权力调适的法治机制

党的十八届四中全会强调：一个国家、一个社会，任何时候都会存在利益冲突和矛盾纠纷，关键在于怎么去解决；以法律为依据构建冲突解决机制，可以避免和减少矛盾激化和社会冲突，确保社会正常秩序。[2]19因此，新建本科院校有必要设计减少权力冲突的法治机制。一是制定权力清单，化实监督机制。《决定》强调推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。[2]137新建本科院校也有必要依法制定权力清单、细化权力运行流程、完善监督办法，定期“监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。”[2]177减少两权自由裁量的让渡空间，保证两权行使的合规性、正当性。二是加强违责制裁，落实问责机制。“政之大本，在于刑赏，刑赏不明，政何以成。”问责的根本目的在于强化监督。[2]170哈耶克也指出：欲使责任有效，责任必须明确且有限度。[1]135因此，国家应制定高等教育法的司法解释，政府教育部门应制定实施细则，把可操作性制度作为两权运行的问责依据，推进体制内问责与体制外问责、倒逼式追责与常态性问责、异体问责与同体问责的深度结合，“对乱作为、不作为、慢作为、假作为的领导干部，依法依纪揭示和反映，促进健全责任追究和问责机制。”[2]177三是推进考核改革，治实评价机制。实践证明，只要不跳出体制内的同位性圈圈，对两权运行的评价就难以摆脱职业性偏见、利益性瓜葛、腐败性烙印。因此，应根据社会主体的类型和特点，科学确定衡量社会主体法治创建效果的代表性要素，分类研究制定法治创建指标体系和法治创建效果评估体系，[2]224适当引入第三部门公益性评估组织、第三方测评机构等外部主体，[16]对新建本科院校法治化运行学术权力与行政权力的程度进行量化评估，形成依法治校的评估数据，并将评价结果作为奖优罚劣的重要依据，“在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部，使法治建设成为衡量干部德才的硬标准、硬要求。”[2]130

(四)完善促进权力调适的配套策略

服务于新建本科院校的健康发展，是调适行政权力与学术权力的终极目的，但若缺失链接联动，权力调适就往往事倍功半。因此，有必要完善促进权力调适的配套策略。一是理顺逻辑秩序。新建本科院校有学术治理的期盼，也有行政治理的追求，但归根结底，学术逻辑属主，行政逻辑属次，主次有序是两权的平衡之要。因此，新建本科院校的行政官员必须站在辅助立场上服务于组成大学的学者和科学家团体的需要，适应他们的各种怪癖；如果允许相反的关系发挥作用，其不可避免的结果就是浪费和失败。[8]307推进分岗设权，将重点岗位的权力科学分解到多个岗位，从权力设置上改变‘权出一门’的体制缺陷，[2]170改变整体固着于行政权力的运行模式，确保学术权力与行政权力在各自领域内各司其责。二是增进情感融通。事实上，“隐性允诺”一直潜存于学术人与行政人的工作接触与协同联动之间，“心理契约”平日也蕴含于学术人与行政人的思维转换与互动交流之中，而“学术人与行政人良好关系的培植正是以相互尊重的频繁交往和深度交流的情感融通为前提的”。[17]故新建本科院校应规划建设互惠式情感交流平台，通过两种权力文化的实践体验、良性互动和整合共生，矫正认知偏差，化解矛盾冲突，增进情感融合。三是统筹双向诉求。据学者对包含“211”“985”在内的34所高校的调查显示，47.1%的高校学术委员会主任由校长担任。[18]校长肩负着“行政的核心负责人”与“学术的主要管理者”的双重身份，一手托着效率兼公平的行政管理体系，一手托着科学兼民主的学术管理体系。[19]因此，应充分发挥校长在新建本科院校行政权力与学术权力运行中的灵魂统领和协调管带作用，推动校长以勤务员的博大胸襟“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”，[2]56推进行政管理的系统化、规范化、高效化；以教育家的学术思维来推进学术管理的科学化、自由化、民主化；以战略家的高瞻远瞩来引领两权交叉的协商、协同、协调机制构建，推进两权减少内耗，平衡发展。

纵观国内外，行政权力与学术权力如同新建本科院校的“一体两翼”，学术权力与行政权力“相伴→失衡→相依→平衡”是新建本科院校内部治理的永恒主题，二者既不可或缺，又不可偏废。忽视学术权力，学校注定衰落；抛却行政权力，学校必将失败。新建本科院校只有坚持依法治教思维，创新落实《高等学校学术委员会规程》，科学确立学术机构在学术治理中的最高地位，才能为新建本科院校科学合理的两权运行机制提供支撑。通过对新建本科院校内部治理机构进行不断调适和持续完善，可以放眼一个学术繁荣、大师辈出、事业兴盛的全新大学时代必将到来。

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Study on the Reconciliation between Administrative

Power and Academic Authority in Newly-established Universities

from the Perspective of the Rule of Law

CHEN Jinbo1，YU Haiyan2

(1.Anti-corruptionResearchCenter,ZhejiangWanliUniversity,Ningbo315100,China；

2.OfficeofCommissionforDisciplineInspection,ZhejiangA&FUniversity,Hangzhou311300,China)

Abstract:Newly-established universities are mainly governed by administrative power and academic authority. This paper, starting from the imbalance of the representation between the two, analyzed the roots of their imbalance, and put forward the reconciliation strategy that academic authority and administrative power should perform their own functions properly.

Key words:newly-established universities; administrative power; academic authority; rule of law

(责任编辑张丽珍)