高校内部的行政权力与学术权力运行机制分析

马梦芸

摘要：

高校内部的权力被分解为行政与学术两个维度并由两类不同性质的主体分别享有和行使。传统美国主流高校内部行政权力和学术权力的运行机制是行政主导模式。美国高校内部的行政权力通常由董事会和校长掌握。教授通过组建评议会集合行使决策学术领域事务的权力。近一个世纪以来，美国高校内部的权力结构由行政主导模式逐渐向学术权力方向迁移。美国高校纵向的系、院、校三级各自在横向上都是二元治理结构，在每一层级的治理结构中这两种权力呈现出此消彼长的变化趋势。我国高校内部也存在行政权力与学术权力之区分，如何设定两者关系，有待进一步思考。

关键词：行政权力；学术权力；美国高校；行政主导模式

中图分类号：DF36

文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.03.05

自近代大学产生起，行政权力与学术权力以不同形态存续和相互作用就是大学内部权力结构所具有的共性。从比较法的角度将视野投向全球，了解国外高等学校尤其是建构顶级名校数量最多的美国高校内部行政权力与学术权力的结构和运行机制，对我们从整体上认识和把握高校行政权力与学术权力的历史与现状、探索高校内部的运行机制大有裨益，同时对改善我国高等学校行政权力和学术权力的关系也有很强的借鉴意义。

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一、缘起：权力的视角[HTSS][HS）]

在组织内部，权力的产生源于组织自身发展和运作的内在需求。这种权力对外代表组织与其他主体争夺资源，对内按照某种方式向成员分配资源并基于其权威保障分配过程中的组织秩序。相对的，权力基于组织得以存续，任何权力的享有者都是因组织而获得和行使权力。高等学校作为一种组织，为了自身的存续发展和实现研究、传播高深知识的使命，内在并合法地获得对其成员进行管理、奖惩和强制等权力。在高校内部，由于组织使命的特殊性，这一权力被分解为行政与学术两个维度并由两类不同性质的主体分别享有和行使。

（一）行政权力

高校在欧洲发轫之时目的单一、规模较小，依靠成员的自我约束和一部分因学术建立起的权威即可实现组织的秩序和使命，行政权力既无需求也无存在空间。然而，这种情况随着高校目的、规模的增扩而逐步发生了变化，行政权力开始在高校内部的权力结构中登场，究其原因，大致有以下三方面：

第一，克服学术权力内在不足的需求。学术权力是伴随中世纪大学的产生而存在和发展的，学术权力是高校的基础权力。然而，由于学术权力具有自治性、松散性和民主性的特征，故存在保守、散漫、效率低下等局限性。因此，引入一个性质不同而又具有制约性、组织性和集权性的权力配合和制衡学术权力是大学治理的内在要求。

第二，整合高校内部的权力资源和管理事务的需要。高等学校是松散型的组织机构，组织存在的重要使命就是把松散的组织力量调动起来协同完成一定的目标。相较学术人员，专业的行政人员有更多的管理经验和精力，由其恰当行使行政权力有利于提高效率和科学管理。换言之，行政权力是为了满足整合高校内部的权力资源和管理事务的需求而产生的，并由于能够较好地满足这一需求而获得了更强的合法性地位。

第三，国家权力和高教政策的要求。高等学校即使获得高度的自治权，也需要在一定程度上服从国家权力、遵守高等教育规范和指导政策。在这个意义上，国家权力机构与大学组织之间存在着命令—服从的行政管理关系。而国家权力和高教政策对高校内部产生影响的主要方式就是通过高校内部的一个类似的命令—服从系统贯彻落实其意志，这个系统就是高校内部的行政权力系统。

（二）学术权力

学术具有很强的个体性，本质上要求学术人员独立、自由地进行研究，因此最初的学术是分散的，不需要权力对其进行统和与调整。随着研究的深入和学术活动的扩展，学术权力逐渐产生并在大学的内部治理结构中占据了极为重要的地位，其主要原因有：

第一，权力衍生性对学术活动的浸淫。权力触角的延展空间非常广泛，大到国家，小到家庭，权力形态无所不及。衡量学术价值的标准是学术对社会生活的影响力，而影响力本身就是一种权力样态，只是表征为学术能力和学术地位。为了创造和提升这种影响力，学术发展必然需要借助一种有力的载体，而权力触角的延伸恰好满足了这一需求，进而衍生出学术的权力形态。

第二，学术组织的产生发展依赖于权力的组织协调、服务管理功能。随着研究的深入，由于认识能力的局限性，独立的个体研究显然已经不能推动学术的进一步发展。于是，学者个体之间的交流互动逐渐频繁，相对稳定的学术团体逐步形成，并发展成行会这种早期的学术组织。学术活动及其运作规律具有组织化的特点，如学科划分、学术共同体的交流。为了保障组织的正常运转、成员的内部秩序和共同体的学术地位，学术权力在学术组织内部应运而生。

第三，制度机理对权力的需求。大学制度的核心在于学术自治、学术自由和学术民主，为此制度化的设计和安排必不可少。一方面，学术权利的实现需要学术权力的保障。制度化要求学术具备权力形态，并通过建构权力模式来保障学术自由和民主。另一方面，学术权利的行使需要学术权力的监督。学术领域并非一尘不染的净土，“学霸学阀”、“学术腐败”等不端行为本质上是由个体学术权利和学术权威的滥用导致的。因此制度化要求建立一种建构的、法定的权力模式以监督学术权利的行使。

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二、行政权力和行政主导模式[HTSS][HS）]

纵观国外高校内部行政权力和学术权力的运行机制，概括而言可分为学术主导模式、双重结合模式和行政主导模式。在主要表现为学术主导模式的欧陆公立高校内部，管理权力主要集中在学术人员手中，学术人员在学校决策中居于主导地位。以牛津、剑桥为代表的传统英国私立高校属于双重结合模式，教授行会与院校董事会及行政管理人员的适度影响相结合，基层行会权力较大。在行政主导模式中，高校的组织较强，董事会和行政部门的权力大于教授的权力；而基层学院和系这一享有学术权力的重要机构仅在涉及学术事务的人事和课程方面有较大的权力，传统上美国居于主流地位的高校大多偏向该模式。

相对于欧洲，美国高等教育的演进历程较为短暂， 1636年在马萨诸塞州设立的哈佛学院才开启了美国学院的先河。这种学院类似今天的文理学院，其形式来源于英格兰，牛津大学和剑桥大学就是由这样的一众学院组成的。因此，美国高等教育在殖民地时期发轫时是根植于英国式学院基础之上，并未经历欧洲国家学术行会之后的漫长而严谨的过程。从本质上讲，美国高等教育是在对欧洲业已成熟的高等教育模式进行移植与改进的基础上逐渐完善起来的。但与欧洲大学不同的是，美国学院是由公理会、长老会、浸礼会这样的宗教团体独立开办的、经过批准获得特许状的法人，由院外人士控制。学院的管理人员既不是学术人员，也不是政府部门的人员，而是创办团体的成员，由此建立的控制机构是董事会。后来甚至一些公立院校也采用董事会的治理形式，只是董事们所代表的是“公共利益” 。换言之，美国的高校组织是自上而下产生的，由创办该院校的团体建立一个享有所有权力的机构即董事会，然后由董事会按照自己的意愿将权力委托给校长和教授，并对权力行使的过程进行监督和控制。

可见，虽植根于欧洲传统，但美国高校的权力结构带有明显的科层化特征。行政权力产生的基础是科层制，而强大的科层特征正是美国高校内部权力结构偏重行政主导模式的原因。在高校内部，行政权力通常由董事会和校长掌握。

（一）董事会

1966年，美国大学教授协会（AAUP）、美国教育理事会（ACE）和全美大学与学院董事会协会（AGB）联合发布的《关于学院和大学治理的声明》详尽界定了董事会的职责：董事会享有“决定性的制度权力”，其特殊使命是“确保大学或学院的历史将发挥作为通向未来的序幕和灵感的作用”。董事会的具体职责为：第一，把管理行为委托给校长、院长等行政管理官员，把教学和研究行为委托给教师；第二，保证机构制定的政策和决策程序的公开；第三，在获取资源、使用捐赠、获得资本和运行经费以及人事政策等方面发挥中心作用；第四，在学校任何机构或组织受到恶意威胁时提供支援。卡内基高等教育委员会于1973年提出，董事会最好能够履行六项职能：第一，制定大学发展的长远规划；第二，在社会和大学之间扮演“缓冲器”的角色，一方面防止不适当的外部干预，一方面还要根据外部环境的变化作出相应的政策调整；第三，对大学内部成员之间的争端享有最终裁决权；第四，推进大学变革，决定大学改革的内容与日程；第五，保障大学的经费；第六，对大学不进行具体事务的管理，有权任免校长及主要行政官员，并对管理机构作出相应的调整。

可见，董事会是美国高校内部掌握行政权力的最高机构，其主要职责是任命高校的行政负责人即校长，然后向其委托绝大部分行政管理和执行的权力，只保留其余权力和最终的法律控制权。此外，美国高校董事会是典型的“外行董事会”（Lay-board）。一份对1996年的哈佛大学等十所名校校董会成员来源的统计表明，十所学校共298名董事中来自校外的有276人，占总数的92.6%。这种人员构成也决定了董事会无法直接参与高校内部专业而繁琐的行政管理工作。

（二）校长

校长是美国高校实际行政权力的最高负责人。校长由董事会推选，是董事会的法定代表和执行官员，享有董事会委托的全部权力。校长的地位和作用十分关键，因此董事会对其遴选非常慎重，其人选一般不从本校产生而是从其他高校或学术机构选调。根据《关于学院和大学治理的声明》，校长的主要职责是：确保学院或大学内部的运行标准和程序符合董事会的要求，符合良好的学术实践标准；确保把教师的意见传达给董事会，包括教师在共同治理问题上的不同意见，把董事会和行政的相关意见通报给教师。

虽然同属行政权力序列，但校长与董事会对高校负有不同的责任：董事会的责任是作出决策（decision-making），而校长的责任是执行决策。董事会的任务是治理而非管理，治理包括批准院校职能和目标，批准院校政策和程序，任命、审查和支持校长，以及对学科点、活动和资源进行监督；而管理则包括在董事会认可的政策和程序下有效利用资源，使院校有效地运作并达到目标，并提供最优质的教学、研究和服务的创造性支持等。换言之，高校董事会的权力主要是对宏观和重大事项的决策，而校长及其行政系统则负责微观的具体执行和落实。

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三、学术权力和行政主导模式的学术迁移[HTSS][HS）]

审视国外高校各历史阶段的治理结构，学术权力主要体现为两种样态，一是教授个人的权力，这与早先学者行会中师傅的优越地位有密切的关系。二是教授学术团体的权力，这是学术权力最为典型且制度化的样态，不同国家的高校将学术权力分配给不同的组织或机构。在欧陆以讲座为基础的高教体制中，学术团体通过自下而上选举本团体管理人员的方式发挥了学术权力优越于行政权力的作用；而在英美以系为基础的体制中，教授们通过组建教授会或评议会来集合行使决策学术领域事务的权力，并与行政权力分庭抗礼。

（一）评议会

1825年，哈佛大学爆发教师要求参与学校管理的斗争，并成功迫使董事会作出让步，将招生、学生教育等所谓“内部事务”的管理权授予教师，董事会则保留了制定学校发展方向、政策和财政资源分配等所谓“外部事务”即行政管理事务的权限。几乎在同一时期，耶鲁学院的教师也获得参与制定学院各项重要政策的权力。早期教师参与高校管理的方式奠定了美国高校“教授治校”的基础。此后，美国研究型大学的出现和学术专业的形成大大提高了高校教师的社会地位，“学术工作逐渐被看成一种独立的活动，依据它自己设定的标准而非教派设置的标准来作出评价” 。随着教师在高校发展中地位和作用的凸显和董事会在管理研究型大学过程中暴露出越来越多的不足，许多高校管理者开始意识到教师是“建设大学的唯一劳动者”，因此应享受在教学方法和课程上的更大自主权。于是，越来越多的高校将部分专业性强的学术事务管理权授予教师群体。

由此，美国高校陆续设立评议会，教师获得制定学术政策、管理学术事务的权力。根据美国大学教授协会的《学院和大学治理的声明》，以教师为代表的学术权力主要负责的领域是：课程、学科内容、教学方法、科研、教师职位以及和教育过程有关的学生生活的方方面面。评议会有权制定涉及高校教师利益的政策，协调研究所、学院及系别之间的关系，有权在董事会同意的前提下根据大学章程制定任何有关学术事项的立法。

（二）学术权力的进取

美国高校在创立之初的殖民地时期主要施行的是由校外人士控制、行政权力主导的内部治理结构，教师的地位和权力都相对较弱。19世纪末，由于董事会掌握着学校财政与人事等重要权力，因此，其有权直接解雇与其观点不一致的教师而无需合理程序或必要解释。比如美国经济学会创始人理查德·埃利（Ely）、制度经济学代表人物康芒思（Commons）都曾因其思想言论而被高校当局解聘甚至被校董事会起诉。

20世纪以来，教师和教师团体通过各种方式不断与高校行政当局抗争，终于争取到越来越大的学术权力。1915年，美国大学教授协会（AAUP）成立，其宗旨是保护大学教师的经济和职业安全，防止高校侵犯教师学术自由。在成立的同时，美国大学教授协会发布了关于学术自由和终身教职制的原则声明，指出：学者应该享有完全的不受限制的探究自由和发表研究成果的自由，这种自由是所有科学研究活动必不可少的条件。虽然大学教授是由大学董事会任命的，但是他们绝不是董事会的雇员，正如联邦法官是由总统任命的，但是他们并不因此成为总统的雇员。“学者一旦被委任，任命机构都没有权力和道德权利对他们的职业功能加以干涉。”为了进一步保护教师职业的安全，1940年美国大学教授协会和美国学院联合会（AAC）召开大会并发表联合声明，强调“教师享有在教室进行专业讨论的自由……大学教师是具有学术职业的公民，是教育机构的职员。当他作为公民发表言论和写作时，不受学校的审查和约束，但基于他们的特殊身份应当承担的义务除外。”

此后，教师与高校的抗争从校内走向了法庭。1969年的Keefe v. Geanakos案中联邦最高法院否定了学校当局干涉教师教材选择的权力，但在同年随后的Goldwasser v. Brown一案中又支持了学校对教师教材选择的限制。在1972年的Oakland Unified Sch. Dist. v. Olicker案中最高法院支持了教师选择特别教学方法的权利，但在第二年的Hedrick v. Martin案中又判决一位拒绝配合系所建议教法的大学英文讲师败诉，理由为宪法自由并不授予教师完全选择教学方法的权力。在1957年Sweezy v. New Hampshire案和1967年Keyishian et al v. Board of Regents of the University of the State of New York et al.案的判决中，最高法院将学术自由解释为宪法第一修正案所保护的一种具体权利，否定政府部门对高校教学科研活动的干预，保护教授的受聘权利。但在1980年的授业座大学（Yeshiva University）案、1984年的波士顿大学案中，最高法院都否定了教师组建工会的权力，并将私立高校的教师定位为“行使管理权力的雇员”，将原本代表教师向学校当局发言的院长、系主任定位为代表学校当局向教师传达指令的“行政人员” 。虽然半个世纪以来联邦最高法院一直在保护教师学术权力与支持高校行政权力之间摇摆，但总体的趋势是向尊重学术自由和教师学术权力的方向发展。

终身教职制度也是教师向高校行政权力系统争取学术权力的途径和成果。终身教职是高校大多数学术人员努力奋斗的职业目标，因为一旦获得终身教职就能获得很大的独立性，不受行政权力的约束和影响。一般而言，担任系主任、院长和教务长的教授都是终身教授，因为这能够保障他们相当独立地行事。“拥有终身教职的教师一般不会把大学等级中任何人看作是他们的老板” 。在英国，1997-1998学年的所有学术人员中永久聘任的占55%，其中教师的永久聘任比例超过80%。而根据美国教育部全美教育统计中心的高等教育一般信息调查（HEGIS）和高等教育数据系统的相关调查，1999-2000学年，美国各类高校62.4%的全职教师拥有终身教职，其中教授中拥有终身教职的更是高达97%。美国高校教师如此之高的终身教职率，一方面体现了近一个世纪以来学术权力进取的成果，另一方面也保障了终身教授行使学术权力时的独立性。

近年来，学术权力又争取到一种制约行政权力、参与高校内部治理的新途径，即被称为学术权力制衡行政权力的“核子选项”的“不信任投票”（No-confidence Vote）。不信任投票依托美国宪法第一修正案所保障的言论自由，投票的对象往往是校长、董事会或董事会成员。不信任投票虽然不能产生解聘等后果，但会对被投票者和董事会施加极大的压力，或最终迫使其辞职。2005年，哈佛大学萨默斯校长因言论被指性别歧视，人文和科学学部的教师对他通过了“不信任投票”，2006年萨默斯向董事会提出了辞呈。2011年2月和4月，爱达荷州立大学和新罕布什尔大学的教师也分别对其校长进行了“不信任投票” 。简言之，学术权力经过一个多世纪的进取，将美国高校内部的权力结构由行政主导模式逐渐向学术权力方向迁移。纵使权力的天枰依然向行政倾斜，但教师及其团体所做的努力已经并将进一步弱化这一斜率。

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四、高校的内部权力结构：行政权力与学术权力的视角[HTSS][HS）]

美国高校纵向的系、院、校三级各自在横向上都是二元治理结构，学术机构与行政机构分别掌管学术与行政事务：以系主任、院长、董事会和校长为首的三级行政体系掌握和行使行政权力；每一级由教授组成的教授会或评议会掌握和行使学术权力，发挥着“教授治校”的作用。在每一层级的治理结构中，这两种权力呈现出此消彼长的变化趋势：自下而上，行政权力不断增强，董事会拥有最高决策权；但随着行政权力的增强，学术权力逐步减弱。在学校一级，行政权力大，教授会、评议会的学术权力弱；而到了系一级，行政权力较弱，教授的权力则相对较强。

图1：美国高校内部横纵向权力对比

美国高校的纵向权力结构分为三个层级，自低至高分别为系、学院和学校。同欧洲高校最低一级的组织即讲座及其所属的研究所相比较，美国高校的系的权力比较分散：首先在正教授中分配，其次在副教授和助理教授中分配。系主任是一个非个人化的职位，采用三年任期制，系的决策通过会议讨论根据多数决原则作出。因此，系首先是围绕某一学科的共同利益组织起来的松散而民主的学术机构，在垂直结构上具有不太严格的等级性。但系同时也是一个官僚单位，系主任作为行政管理人员，其权力受到来自学术社团内部和上级行政人员的双重控制。处于上挤下压中的系主任既负责教学工作，也负责行政工作。可见，在系这一级，学术权力与行政权力的界限是不清晰的，并主要以学术组织的面貌出现和行使权力。

与欧洲高校的学部相对应的，美国高校纵向权力结构中的第二级是诸如文理学院、医学院、法学院、商学院的学院。学院的院长一般由大学最高行政官员任命，并享有学校中心行政机构的成员身份，拥有独立于教授团体的权力。因此，在院一级存在着行政权力与学术权力明确的二元结构，行政官员与教授团体必须在这种二元结构中寻找分工与合作的平衡点。与系主任上挤下压的境况相类似，院长由于处于各方冲突比较集中的位置而需要承受较大的压力：一方面，学院内部的教职工要求院长在权力机构中代表其利益；另一方面，作为学校行政官员的院长又必须从学校整体而非单个学院的角度思考问题。 因而这一职位并没有太大吸引力， 20世纪80年代末期美国商学院院长的年流动率达到24%， 到了1998年8月，仅美国北部的商学院就有71个院长职务空缺，而且通常都是那些享有盛誉的名校。

比较典型的一种方式是：行政机构控制预算和人事任免，教学人员监督课程，二者共同负责学生工作。相较于系，学院行政权力与学术权力的界分更加清晰，学院在性质定位和所享有的权力上也更加偏向行政一端。

图2：美国高校内部纵向权力结构

高校内部的横向权力结构主要是纵向第三极即学校层面的权力分配。在学校一级，美国与其他国家有很大不同。高校吸收校外人士作为董事，制定总政策并负有最终责任、掌握最终权力；行政机构向董事会负责并在董事会委托的限度内掌握行政权力；同时以评议会和教授会为权力机构的学术权力有效地控制高校的学术事务。这种结构具有一定等级性，中心行政官员和董事位居其他人员之上。简言之，美国高校学校一级的权力结构是一种社团联盟，按官僚体系指挥，由校外人士监督。在行政主导模式下，董事会制定大政方针，校长及其行政系统决策行政事务，由教授组成的评议会或教授会决策学术事务。在这三个机构构成的三角权力结构中，董事会处于最顶层，将学术事务的决策权委托给评议会，将日常行政事务的管理权委托给校长及其行政系统。但由于评议会掌握学术权力这一机制更多的是来自教授治校的传统而非董事会的委托，因此从本质上看董事会所掌握的主要还是行政权力。校长在行政决策中一方面对董事会负责，另一方面有关教学和学术的重要决策还应遵循评议会的决议。可见在这一级，行政权力与学术权力间存在更为明显的鸿沟，但在渊源和行使方式等方面也存在更为密切的联系，这主要体现在掌握高校最终权力的行政机构（董事会）对学术机构（评议会）的影响和控制上。

图3：董事会、校长、评议会的关系

我国高等院校是根据《高等教育法》而设立的，实行党委领导下的校长负责制，目标是“办人民群众满意的教育”，培养适应改革开放和现代化建设需要的新型合格人才。因此，厘清和理顺我国高校内部行政权力与学术权力的界限有助于提高办学水平与质量。近期以来，逐步取消学校行政级别的呼声已受到有关教育主管机关的重视。这是否意味着高校内部的行政权力与学术权力在设定与运行机制上也将会有所调整，这便是本文介绍国外制度以供借鉴的出发点或目的。

JS

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On the Administrative Power and Academic Power within a University：

Taking the U.S. Universities for Reference

MA Mengyun

（Law School， Peking University， Beijing 10086， China）

Abstract：

Within universities， due to the special nature of the organizations mission， the power is divided into administrative power and academic power which are exercised by two different types of bodies respectively. The internal power structure of American private university is an administrative-led model. The administrative power is usually held by the university board of directors and the president. Professors deal with the academic affairs by forming academic senate or academic council. After more than a century of progress， the administrative-led mode power structure of the university in the United States is more and more influenced by academic power. The vertical power structure of American university is constituted by faculty， school and university， and at each level the governance structure of these two powers shows the shift in trends. There is the divison of administrative power and academic power within Chinese Universities， too， and how to set the relationship between the two needs futher consideration.

Key Words：

administrative power； academic power； the U.S. university； administrative-led model本文责任编辑：林士平