高职领域PPP模式机制建设研究

熊惠平

PPP(为Public－Private Partnerships的简写)模式即公私合作伙伴关系模式。将这种政府主体与非政府主体基于公共品(产品+服务)提供模式而建立的合作机制——PPP模式机制，运用于教育领域或高等职业教育领域(简称“高职领域”)，便形成了教育领域PPP模式机制或高职领域PPP模式机制。高职领域PPP模式机制建设研究源自于风生水起的PPP建设实践。在政府购买社会服务的政策导向下，在政府及其有关部门(以国家发改委和财政部为代表)的力推下，PPP建设实践正在倒逼滞后的PPP理论建设，并促进更显薄弱的以高职领域PPP模式机制建设研究为重要内容的高职领域以至职教领域PPP问题研究。

一、高职领域PPP模式机制建设研究溯源和重要动因

高职领域PPP模式机制建设研究，其直接的背景命题是“政府购买(高等)职业教育服务”，而“政府购买(高等)职业教育服务”又是为“政府购买社会服务”这一大的命题框架所“框定”的，因而，本命题是基于政府购买社会服务理论这一视域展开的，并保有“具象化”、“合作性”内涵和职业教育性特别是高职教育性特质。

(一)政府购买(高等)职业教育服务问题是政府购买社会服务问题的特殊领域反映

政府购买社会服务理论奠基于公共经济学。公共经济学缘起于1960年代西方的政府财政危机、福利国家危机以及由此而来的政府改革、公共服务市场化民营化浪潮和新公共管理理论;作为公共经济学核心内容之一的公共产品理论，由大卫·休谟在《人性论》中最早提出公共性问题后，经由古典经济学家亚当·斯密发展，为奥意财政学派潘塔莱奥尼、马左拉、马尔科等建设成为系统学说，并通过萨缪尔森、阿特金森、斯蒂格利茨的现代公共产品理论得以进一步发展;将公共品提供和生产区分开来(即公共品的多元化提供和多元化生产)则是1980年代公共产品理论的重大发展［1］，也是欧美各国公用事业“再私有化”实践的理论基础。但政府购买服务所隐含的委托—受托关系及其衍生的多元责信等复杂问题——其核心在于当事人如何确定代理人在满意价格下圆满完成被赋予的任务，由此引发三个实践问题:(1)双方诱因不同而利益不一;(2)受托者的规避行为;(3)监督成本。这成为新公共管理理论所追求的“本小利大”和“物有所值”的悬念。概言之，如何厘清政府规制与市场机制的边界尚需深究。

政府购买社会服务在中国的发展，经历了从学习模仿到改造与创新并举阶段的演变，其主旨是努力使其成为蕴含“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”理念的政府公共服务供给方式和社会管理运行机制;但其研究仍处于初步阶段，缺乏反思性、批判性和系统性的建树;其研究内容以社区养老、社区矫正、社会救助等传统领域为主;2005年，浦东新区政府开委托管理实践先河，这为教育领域的政府购买社会服务研究提供了很好的素材。

而职教领域的政府购买社会服务研究——政府购买职业教育服务研究，需着力突破政府“向谁购买”、“购买什么”、“如何购买”、“购买绩效”四大问题。“向谁购买”是要研究解决购买中社会力量与社会资本的对接机制构建问题;“购买什么”是要研究解决职业教育购买服务的属性定位问题，即厘清职业学校教育服务/职业技能培训服务、中等职业教育服务/高等职业教育服务、公办职业教育服务/私人职业教育服务，它们与纯公共产品、准公共产品、私人产品之间的对应关系问题;“如何购买”是要研究解决购买方式问题并与职教领域PPP模式机制与方式问题相衔接;“购买绩效”是要研究解决购买的评估机制构建问题。高职领域作为职教领域中偏于“高等性”的子领域，当然同样要解决这四大问题;而正是鉴于其“高等性”，率先在这一子领域推进PPP模式机制建设就更有基础，从而以此向整个职教领域甚至社会领域创新性复制。

(二)实现“社会力量”与“社会资本”有效对接是高职领域PPP模式机制建设研究的重要动因

公共品的非政府提供理论催生并指引着PPP问题研究和实践。民营化大师萨瓦斯所列举的“公私合作伙伴关系”的10种制度安排成为经典［2］;PPP一般被认为涵盖伙伴关系、提供公共产品和服务、利益共享、风险共担四大要素［3］;但由于发展阶段、意识形态、文化背景等原因，PPP意义仍宽泛且未达成完全共识，较有代表性的观点有联合国、欧盟、世行等组织以及英国、美国、加拿大、澳大利亚等国所给的定义。

基于对其内涵和外延认知的偏差，国内宽泛意义上的PPP研究被认为与国际基本同步，而更早可溯及二十世纪八十年代教育领域等社会领域引入市场成分的改革;但严格、有意识、冠以“PPP(模式)”的研究不过10余年。研究者将公共经济学、新公共管理主张以及投融资经济学、财政经济学等理论与教育领域对接，便形成了以教育成本分担理论和与之密切相关的PPP模式研究为重要代表的教育经济学命题——而职业教育经济学研究中的PPP模式机制建设研究是重要的“子命题”。

但目前，教育领域尤其是职教领域、高职领域研究明显暴露出理论准备不足、冠以“PPP(模式)”的实践案例(职教领域或高职领域的此类案例有拟建中的哈尔滨职教基地项目个案，而齐齐哈尔工程学院托管黑龙江省甘南县职教中心案例只是“不经意”的PPP实践)难寻的问题:虽在基本理论依据梳理、一般性理论问题(如引入PPP必要性)以及操作性问题(如PPP项目流程)研究上取得初步进展，但更深入的问题——不是仅将PPP模式作为一种融资模式而更是作为一种创新管理模式和新机制来研究，缺乏在理论逻辑、政策体系、法律框架、发展经验、实践实施上的拓升和整合;它们集中体现于该领域特定的PPP模式机制建设研究，以致高职领域PPP问题研究成为高等教育领域和教育领域PPP问题研究的薄弱部分。

由此，这个被认为由英国财政大臣莱蒙特以PFI(私人部门融资创制)形式首创的模式，既给国内研究提供了参照依据和发挥空间又带来了失范性，从而引致实践操作的随意性和“自我性”——中国PPP建设实践正在发生变异。如目前官方对PPP的“政府和社会资本合作模式”政策解读，PPP被定位为政府融资工具或政府债务处理工具的倾向明显，问题的要害在于，我们并未站在新的起点上“拿来”并加以创新发展，而有借学习西方先进管理理念和技术之名行投资扩张之实的苗头。这一定意义上偏离了PPP建设的本义，也造成了其研究和实践的困扰。如《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确，承接政府购买服务的主体为符合要求的社会力量，因而动员包括社会资本在内的社会力量投身高职教领域建设——实现政府购买社会服务或(高等)职业教育服务中的社会力量与PPP所定义的社会资本有效对接，这正是将PPP模式不仅作为一种融资机制而推行更作为一种社会管理机制和社会治理机制而创新建设要着力研究解决的问题——高职领域PPP模式机制的创新建设理应是其中重要内容。

二、高职领域PPP模式机制建设的载体意义和人力资本培育意义

(一)高职领域PPP模式机制建设是高职教育管理机制创新建设的重要载体

贯彻落实十八届三中全会关于“创新社会治理体制”的精神于高职教育发展，是要大力推进政府购买(高等)职业教育服务;贯彻落实全会关于“使市场在资源配置中起决定性作用”的论断于高职教育发展，是要更好地运用市场机制解决高职教育发展难题;贯彻落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》关于“探索发展股份制、混合所有制职业院校”、“探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制”的要求，是要运用创新管理机制于高职教育建设特别是公办高职教育建设，以实现其可持续发展。

践行以上精神、论断、要求并实现其有效贯通，是要在政府购买(高等)职业教育视域下寻求一种有效的承接体，而高职领域PPP模式建设机制正是一种很好的创新运作载体。但特别指出，鉴于教育领域和高职领域特别是公办高职领域的特殊性，对于高职教育资源配置，不宜提“发挥市场机制的决定性作用”而宜提“更好地发挥市场机制的作用”。

(二)高职领域PPP模式机制建设是基于经济“新常态”而培育人力资本的重要抓手

当前，我国经济发展“三期叠加”(结构调整阵痛期、增长速度换挡期、前期刺激政策消化期)的重要阶段和“新常态”的状态，正是实现从劳动力驱动到人力资本驱动转变的机遇。经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，这预示着作为人力资本培育重要通道的高职领域和劳动力市场将有更多的投入等发展机会。这归因于人口自身发展逻辑与我国国情的“契合”。“生育率下降→劳动年龄人口增长从快速到停滞的变化→老龄化”，这个人口变化的“三部曲”显现了我国人口现状和结构性困局——不仅可能在短期内丧失人口优势而且研发人员和技术技能人才均显不足。因而在这样的发展阶段——已从劳动力数量和人力资本双增长阶段进入“前减后仍增”的新阶段，以人力资本稳步增长建设为核心、以人口特别是人才结构性调控为重要内容的二次人力资源开发，是经济减速后值得特别重视的问题。中国人力资本总量在2010年按当年价值计算已达到812万亿元，位居世界前列，但人均人力资本排名在全部122个上榜的经济体中位居第43位，人力资本综合指数0.186与1.455之比——我国的这一指标仅是排名第一位的瑞士的13%，折射中国人力资本强国建设的漫长之路。不仅如此，《中国人力资本报告2014》显示，近年来人力资本增长并非由相应的人口增长导致，而是由教育等因素所推动。［4］因此，教育在人力资本培育方面的作用更加凸显。

基于此，继续大力发展以培养技术技能人才为己任的高职教育，以突显其特色竞争力和持续竞争力，对于经济“新常态”下的人力资本培育具有重要意义;而以高职领域PPP模式机制建设为重要代表的社会机制管理创新和社会治理体制创新，正可成为推动高职教育发展从而推动人力资本培育进而促进经济转型升级的重要抓手和切入点。

三、高职领域PPP模式机制建设要以PPP项目“双型”机制建设为中心

(一)从“对接”问题出发引出“双主体论”和“双型”机制

从上述“对接”问题即社会力量与社会资本对接问题出发，沿着“项目建设”即项目承载建设任务的惯常叫法或操法，高职教育PPP项目(以下简称“PPP项目”)承载着高职领域PPP模式机制建设的重任。基于此，高职领域PPP模式机制建设的基本方略是:基于“双主体论”而形成“双型”机制，即基于公私合作伙伴关系中“私”方引入的“社会资本主体论+社会力量主体论”“双主体论”而形成“新建扩建型PPP项目+改造升级型PPP项目”“双型”机制，并以PPP项目“进入—退出”机制为强力保障。

“双主体论”是指:高职领域PPP模式机制建设中的“私”方引入，新建扩建型项目以社会资本主体为主，改造升级型项目以社会力量主体为主。“以什么为主”意味着允许或欢迎其他非主要主体的存在。基于我国国情，这里的“社会资本”所指相对宽泛，除当然所指私人企业(这是“私”方的典型所指或原初所指)以外，还指集体企业、外企以及非地方政府辖区内的国企(涵盖非地方政府辖区内的国企是典型的“中国式‘私’方所指”扩张);这里的“社会力量”所指就更加宽泛，除前述所指以外，还包括中介性、非官办的社会组织——当然含这种性质的教育组织。

新建扩建型PPP项目，其基本特点或基本要求是，固定资产投资等基本建设以及为此服务的融资投资是核心任务之一，是为外延式建设项目;改造升级型PPP项目，其基本特点或基本要求是基本建设、投融资已“降格”为非主要任务，而维护项目的正常运行——做“提高技术技能人才培养管理水平”分内的事则是主要任务，是为内涵式建设项目。因此，企业等社会资本不应再是改造升级型PPP项目引入的重点对象，因为资本的过度侵入以致渗透会对高职教育质量的提高产生扭曲性影响。这也体现了高职领域PPP项目建设的差异性。

“双主体论”的提出，为“双型”机制——PPP项目“新建扩建—改造升级”机制建设提供了依据，也为PPP项目运作方式的选择指出了方向，如对于新建扩建型的、改造升级型的PPP项目，可分别选择其适用的以融资性方式为主的方式、以非融资性为主的方式。由此可以说，“双主体论”的提出，为“双型”机制建设成为高职领域PPP模式机制建设的中心内容而提供了依据;进一步阐述表明，“双主体论”是在政府购买社会服务和(高等)职业教育服务的政策导向下，为高职领域引入规范、科学、有效而富有特色的PPP模式机制和PPP项目提供思路指引和实操指南，进而实现高职领域以至职教领域等社会领域PPP模式发展方式的转变——从“建设—融资”模式向“管理—治理”创新机制转型，并借以撬动职业教育或教育发展方式的转变。

(二)“双型”机制建设要以“进入—退出”机制设计为强力保障

高职院校推进以“双型”机制建设为重要内容的PPP模式机制建设工作，其本质是要引入社会资本或社会力量这些社会资源，通过产学研深度融合和“政校企”协同而实现“四个合作”，进而在创新高职教育办学机制中提升其管理水平和综合实力。PPP项目建设无论采取哪种方式或形式，都会涉及合作主体甄选以及合作投入分解、合作风险分担、合作效益(因为PPP项目为非经营性或准经营性项目，提“效益”较“收益”更合适)分享四大要素，一言以蔽之，其关键词就是“合作”，这蕴含了高职院校大力推进合作办学、合作育人、合作就业、合作发展“四个合作”的精髓。

在PPP项目建设中，由于引入的以企业为代表的社会资本，其经济利益性诉求更为强烈，而这一引入过程的博弈又更为复杂，同时，由于引入的这一主体更契合PPP模式中“私”方的经典含义，因而，社会资本引入中的PPP项目建设更具有典型意义。在此就主要讨论PPP项目建设在社会资本引入(社会资本在“两型”项目建设中都可以引入，只是新建扩建型项目是以其为主而改造升级型项目是以其为辅)中的“进入—退出”机制设计问题。

PPP项目建设引入社会资本需要解决两大基本问题:(1)社会资本“进得去”、“愿意进”问题，以形成顺畅的进入机制;(2)社会资本“出得来”问题，以形成畅通的退出机制。实际上，在政策出台、法律法规制定和具体实践过程中，进入机制和退出机制是一并设计的，因而是密切贯通的，即在设计如何使社会资本“进去”的时候，一定要同时考虑其“出来”的问题。

“进得去”问题实为高职领域中的社会资本进入门槛设定问题;“愿意进”问题则是PPP项目对于社会资本的吸引力问题。作为社会事业性项目，PPP项目与基础设施建设类项目的较大不同在于，后者多有较高的门槛，而前者由于基本不存在进入的垄断性问题因而基本不存在社会资本进入门槛问题;为此，PPP项目设计和实施的核心问题是要将吸引力问题“落地”——为社会资本拥有者找到能够赢利、有声誉并且还可以适时退出的平衡点和通道。

解决平衡点和通道问题，从退出之路“倒过来”考量，有两种操作思路:一可通过“移交”方式让社会资本退出;二可通过“资产证券化”方式让社会资本退出。“移交”的具体方式有BOT(建设—运营—移交)、PFI(民间主动融资)、BT(建设—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、BLT(建设—租赁—移交)、BOOST(建设—拥有—运营—补贴—移交)、BTO(建设—移交—运营)、ROT(重构—运营—移交)、BLOT(建造—租赁—营运—移交)等，其中 PFI是对BOT方式的优化，BT是BOT的“精简版”。这些方式，“建设”是基本内容而“移交”方式各有千秋，各显优劣。因此需要结合制度环境，借鉴现有实践案例，在各利益方的博弈中，达成其中的智慧选择。“移交”是“建设”的成果，而“建设”中难免会涉及项目股份制或混合所有制推进过程中的产权结构设计和治理结构设计等重大问题，因此，形成良性运转的治理结构是项目成功实施的要件。

以“资产证券化”(资产证券化是指将具有稳定未来现金流的非证券化资产集中起来，进行重新组合，据此发行证券的过程和技术)方式进行退出设计，首先要进行合作载体设计，即要有一个科学合理的载体来承载这个PPP项目。特殊目的载体公司SPV(Special Purpose Vehicle)是一种较优的设计选择。通过这个SPV，可以将各利益方(高职院校、政府及其有关部门、企业等社会资本、金融组织等)连接起来。基于PPP项目资产证券化的基本流程是:PPP项目发起人将证券化资产(PPP项目资产已被改造为证券资产)出售给一家SPV，或者由SPV主动购买这些证券化资产，然后SPV将这些资产汇集成资产池(Assets Pool)，再以该资产池所产生的现金流为支撑在金融市场上发行有价证券融资，最后用资产池产生的现金流来清偿所发行的有价证券。之所以进行资产证券化和SPV操作设计，主要是考虑到PPP项目等社会事业性项目的投资、运营和回报周期偏长，需以正当、便捷、合规的途径让社会资本退出。“资产证券化”方式是一种更高级从而更复杂的方式，需要完善的政策、法律制度环境，特别是金融市场环境、财政政策环境和相应技术手段等的配套跟进。

同时，“进入—退出”机制设计还要考虑的问题是，PPP项目建设从哪种类型项目切入。其实新建扩建型或改造升级型项目的背后，既是PPP项目建设的发展方式问题，也是其建设的阶段问题——即它们分处外延建设阶段和内涵建设阶段。如果PPP项目建设从内涵建设阶段才切入，由于建设内容更有“职教性”，建设任务多为非融资性的，建设手法相对简单，建设周期相对较短，因而“进入—退出”机制设计(如置换安排等)相对容易;但如果PPP项目建设从外延建设阶段就切入，由于“建设性”强、融资任务重、运作和操作手法繁杂等原因，建设周期会大大拉长(基本建设、固定资产投资的融资偿还期往往较长甚至很长)，此时的“进入—退出”机制设计就尤显复杂因而更重要。问题的复杂性在于，实际操作过程并非“非此即彼”的过程，即不可能从外延建设阶段就开始实施的PPP项目，到内涵建设阶段就根据高职院校单方面的需要而轻易丢弃。原因是社会资本引入本不容易，而一旦引入就要保有连续性，毕竟PPP项目成功运作的关键之一就是合作合约的长期稳定性，通过股权置换等方式使社会资本从外延建设阶段的投资者，“变身”为内涵建设阶段的股东或其他类型的产权所有者，则是这种稳定机制建设通常的做法。其实，这种“变身”就是在进行退出机制的设计和实施。由此，其一，若从外延建设阶段就考虑PPP项目建设问题，则稳定机制建设是中心内容;其二，高职院校推进PPP模式，要根据PPP建设项目的类型或阶段、基于综合要素考量而相机抉择。

［1］张琦，朱恒鹏.公共品的非政府提供［J］.比较，2014(3):5－7.

［2］许彬.公共经济学导论——以公共产品为中心的一种研究［M］.哈尔滨:黑龙江人民出版社，2003:78－80.

［3］贾康，孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践［M］.北京:经济科学出版社，2014:11－12.

［4］李唐宁，方烨.人力资本红利将成发展新动力［N］.经济参考报，2014－12－15(2).