创新公共关系 营造共同治理格局——基于北京城管的观察

● 中国人民大学“中国城管研究”课题组

城管执法部门对维护社会环境秩序起着不可替代的作用，但各地城管执法实践中也暴露出越来越多的问题，对城管公共关系造成了一定程度上的负面影响。城管公共关系是指城管部门在做好本职工作和维护社会环境秩序的基础上，通过与群众的良性互动，赢得群众的认可、理解和支持，营造人民城市人民共同治理的格局。其调整对象是城管部门与群众之间的关系。北京城管在长期的实践过程中，对创新公共关系，全方位营造共同治理格局进行了有益探索。

一、理顺体制机制，规范执法行为

（一）规范执法，提高执法质量

针对城管部门面临的领导体制有待健全和执法法律依据不充分两大主要问题，北京市积极理顺城管管理体制机制，推动执法规范化，提高执法质量。目前，城管执法部门一般在市（直辖市、计划单列市、地级市、县级市）和县（区）这两级设立，只有为数不多的省设立了城管的直接领导和上级部门，且还没有一部关于城管执法的专门法律。由于城管执法的法律效力及其自身的法律地位都不明确，这使其在执法过程中陷入两难境地，行政相对人在拒绝惩罚时城管往往没有充足的法律依据对其进行制裁，城管执法需要其他部门配合时常苦于缺乏法律依据而造成推诿。由于法律没有对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确规定，城管执法的范围在不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通都有涉及。同时，有效的监督制约机制的缺位，也使得行政处罚自由裁量权易被城管执法者滥用，在一定程度上助推了城管粗放式执法。

为理顺体制机制，北京市发布了《加强首都城市管理综合行政执法监管实施意见》，明确了北京城管综合协调、综合监管以及综合执法的职能定位。该意见指出：在市城市管理综合行政执法协调领导小组统筹协调下，建立健全以属地管理为主体、行业部门和权属单位负主责、执法部门积极履责、城管部门执法监管、综合部门指导评价的工作运行机制，促进市有关部门、属地政府落实城市管理和行政执法责任，及时解决问题，形成城市管理合力。市城管执法协调领导小组办公室设在市城管执法局。市城管执法局负责本市城市管理综合行政执法工作的业务指导、统筹协调、指挥调度、督促检查，并根据职责权限行使相对集中处罚权；负责向市、区县政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况；负责城管执法领域内跨区域、重大疑难或在全市有重大影响的违法案件查处工作。

北京城管还将城管执法岗位分为行政许可和行政处罚两类，并将行政处罚类岗位按职能细分为十三类。制定了“城管执法人员责任手册”，将岗位职责、工作标准、奖惩措施落实到人，形成以职定岗、以岗定责、岗责细化的工作格局。同时严格执法程序，明确执法质量责任制，明确规范执法内容和标准，包括八个方面：执法权限合法、执法程序合法、违法事实清楚、适用法律标准、执法言行规范、文书填写规范、执法监督有力和档案管理规范。

（二）疏堵结合，增进社会效益

北京城管协助属地政府和相关部门，推出便民、利民措施，积极疏导化解可能导致执法冲突的问题，同时引导街面谋生人员遵章守序、合法经营，从源头上减少违法行为的发生。维护良好的社会环境秩序和城管公共关系，必须立足城管部门的特征，转变执法理念，由“管制”向“疏导”和“服务”转变。简单地采用“禁”和“堵”的方法不能从根本上解决问题，反而可能会激化矛盾，引起冲突。城管作为“服务型政府”建设的重要主体之一，执法过程中要疏堵结合，以疏为主，通过综合协调，强化服务成效。

北京城管还尝试引导社会游商摊贩合法经营，以人性化方式维护社会环境秩序。比如丰台局南苑乡执法队，根据辖区内处于城乡结合部、外来人口众多、无照经营占道经营相对较多等实际情况，在依法整治南苑路果园村、凉水河桥、久敬庄、新宫等地区无照乱摆摊违法情况的同时，运用疏导结合的办法，协调街道办事处设置便民服务点，引导流动商贩入户经营，既有效解决了乱摆摊影响市容和居民买菜难问题，也有力保障了良好的社会秩序。

二、优化职能定位，主动作为，尽职尽责

（一）主动作为，塑造形象

城管的形象问题突出，自身管理问题和社会负面影响的积累，导致城管公共关系建设的基础较为薄弱。北京城管从三个层次着手，积极塑造形象，具体来看，第一层是外围的“窗口”形象建设，第二层是中间的制度完善，第三层是内部的职能优化。

北京城管提出了“形象是生命”工作理念，强化每个城管队员的形象责任，从最基本的一言一行、一举一动、一点一滴做起，同时强化城管的服务意识，强化“疏堵结合”，提供便民服务。北京市城管加大了城管法规、重大治理活动的宣传力度，营造良好的执法环境和社会氛围。提出了“服务是本质、形象是生命、规范是基础、执行是关键”的工作理念，明确了“服务经济发展、服务社会建设、服务城市环境、服务市民群众”的职能定位，确定了“不能因城市秩序问题影响首都稳定，不能因执法不当引发群体性事件”的执法原则，统一了管理思路，形成了发展共识。同时，积极稳妥培育社会自治组织、行业自律组织和公益组织，成立城管志愿者协会，强化公民社会责任。进一步扩大社会监督渠道，提高城管执法公信力。

城管从形象和公共关系视角的制度设计，重点则在于对内预防形象风险的队伍管理制度和对外提升形象和群众满意度的制度规范。北京城管深化公安领导干部兼任城管领导干部的工作体制，加强公安保障城管执法的力度，加大市一级层面法制建设的力度，推进法制建设步伐，强化市执法部门联席会的作用，做好城管执法与司法的衔接。拓展法律顾问单位服务城管执法的范围，为每一位队员提供免费咨询服务，提高城管执法整体效能；进一步制定和实施全市环境秩序分类管控标准，研究出台对环境秩序问题高发时段、高发地区、高发类型城管执法勤务模式指导意见，有针对性解决城市环境秩序问题，按照“疏堵结合”的理念，探索服务改善民生的措施。

深层次上，通过转变城管执法职能，既能实现城管预期的工作目标，又能改观形象。顺义区将城市管理重心下移至基层组织和行业部门，充分利用各乡镇政府、街道办事处和经济功能区管委会等基层组织的现有资源，打造“属地管理为主体、行业权属为主责、综合协调部门指导、执法部门积极配合、城管部门综合监管”的“大城管、大监察”管理模式，授权区城市管理监察大队履行城市管理监察和综合执法职能，由以往单一执法向执法与监察并重转变。城管部门的管理对象重点不再只是违法人员，也包括涉嫌不作为的政府部门，城管部门负责执法的人员，要监督乡镇、街道等基层政府和供排水、供热、电信等市政单位以及环境卫生、园林绿化、交通等管理部门的城市管理效果，对发现的问题，协调城管、公安、工商、交通等执法部门联合执法解决。“大城管、大监察”的制度创新使城管拥有了“监督别人执法”的权力，有力地解决了城管职能广泛、执法专业化不足、部门责任推诿等诸多问题，激发了各管理主体的积极性和高效率，协调多个执法部门联合解决问题，督促了城市管理各职能部门能有效开展工作。

（二）尽职尽责，寻求认同

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。为贯彻落实十八届三中全会精神，城管必须围绕相对集中执法权来理顺体制机制，整合行政资源，更好地发挥城管维护社会环境秩序的主导、主力作用。北京城管一直在开展执法方式创新。比如石景山探索启动了城市综合管理体系的改革。围绕市容环境、生态环境、设施环境和秩序环境这“四大环境”，制定了“区级指挥、部门共治、街道统筹”的三级响应体系。向上，成立区社会治理综合执法委员会，区领导挂帅指挥；向下，对街道进行扩权，公安、食药监、安监、环保、工商、交通、消防等部门均调派专人到街道上岗，同时，成立区委城市综合管理工作委员会，由党组织统筹，协管干部。目前，石景山区的9个街道已经成立了此类综合执法队伍，包括公安、消防、交通、安监、环保、城管、工商、食药监在内的8个部门，每个部门都派2名工作人员常驻街道，统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核，每天在街道实施联合执法，把联合执法真正常态化。2015年3月开始，北京市将已持续开展一年的“大气专项执法周”升级为“联合执法周”，每月用一周时间开展多部门联合执法行动。

三、营造群众参与城市治理的格局

（一）志愿服务引领多方参与

北京城管通过志愿者服务，进一步强化了“人民城市人民管”的多方参与城市管理服务体系。通过组建协会组织和指导城市管理志愿服务活动，广大志愿者践行“奉献、友爱、互助、进步”的志愿服务精神，积极开展三大类城市管理志愿活动。第一类活动是开展城管执法宣传。志愿者参加城管常规宣传活动和专项执法宣传活动，协助城管队员宣传城市管理法规。第二类活动是便民服务。开展城管“城市文明加油站”、城管“高考爱心服务站”志愿服务活动。周末、节假日和重要时间节点，在全市重点地区、旅游景区、繁华商业地区设立活动点位，志愿者在协助城管队员宣传城市管理法规的同时，为市民提供指路问讯等便民服务。第三类活动是日常巡查劝导。由志愿者组建社区劝导队，对本居民区内乃至周边地区进行巡查，及时发现并劝阻各种违法行为。这些城市管理志愿活动成为城管执法工作的“缓冲带”，为城市管理和执法减少了阻力，增加了助力。

（二）物联网“智慧城管”助力共同治理

北京城管大力推进物联网“智慧城管”建设，为群众参与，共同治理城市提供平台。目前，五位一体城管物联网平台包括：综合应用平台、感知平台、基础支撑平台、办公应用板块和业务板块。市城管执法局借鉴国内外智慧城市建设的经验，整合了全市城管执法车载取证、数字集群终端、试点施工工地噪音监测、执法城管通等感知资源，成功接入市公安局万余路视频监控信息，推出“市民城管通”、“国内第一个政务维基系统”、“我要买菜”等一系列应用，搭建了集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的城管物联网架构，并初步架构了基于云计算的云到端的物联网基础架构，初步实现面向行动的立体化、点对点、扁平化指挥。

城管物联网平台运行取得了切实效果。尤其是“城管地图”服务系统，打开城管执法基础数据向群众公开和与群众互动的窗口，以地图为依托，既可以将面向街道、社区的执法信息，从各种维度直观地展示给群众，加强群众对城管执法的认知和体验，又可以让居民在地图上直接将本社区城管执法方面的相关问题进行报告和反馈，实现城管监督举报社会化。加之城管热线、城管官方网站、市民城管通客户端、城管微博、城管志愿者协会微信等，沟通打造与群众互动沟通的科技平台。这些都为群众参与城市治理提供了便捷、即时、多样化的平台。

（课题组负责人：唐钧、杨秀文；主要成员：肖莹莹、王中一、李慧杰）

注：本文系北京高等学校青年英才计划项目Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project的研究成果。