农业转移人口市民化的利益效应及其协调机制

方辉振

（中共南京市委党校 工商管理教研部， 南京 栖霞 210046）

马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”当前，农业转移人口市民化已对利益的“多样性共生、制衡性共进、矛盾性协调”提出了迫切要求。本文在已有研究的基础上，着重探讨农业转移人口市民化引发的利益增进效应和利益冲突效应及其利益协调机制，从而构建让不同利益主体在推进农业转移人口市民化过程中各得其利、保持利益均衡配置的结构框架，并寻求农业转移人口市民化的合适政策，使农业转移人口市民化过程平稳安全低代价。

一、农业转移人口市民化带来的利益增进效应

1938年赫伯尔提出，推动一个人离开原住地的力量是“推力”，吸拉他到另一个地方的力量是“拉力”；对于每一个转移者来说，会有几种推力和拉力综合起作用[1]。农业转移人口市民化也是一个在多种推力与拉力共同作用下形成合力、消除阻力、逐步推进的过程，但其根本是农业转移人口市民化带来的利益增进效应的驱动。

（一）给留村农民带来利益增进效应。在农业转移人口市民化中，留村居民是最大的利益获得者。随着农业转移人口市民化，农村人口数量会大幅减少，而农村土地面积是相对固定的，这样留村农民人均占有的土地就可以相对增加。多年来，我国“三农”问题之所以长期难以解决，其根本原因是农村人口太多，人均占有土地太少，农业转移人口不彻底，农业劳动生产率比较低。在农民户均不到半公顷土地上是无法实现农业规模经营的，也不可能全面建成小康社会。如果农业转移人口彻底实现市民化了，农村实际人口确实减少了，留村农民人均占有的土地就可以相对增加了，就有利于实现土地规模经营，有利于促进农业的产业化，从而优化农村经济结构，增加农民收益。

（二）给进城农民工带来的利益增进效应。农民工是农业转移人口市民化中的主体部分，是利益效应的最直接的相关者。首先，推进农民工市民化，让他们安居落户在城镇，每年就能大大减少在城镇与乡村来回的交通费用和误工成本，从而增加农民工实际收益。其次，推进农民工市民化意味着其农民身份向市民身份的转变，意味着他们可以与城镇居民一样享有同等的就业、医疗、教育、保障房和社会保障等收益，从而大大改善和提高农民工个人及家庭福利待遇水平。

（三）给城市居民带来的利益增进效应。长期以来，有些城镇居民在工作就业选择上观念落后，往往看不起也不愿意从事苦活、脏活、累活、险活，如下水道清掏工、环卫工人、家庭保姆、建筑安装、纺织印染、煤炭运输、加工制造、餐饮服务等。这些行业与城镇居民日常生活非常密切但城里人又不愿意做，如果没有农民工进城从事，城镇的基本生活秩序都有可能难以运转。每逢过年，大量农民工回家过年时，城市居民就能深深感受到农民工在他们生活中的重要地位和作用。大量的事实证明，一些发达的大城市，在其不断发展扩大的过程中，正是数以万计的农民工的艰苦辛勤劳作，才换来今天城市高度文明和繁荣。

（四）给企业等用人单位带来的利益增进效应。企业是农民工进城务工、由农民转为工人的直接载体，企业对待农民工的态度将直接决定其对城市生活与市民化的意愿与倾向。长期以来，农民工给企业带来了大量的廉价劳动力，但农民工由于不能在城镇定居落户，经常在不同城市间盲目流动，从而使诸多企业不能形成有经验积累和技术水平的稳定的产业大军，对诸多企业的人力资本积累、技术进步和产业转型升级造成了许多不利的影响。从实际情况来看，无论是改造升级传统产业，大力发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业，都迫切需要为农民工在城镇定居落户创造条件，造就一支有经验有技术的稳定的产业工人队伍。推进农业转移人口市民化，将会吸引更多的农村人到城镇，就有利于培养一批稳定的技术产业工人，从而推动产业的转型升级，优化我国经济结构。

（五）给中央政府带来的利益增进效应。推进农业转移人口市民化，对中央政府来说具有长远的战略意义，即推进农业转移人口市民化对于从根本上解决好“三农”问题、推进新型城镇化、扩大内需促进转型升级、改善民生促进社会和谐发展都具有重大的战略意义。在我国的现实国情下，农村人口向城市地区的大量流动转移特别是农民工市民化，也将是促进我国城市经济发展从而带动经济发展方式转变的一条基本路径。从更深层次看，农民工市民化还是推动我国由“数量型”人口红利向“质量型”人口红利转变的重要力量。全要素生产率的来源之一就是将农业劳动力从剩余状态转到生产率更高的部门以被更有效的利用，即再配置效率。农民工市民化可以促进劳动力转移，提高再配置效率，进而提高全要素生产率[2]。农民工市民化还将在形成两头小、中间大的稳定的橄榄型社会结构进程中发挥更为积极的作用。

（六）给地方政府带来的利益增进效应。历史地看，各地方政府对农民工的态度大都经历了一个从抵制、驱赶、限制到公开、敞开甚至主动出击、争夺的过程，但大多还是“要人手不要人口”。当然，在“民工荒”越闹越烈之际，也有些地方为了吸引优质农民工而采取了许多鼓励农民工落户的优惠政策，这些政策从落户到就业、社会保障、住房、子女教育、培训等方面几乎全方位覆盖，许多农民工落户于某一个城市主要是基于当地政府所采取的此类政策力度的考虑。因为农民工市民化既可以带来城市基础设施建设的持续需求,又会通过消费潜力的释放增加城市消费需求。既能够促进城市基础设施建设的投资，产生投资的乘数效应，扩大就业，加快发展；又能够推动包括教育、医疗、养老等城市基本社会服务的发展，从而增加就业机会，提高城市功能和生活品质。

二、农业转移人口市民化引发的利益冲突效应

推进农业转移人口市民化，虽然会给上述各类利益主体带来诸多的利益增进效应，但也会引发和带来一些利益矛盾。

（一）与城镇居民方面的利益冲突。新型城镇化是新一届中央政府力图推进的一个重大发展战略，它的首要任务就是推进农业转移人口市民化。但现实中的城镇居民大都是追求自身或家庭利益的“自利人”[3]，他们大多不太情愿与农民工分享既有的城市交通设施、文化公园、医疗卫生和社会保障，更不愿意让农民工孩子与自己孩子在同一学校上学。现在上海有900万外来人口，北京有800万的外来人口，已占到其城市人口的40%[3]。对北京、上海这样的城市，如果完全实现农民工市民化，就很有可能使原来的城市居民福利待遇受到极大的影响。另外，进城的农民工往往具有不怕脏、不怕累、能吃苦、要求少等特点，他们往往会很快占据城市居民原先不愿意做的工作岗位，从而挤压城市居民可以选择的岗位空间；并且他们还有低成本优势，那些传统的劳动密集型的行业企业就会自然地选择雇用劳动力相对廉价的农民工，从而又会进一步冲击城市居民的就业；又因为农民工大部分素质比较低，犯罪率相对高，会对城市公共场所和居民生活安全造成一定的影响。世界著名的农村经济学家迈克尔·利普顿曾提出“城市偏向理论”：当今世界穷国的最重要的阶级斗争，既不是资本和劳动的斗争，也不是外国利益与本国利益的斗争，而是农村居民与城市居民之间的斗争。

（二）与企业主方面的利益冲突。企业作为商品生产者和经营者，是“有限理性的经济人”[4]，为了实现利润最大化，必须随着市场变化而配置各类生产要素以及协调各方面关系，总是要最大限度地压低生产经营成本。长期以来，广大农民工为企业提供了大量廉价劳动力，而企业却没有支出农民工看病就医、工伤保险和住房补贴等方面的费用，不少企业对农民工缺乏起码的尊重和保障。对大部分企业来说，如果给予农民工平等的市民权，给农民工交“五险一金”，就意味着企业要增加劳动力成本，有一部分企业的产品将有可能失去市场竞争力。如果给农民工与城镇居民平等的社会保障待遇，就可能使许多企业失去过去雇用农民工而不用支付各种社会保障的便宜，从而增加企业的用工成本。以社会养老保障为例，农民工落户城镇后，养老保险的企业缴费比例将由12%上升到20%，企业的社保支出将大大增加。

（三）与城市政府方面的利益冲突。从理论上来讲，地方政府也是经过合法授权的、代表民意和社会公共利益，并以“公共人”名义对社会进行管理的公共机构。但是从现实来看，实际中地方城市政府是由多区域、多部门、多组织、多个人组成的，也有各自相对的利益诉求，从而造成地方城市政府既不是纯粹的“经济人”，也不是纯粹的“公共人”，而是具有城市居民利益偏向的“比较利益人”（因为他们本身也是城市居民）。多年来，农民工虽然为当地的城市发展做出了巨大贡献，但能分享到只是城镇公共基础设施、部分公共交通、社会治安等非排他性的公共服务，而与城镇户籍捆绑在一起的居民保障房和医疗卫生等排他性的公共服务却不能享受。现在，推进农业转移人口市民化，地方城市政府首先是担心出现加重“城市病”问题，生怕农民进城落户会导致城市住房紧张、交通拥挤、社会治安恶化；其次是担心财政支出增大问题，生怕农民工一旦与城镇居民享有同等的公共服务，就会大大增加地方城市的财政支出。长期以来我国城乡公共服务经费是根据城乡有别的户籍人数来定的，地方政府没有动力，许多地方政府也没有多大财力为农业转移人口提供公共服务。由于在目前体制下这些公共服务的费用支出主要还是由地方政府承担的，多实现一个农民工完全市民化就会多一份财政支出，这也是地方城市政府推动农业转移人口市民化为何没有动力、“户籍改革几乎遭到所有市长反对”的深层利益根源；因为在现行体制下，地方城市政府最优的现实选择就是要“人手”不要“人口”[5]。

（四）输入地政府与输出地政府方面的利益冲突。在推进农业转移人口市民化过程中，劳动力的输入地政府与输出地政府具有不同的收益：对输出地而言，输出人口可使本地政府拥有更多的土地资源；对输入地而言，输入人口可为本地提供大量廉价的劳动力资源。国家发改委宏观经济研究院相关负责人强调，由于目前中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农业转移人口市民化的成本如何进行合理的分担还没有寻找到各方能接受又切实可行的行动方案，特别是农民宅基地指标如何转化为城镇建设用地指标，又如何实现跨省流转分配，农民工各种社会保障如何在输入地与输出地之间接续等还没有得到有效解决，因而输入地政府与输出地政府大都不愿意承担市民化的成本，它们在成本分摊上就相互推诿。如果让农民工家庭来承担这笔费用，自己花钱购买城镇居民应有的公共服务，既不合情理，也无现实可能。从“谁受益、谁承担”的经济学角度来说，输入地政府是农民工的最大受益者，应当在其成本分担中负起主要责任，何况城市的发展目标本身就要实现基本公共服务的均等化，没有理由要求农民工一面为城市发展繁荣做出劳动奉献，一面又要自己花钱购买公共服务。所以，输入地政府应当承担起农民工市民化过程中教育、医疗、保障房等社会保障的主要成本。但这样要求又可能产生另外一个问题，即农民工市民化后，享受了输入地的公共服务，但其土地仍然留在输出地，其土地收益则归输出地所有；输出地还能从转移的劳动力市民化中获取更多的外部性收益，如劳动力在输入地赚得的金额带回老家，在输入地学到技术本领返乡创业等都能带动输出地的经济发展，这对输入地来说又失公允[6]。

三、农业转移人口市民化的利益协调机制

产生上述种种利益矛盾冲突，既与推进农业转移人口市民化的地区资源及经济发展状态有关，也与各地城市政府的发展定位有关，但最根本的还是相关的体制机制创新滞后，不能适应农业转移人口市民化的发展要求。因此，要有效推进农业转移人口市民化，就要以利益最大公约数而构建一系列的利益协调机制来破解这些利益矛盾冲突。

（一）主体平等机制。农民和市民、输入地政府和输出地政府等社会主体都有平等的利益表达权，以及在此基础上形成的较为公平的利益博弈机制。一是信息获取机制。要求有关方面遵循信息公开的原则，对相关信息主动发布或经申请发布，保证农民、市民等社会主体都有平等的知情权。二是利益凝聚机制。一个社会要能够有效地解决利益矛盾和冲突，必须得有一个利益要求凝聚和提炼的机制。三是诉求表达机制。农民、市民、输入地政府和输出地政府都能够进行有效的利益表达，就要在相关制度设计上增加各社会主体都能够参与的环节，使得各个利益主体都可以通过大众媒体等方式充分表达各自的利益诉求。四是施加压力机制。在当今的中国社会，政府和市民是相对强势群体，拥有的资源多，为自己争取利益的手段也多；而农民则是相对弱势群体，要有为自己争取利益的能力，就必须得有特殊的施加压力的机制。五是利益协商机制。它是在利益诉求明确表达的基础上，矛盾各方按照法律的渠道和程序进行对话谈判协商，自主解决其利益矛盾的一种机制。六是调节与仲裁机制。在利益主体发生矛盾而又不能达成妥协的情况下，就需要借助第三方来调解或仲裁，即需要中央政府或司法机关来调解或仲裁[7]。

（二）包容融合机制。历史证明，一个社会只有朝着“包容性发展”，让所有社会成员一起共同分享经济社会发展成果，不断消除各社会阶层、各社会群体之间的隔阂和裂隙，让所有的社会成员都包容到经济社会发展的进程中，才能实现真正意义上的城市化。实现包容性城市化，就要以包容的社会心态为前提，也要以包容性的制度体系作保障，还要以包容性的体制机制作支撑。农业转移人口市民化的真正内涵是农业转移人口在价值观念、行为方式、生活方式等方面都与城市发展融为一体。目前，传统的户籍制度虽然正在改革，但制度的惯性作用依然存在，一方面地方城市政府和城市居民对农民工还抱有不同程度的偏见和歧视，有形无形地防碍着农民工对城市归属感和认同感的形成；另一方面，多数农民工基于亲缘、朋友、老乡关系而形成的社交网络造成农民工阶层内部成员劳动就业的相近性、文化交往的内向性、生活方式的趋同性，从而抑制了农民工阶层与城市社会的融合，阻碍了农业转移人口市民化的进程。不过，已往的社会实践表明，大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”是推进农业转移人口市民化的有效机制[8]。

（三）成本分担机制。推进农业转移人口市民化任务艰巨，成本巨大，需要明确中央政府、输入地政府、输出地政府、企业和农民自身五个主体的责任，建立合理的成本分担机制。第一，必须明确中央政府、省级政府和地方城市政府在推进农民进城落户方面的主要职责。中央政府必须依法制定基本公共服务的全国最低标准，并依法承担义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务成本，增加对接受跨地区农业转移人口较多省份城市的财政支出补助；省级政府制定本省（区、市）公共服务标准，承担本省公共服务的费用支出，并增加对接受农业转移人口较多城市的财政支出补助；地方城市政府则要承担中央政府、省级政府规定的公共服务费用支出部分，以及城市基础设施建设和运营成本。第二，中央政府及省级政府要根据城市公共服务产品的不同种类，采取差异化的财政转移支付与财政分担体系，要以“谁受益大，谁承担多”的理念来明确地方城市的主体责任，对于享受人口红利的输入地来说，应明确其承担更多的责任。第三，还必须明确政府、企业和个人不同责任，政府主要承担农民进城落户在义务教育、就业服务、卫生医疗、社会保障、保障性住房建设以及城市公共设施建设等方面的公共费用；企业则需要保证职工工资正常增长，并缴纳职工社会保障费用，并可利用自有土地经规划批准建设职工宿舍；农民个人则需要承社会保障的自缴部分和住房等私人费用[9]。

（四）“人财挂钩”机制。要根据我国农业转移人口市民化的发展态势，以常住人口作为财政分成依据来调整中央政府、省级政府和地方城市政府之间的财政分配关系，进一步改革完善我国财税制度。一是健全中央政府和省级政府的“人财挂钩”机制，对接受农业转移人口较多的城市给予更多财政补助资金。二是进一步健全财权与事权相统一的财政管理体制，努力实现地方政府财权与事权相对应，确保地方政府具备提供一定公共服务和一定财政资金调节人口空间分布的能力。三是进行税制改革，努力促使我国生产型税制向消费型税制转变，逐步使消费成为主体税种，减少间接税，增加直接税，减少来自于企业缴纳的税收，增加来自于居民缴纳的税收，从而鼓励地方城市政府提供良好公共服务以吸引更多外来人口，改变地方城市政府要“人手”不要“人口”的倾向[6]。

（五）“人地挂钩”机制。长期以来我国城镇化发展中的一大问题是人口城镇化与土地城镇化的严重脱节，土地城镇化速度大大快于人口城镇化，这跟这些年来推行的城乡建设用地增减挂钩政策直接相关。按照城镇化的逻辑，本来就不应该以土地与土地挂钩，而应该以用地指标与接受农业转移人口进城落户数量挂钩。而要推进新型城镇化，就必须改变这种不正常的利益格局，就要实行土地与农民进城取得户籍落户挂钩的新机制，即根据各城市实现农业转移人口市民化的数量规模，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决城市基础设施、公共服务设施和农民工住房问题；实行城市化地区建设用地增加规模与吸纳农业转移人口进入城市定居规模挂钩，城镇建设用地规模与吸纳农业转移人口进入城市定居规模挂钩。土地“挂钩”指标收益应该在确保农民工有稳定可靠社会保障和居住条件的基础上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量[10]。农业转移人口市民化对输入地政府会造成显著的土地压力和财政负担，而输出地政府相对受益，因此必须从“地”和“钱”两个方面来进行调节：一是在输出地与输入地之间建立一个土地指标的增减挂钩机制，规定由于农民转移出来而承包地和宅基地归输出地政府收储的土地指标，由中央政府统筹调剂一部分给输入地使用；允许农民工将老家宅基地复耕为农地的过程中，将宅基地所对应的建设用地指标界定给农民，让该农民将宅基地使用权带到其就业落户的城市去，实行农业用地跨地区的占补平衡。二是规定输出地政府应向中央政府上交由于农业转移人口进城落户而产生的部分土地收益，再由中央政府通过财政转移支付的方式给输入地政府专门用于推进农业转移人口市民化工作[11]。

（六）权利流转机制。首先是建立土地财产权利的流转机制。“赋予农民更多财产权利”是党的十八届三中全会提出的一项“健全城乡发展一体化体制机制”的战略举措。建立健全土地财产权利的流转机制，是实现农业转移人口市民化的必然要求。为此，一要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁证到户。二要引导土地规范有序流转，规定农民进城落户后，其保留的土地承包经营权应当依法流转，即保留土地承包权、流转土地经营权，不得撂荒；保留的宅基地使用权可以自愿有偿出让，并在农村集体组织依法决定迁村并点时应当履行相同义务和享有同等权利。三要建立健全以政府为主导，以区县服务中心、乡镇服务站、村级服务点为网络，服务“三农”为宗旨的非营利性的土地流转服务平台；并建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。四要建立公开土地流转信息网络，使社会各方能够及时、全面、准确地获取可靠的土地流转信息。五要积极培育各种具有较强专业性、独立性和权威性的土地投资机构、法律咨询机构、委托代理机构、土地保险机构等有效开展土地流转的中介服务组织。六要建立公平、开放、透明的土地流转价格形成和引导机制[12]，实现土地财产权利的有序流转。通过这些机制的运行实现农民土地资源变资产、资产变资本，让农民带着资产或资本进城，为他们安居落户城镇提供支持。其次是建立社会保障权利的流转机制。社会保障是包括广大农民在内的每个公民应有的权利。为了保障国民基本社会权益，促进社会公平正义，实现公民自由迁徙，从而推进农业转移人口市民化，达到全国资源优化配置及生产率提高，现在就应当开始建立和实施由国务院发展研究中心提出的、由中央政府和省级政府承担主要责任的、低标准均等化、全国可流转接续的《国民基础社会保障》制度[13]。

（七）法律保障机制。农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是广大农民享有的完整财产权利，必须依法给予保障。要围绕农村产权的确权登记颁证、交易平台建设、流转规则建立等关键环节，研究制定农村产权流转、抵押融资等配套法律制度，从而使农民享有的占有、使用、收益、处置等等财产权利更加充分而有保障，为推动城乡要素平等交换奠定坚实的基础[14]。2014年7月30日经党中央审议、国务院颁布的《关于推进户籍制度改革的意见》，为户籍制度改革顺利推进将起保驾护航的作用。不过，还需要进一步调整和改革现有其他社会领域的法律法规，从根本上有效剥离与户籍挂钩的歧视性制度。一是要修改完善《义务教育法》《社会保障法》，以法律的形式保障城乡居民平等享受社会福利保障和接受义务教育的权利；二是要修改调整《劳动法》《土地法》，保障我国各类群体平等的劳动就业权和农民的土地财产权，逐步解决农业转移人口市民化过程中的土地问题；三是要修改完善《选举法》，不仅要保障外来人口的选举和被选举权，而且要依法保障农民这一弱势群体的代表数量；四是加快清理中央和地方上不利于公民迁移自由、平等享有权利的法律法规和政策，为推进我国农业转移人口市民化提供强有力的法律保障。